省以下地方法院法官培訓(xùn)體系統(tǒng)一管理改革的機(jī)制性障礙

趙冰

摘 要：改革開放30多年來，我國(guó)基層法院的人力資源培訓(xùn)體系建設(shè)與管理機(jī)制始終帶有明顯的行政化、地方化特征，其中的法官教育培訓(xùn)、崗位業(yè)務(wù)考核更加具有顯著的地方化特征。而目前實(shí)施的《法官培訓(xùn)條例》和《2011─2015年全國(guó)法院教育培訓(xùn)規(guī)劃》則具有顯著的職業(yè)化特征。破解法官培訓(xùn)體系統(tǒng)一管理改革機(jī)制性障礙的基本思路應(yīng)是弱化并消減培訓(xùn)的行政化、地方化特征，強(qiáng)化并完善職業(yè)化培訓(xùn)管理體制。應(yīng)科學(xué)分析基層法院人力資源培訓(xùn)體系的現(xiàn)狀，進(jìn)而以科學(xué)管理機(jī)制構(gòu)建基層法院人力資源培訓(xùn)體系，力爭(zhēng)使基層法院的應(yīng)用培訓(xùn)資源配置達(dá)到最優(yōu)，特別是針對(duì)基層法院法官，要突出培訓(xùn)的職業(yè)性和實(shí)效性。

關(guān)鍵詞：地方法院；培訓(xùn)體系；統(tǒng)一管理；機(jī)制障礙

中圖分類號(hào)：D920 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）32-0296-03

當(dāng)前，司法改革面臨的突出問題是我國(guó)各級(jí)法院特別是基層法院管理的“機(jī)制性障礙”普遍存在，如何將基層法院有限的審判資源與數(shù)目龐大的眾多案件之間有效協(xié)調(diào)，將對(duì)基層法院的有效運(yùn)作發(fā)揮巨大的影響力。同時(shí)，全國(guó)為數(shù)不少的基層法院普遍存在機(jī)構(gòu)臃腫、職能龐雜、業(yè)務(wù)流程不暢等現(xiàn)實(shí)問題，如何有效利用并發(fā)揮審判資源的最大價(jià)值值得深思。

一、當(dāng)前基層法院人力資源培訓(xùn)體系的現(xiàn)狀分析

省以下地方法院人財(cái)物統(tǒng)一管理改革的機(jī)制性障礙首先體現(xiàn)在人力資源管理機(jī)制上，而對(duì)基層法院人力資源培訓(xùn)體系的現(xiàn)狀進(jìn)行科學(xué)規(guī)范的系統(tǒng)分析是構(gòu)建完善的基層法院人力資源管理機(jī)制的首要前提。法官培訓(xùn)體系是指有關(guān)法官培訓(xùn)及其綜合測(cè)評(píng)的各項(xiàng)密不可分的組織規(guī)劃、實(shí)施程序、具體步驟和培訓(xùn)參與者等要素，其應(yīng)獨(dú)立構(gòu)成一個(gè)特定的系統(tǒng)。現(xiàn)對(duì)當(dāng)前基層法院人力資源培訓(xùn)體系現(xiàn)狀的科學(xué)分析闡述如下。

（一）基層法院人力資源培訓(xùn)體系理念不先進(jìn)

隨著司法體制改革進(jìn)程的不斷深入，要求司法機(jī)關(guān)特別是基層法院在人力資源培訓(xùn)中應(yīng)著重培養(yǎng)一支高素質(zhì)、職業(yè)化的法官人才隊(duì)伍，并建立高效的法官培訓(xùn)管理機(jī)制。而傳統(tǒng)的地方化、行政化色彩濃厚的法院培訓(xùn)價(jià)值理念已經(jīng)逐漸不能適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展并導(dǎo)致其他培訓(xùn)問題的逐步顯現(xiàn)，與此同時(shí)，吸收現(xiàn)代企業(yè)的人力資源管理思想是近年來公共行政部門人事管理工作的趨勢(shì)[1]。所以，建立一種科學(xué)、合理、規(guī)范、實(shí)用性強(qiáng)的基層法院人才培訓(xùn)體系，具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義[2]。

強(qiáng)化法官素質(zhì)管理，完善法官培訓(xùn)體系是基層法院培訓(xùn)體系的核心理念。高質(zhì)效的審判需要高素質(zhì)的法官隊(duì)伍和高水平的審判管理機(jī)制。基于基層法院的視角，優(yōu)化法官培訓(xùn)體系是提升法官綜合素質(zhì)的首選，也是法官受益的最佳提升途徑。而當(dāng)前基層法院培訓(xùn)體系的理念差強(qiáng)人意，很有必要提高重視程度并從更新培訓(xùn)理念入手，逐步豐富培訓(xùn)內(nèi)容、拓展培訓(xùn)方式、完善培訓(xùn)機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)更新和強(qiáng)化基層法院人力資源培訓(xùn)統(tǒng)一管理機(jī)制的目的。

（二）基層法院人力資源培訓(xùn)體系不銜接

基層法院人力資源培訓(xùn)體系是建立在將法院業(yè)務(wù)工作與法官隊(duì)伍建設(shè)有機(jī)結(jié)合基礎(chǔ)之上的。人力資源培訓(xùn)體系是使法官管理工作與審判執(zhí)行業(yè)務(wù)工作高度融合、有效銜接的重要支柱。但是，當(dāng)前基層法院人力資源培訓(xùn)體系缺乏銜接性的既有缺陷，一定程度上影響了培訓(xùn)實(shí)效，具體體現(xiàn)在：（1）培訓(xùn)制度可操作性較差，不少基層法院受地方組織人事部門影響，教育培訓(xùn)制度較多，但是規(guī)定的內(nèi)容缺乏實(shí)用性，而且培訓(xùn)制度相互之間不能有效銜接，由此使得在培訓(xùn)實(shí)踐中培訓(xùn)制度不好操作、難以區(qū)分、容易誤判。（2）各級(jí)各層次法官培訓(xùn)的實(shí)績(jī)與法官的選拔任用相分離，各種培訓(xùn)在激勵(lì)法官的良性發(fā)展和長(zhǎng)期收益方面難以發(fā)揮其實(shí)際價(jià)值，其考評(píng)作用更加難以發(fā)揮實(shí)效。（3）培訓(xùn)管理缺乏科學(xué)機(jī)制，雜亂無序，這極大的削弱了培訓(xùn)的實(shí)際價(jià)值和應(yīng)有作用。（4）基層法院的法官培訓(xùn)檔案不夠健全與規(guī)范，培訓(xùn)主體之間的溝通機(jī)制并不完善，培訓(xùn)體系的銜接低效而乏力。

（三）基層法院人力資源培訓(xùn)主體配置不科學(xué)

基層法院的法官培訓(xùn)目標(biāo)是法官適用法律時(shí)必須堅(jiān)持公平公正的原則，而這也是實(shí)現(xiàn)法官隊(duì)伍的規(guī)范化、職業(yè)化、精英化所必須具備的基本條件和根本要求。若要實(shí)現(xiàn)法官的規(guī)范化、職業(yè)化、精英化，基層法院人力資源培訓(xùn)機(jī)構(gòu)本身必須是一個(gè)合理存在且機(jī)制相對(duì)完善的規(guī)范化教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，其培訓(xùn)目標(biāo)和內(nèi)容必須以法官為核心。但當(dāng)前不少基層法院的教育培訓(xùn)主體缺乏規(guī)范性，地方組織人事部門和基層法院內(nèi)設(shè)的各個(gè)部門相互之間不能合理協(xié)調(diào)溝通，經(jīng)常出現(xiàn)多頭培訓(xùn)、重復(fù)培訓(xùn)的不規(guī)范培訓(xùn)現(xiàn)象，導(dǎo)致教育培訓(xùn)的實(shí)際收效較低。不同的培訓(xùn)主體共同存在還容易導(dǎo)致“輕基層法官培訓(xùn)、重初任法官培訓(xùn)、輕在崗實(shí)務(wù)培訓(xùn)、重政治理論培訓(xùn)、輕審執(zhí)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、重綜合業(yè)務(wù)培訓(xùn)”等不合理現(xiàn)象，這些問題的存在值得引起重視和深思。

（四）基層法院人力資源培訓(xùn)體系內(nèi)容不健全

健全的基層法院人力資源培訓(xùn)內(nèi)容是提高法官綜合素質(zhì)的客觀要求，也是基層法院司法管理機(jī)制建設(shè)的一項(xiàng)時(shí)代使命。同時(shí)，構(gòu)建和完善基層法院法官培訓(xùn)體系的內(nèi)容是基層法院人員分類管理的必然要求。另外，依據(jù)《干部教育培訓(xùn)工作條例（試行）》、《2011─2015年全國(guó)法院教育培訓(xùn)規(guī)劃》和《法官培訓(xùn)條例》的規(guī)定，人力資源培訓(xùn)體系內(nèi)容的完善是強(qiáng)化基層法院法官隊(duì)伍建設(shè)的重要支柱和前提條件。

現(xiàn)有的法官培訓(xùn)體系在培訓(xùn)任務(wù)下達(dá)、培訓(xùn)課程設(shè)計(jì)、培訓(xùn)方式方法、培訓(xùn)教師隊(duì)伍等方面基本沿襲的是法學(xué)院教育模式，沒有發(fā)揮培養(yǎng)法官實(shí)踐理性的功能[3]。在司法實(shí)踐中，基層法院應(yīng)根據(jù)各地實(shí)際和本院法官管理的要求，科學(xué)、規(guī)范地構(gòu)建自己的教育培訓(xùn)管理機(jī)制和培訓(xùn)內(nèi)容。“博學(xué)、公正、清醒、正直、誠(chéng)摯”是對(duì)一個(gè)法官綜合素質(zhì)的基礎(chǔ)性要求。另外，目前的培訓(xùn)模式缺乏對(duì)現(xiàn)代司法理念和內(nèi)涵的深層次領(lǐng)悟，更缺乏對(duì)司法內(nèi)涵、司法道德、司法紀(jì)律和司法精神的教育與培養(yǎng)?；鶎臃ㄔ旱拇蠖鄶?shù)教育培訓(xùn)主要是特定性的任務(wù)培訓(xùn)，其內(nèi)容基本以新頒布法律法規(guī)和司法解釋的講授為主，普遍缺乏對(duì)庭審技能、司法道德、司法倫理、社情民意、風(fēng)俗習(xí)慣等方面的應(yīng)用型教育培訓(xùn)內(nèi)容。大多數(shù)培訓(xùn)的重點(diǎn)只是針對(duì)某一部門法的最新內(nèi)容和相關(guān)知識(shí)，其他的實(shí)踐性內(nèi)容大多省略。endprint

（五）基層法院人力資源培訓(xùn)體系評(píng)估不科學(xué)

加強(qiáng)基層法院人力資源培訓(xùn)體系管理工作的前提是基層法院需要立足本院實(shí)際，科學(xué)規(guī)范的制定培訓(xùn)細(xì)則，建立系統(tǒng)化的培訓(xùn)質(zhì)量考評(píng)體系。目前，我國(guó)還沒有較為完善和權(quán)威的法官教育培訓(xùn)管理體系，同時(shí)，各級(jí)法院對(duì)培訓(xùn)方式、 培訓(xùn)內(nèi)容、 培訓(xùn)考評(píng)和培訓(xùn)體系的設(shè)計(jì)都不太重視[4]。由此，當(dāng)前大多數(shù)基層法院培訓(xùn)體系的科學(xué)評(píng)估還有待進(jìn)一步完善。具體包括如下兩個(gè)方面：1.將培訓(xùn)考評(píng)作為培訓(xùn)質(zhì)量評(píng)估首要指標(biāo)的問題。“培訓(xùn)考評(píng)”在培訓(xùn)質(zhì)量評(píng)估體系中具有重要的位置和作用，但如果盲目的、不加區(qū)分的將培訓(xùn)考評(píng)作為培訓(xùn)質(zhì)量評(píng)估核心指標(biāo)有失公允。按科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)結(jié)合培訓(xùn)主體、培訓(xùn)目標(biāo)、培訓(xùn)人員及培訓(xùn)周期等不同的因素，來評(píng)估基層法院人力資源培訓(xùn)體系。2.將“參訓(xùn)率”作為培訓(xùn)質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)的問題。在訴訟劇增、人少案多的現(xiàn)實(shí)困境日益突顯的今天，基層法院著力推進(jìn)以參訓(xùn)率為代表的培訓(xùn)質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)，是適應(yīng)環(huán)境、提高質(zhì)效的有益嘗試，但是也不可否認(rèn)參加培訓(xùn)是法規(guī)賦予法官的基本權(quán)利，法官在肩負(fù)工作重壓情況下的培訓(xùn)，應(yīng)該是有權(quán)選擇的，不能僅以法官參訓(xùn)率的簡(jiǎn)單數(shù)字來評(píng)價(jià)法官的培訓(xùn)質(zhì)量。簡(jiǎn)而言之，職業(yè)化的法官群體需要職業(yè)化的法官培訓(xùn)考評(píng)體制造就。

二、法官培訓(xùn)體系管理機(jī)制改革的思路與路徑選擇

進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著社會(huì)公眾對(duì)司法工作關(guān)注度的不斷提高和司法體制改革的不斷深化，基層法院人力資源開發(fā)與管理模式已越來越不適應(yīng)審判執(zhí)行工作的實(shí)際需要，成為司法體制改革的障礙[5]。而構(gòu)建完善的培訓(xùn)體系，培養(yǎng)高素質(zhì)的政府人員來適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，具有積極的意義[6]。對(duì)于司法機(jī)關(guān)特別是基層法院來講，培訓(xùn)體系管理機(jī)制建設(shè)從“地方化”向“職業(yè)化”的轉(zhuǎn)型，意義尤顯突出。同時(shí)，研究基層法院人力資源培訓(xùn)體系，不可忽視的基本原則是《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》和《人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014—2018）》。二者不僅是下一步深化司法體制改革的航標(biāo)，也是構(gòu)建專業(yè)化基層法院人力資源培訓(xùn)體系所依托的框架和總的目標(biāo)。

（一）以科學(xué)管理機(jī)制改善基層法院法官培訓(xùn)體系

首先，應(yīng)將《干部教育培訓(xùn)工作條例（試行）》、《2010—2020 年干部教育培訓(xùn)改革綱要》、《2011—2015年全國(guó)法院教育培訓(xùn)規(guī)劃》和《法官培訓(xùn)條例》的規(guī)定作為基層法院人力資源培訓(xùn)體系運(yùn)行的根本保障。其次，在實(shí)際操作中，必須結(jié)合各地基層法院法官培訓(xùn)管理的客觀現(xiàn)實(shí)需要，逐步逐項(xiàng)完善教育培訓(xùn)體系。可以適度提高基層法院法官的參訓(xùn)率，更加充分的開發(fā)利用基層法院法官的人才價(jià)值。對(duì)一般業(yè)務(wù)培訓(xùn)，可以采用非集中授課的培訓(xùn)方式，盡量利用網(wǎng)絡(luò)或視頻等方式方便法官在職在崗參加培訓(xùn)學(xué)習(xí)。另外，強(qiáng)化法官培訓(xùn)不能加劇基層法院案多人少的現(xiàn)實(shí)困境，應(yīng)注重提高法官短期培訓(xùn)參訓(xùn)率和簡(jiǎn)易培訓(xùn)適用率。再次，應(yīng)嚴(yán)格培訓(xùn)審批制度，建立省級(jí)法院主導(dǎo)的培訓(xùn)管理體系，確?；鶎臃ㄔ悍ü俚呐嘤?xùn)活動(dòng)有急需有實(shí)效。最后，應(yīng)有效降低培訓(xùn)缺課率，進(jìn)一步加大培訓(xùn)考核力度，提高實(shí)效性，降低盲目性。對(duì)下級(jí)法院報(bào)批的不必要培訓(xùn)，應(yīng)及時(shí)發(fā)回重新報(bào)批并提出糾正意見。應(yīng)強(qiáng)化培訓(xùn)績(jī)效考核機(jī)制，豐富培訓(xùn)形式，力爭(zhēng)多角度破解基層法院法官培訓(xùn)到課率低的難題，同時(shí)，可適度提高培訓(xùn)工作各項(xiàng)考評(píng)指標(biāo)。

（二）以科學(xué)管理機(jī)制創(chuàng)新基層法院法官培訓(xùn)體系理念

科學(xué)的基層法院人力資源培訓(xùn)體系是以“國(guó)家法官學(xué)院為重心、省級(jí)法官學(xué)院為骨干、基層法院法官為核心”的較為完善的培訓(xùn)運(yùn)行體系?，F(xiàn)將具體內(nèi)容闡述如下：“以國(guó)家法官學(xué)院為重心”即“確保能高質(zhì)效的在國(guó)家法官學(xué)院平臺(tái)上獨(dú)立、科學(xué)地安排全國(guó)法院系統(tǒng)各類教育培訓(xùn)活動(dòng)”?！笆〖?jí)法官學(xué)院為骨干”即改革現(xiàn)有培訓(xùn)管理機(jī)制，積極推動(dòng)省以下各級(jí)法院教育培訓(xùn)部門人財(cái)物統(tǒng)一管理，嘗試建立與當(dāng)?shù)亟M織人事部門相分離的法院培訓(xùn)體系，保證全國(guó)特別是省級(jí)轄區(qū)內(nèi)法官培訓(xùn)活動(dòng)統(tǒng)一科學(xué)實(shí)施?！盎鶎臃ㄔ悍ü贋楹诵摹奔磩?chuàng)新以基層法官為核心的法院培訓(xùn)管理體系，優(yōu)化基層法院培訓(xùn)授課人員配備，建立省以下法院培訓(xùn)機(jī)構(gòu)各司其職、權(quán)責(zé)明確、合理規(guī)劃、有效銜接、互相監(jiān)督的體系。針對(duì)基層法院培訓(xùn)重點(diǎn)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型應(yīng)突出對(duì)培訓(xùn)活動(dòng)的考核監(jiān)督和質(zhì)效跟蹤，逐步改善現(xiàn)有的培訓(xùn)體系，完善培訓(xùn)授課機(jī)制，提倡培訓(xùn)授課責(zé)任制，讓授課者考核，由考核者負(fù)責(zé)。同時(shí)，應(yīng)明確各級(jí)法院培訓(xùn)部門職能定位，規(guī)范上下級(jí)法院培訓(xùn)部門的監(jiān)督指導(dǎo)關(guān)系。上述幾個(gè)基本點(diǎn)，一言以蔽之即法院培訓(xùn)的“專業(yè)化”、“去地方化”、“基層化”和培訓(xùn)管理的“去行政化”。

（三）以科學(xué)管理機(jī)制優(yōu)化基層法院培訓(xùn)師資力量配備

首先應(yīng)強(qiáng)化師資隊(duì)伍建設(shè)，并應(yīng)區(qū)別于法學(xué)院的教學(xué)方式，避免過于注重對(duì)法學(xué)基本概念、理論熱點(diǎn)和各家學(xué)術(shù)流派觀點(diǎn)的講解。在法官職業(yè)培訓(xùn)中授課人員應(yīng)注重講授實(shí)用的司法技能、方法與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，適度講解司法傳統(tǒng)和職業(yè)倫理道德。其次，針對(duì)大量的基層法院審判執(zhí)行輔助人員應(yīng)結(jié)合實(shí)際將培訓(xùn)的平臺(tái)移向社會(huì)專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，特別是對(duì)聘用制工作人員，可由高校和社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行培訓(xùn)。這樣，不僅可以減輕法官學(xué)院培訓(xùn)負(fù)擔(dān)，又可使法官學(xué)院集中人力物力財(cái)力等資源做好各層級(jí)法官的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。再次，對(duì)基層法院的其他各類行政人員，應(yīng)根據(jù)國(guó)家和省級(jí)人事部門的規(guī)定統(tǒng)一參加專業(yè)培訓(xùn)和各類考試，并鼓勵(lì)其他專業(yè)人員參加高校和社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)組織的與本職工作密切相關(guān)的技能培訓(xùn)，真正做到各類社會(huì)培訓(xùn)資源的共享與充分利用。最后，應(yīng)科學(xué)設(shè)計(jì)面向法院不同類別工作人員的因崗教育培訓(xùn)體系及考核體系，重點(diǎn)開發(fā)利用社會(huì)培訓(xùn)資源和網(wǎng)絡(luò)渠道，通過高效便捷的科技手段及豐富的社會(huì)和網(wǎng)絡(luò)資源使法官培訓(xùn)在內(nèi)容上和形式上與時(shí)俱進(jìn)。在做好以法官業(yè)務(wù)培訓(xùn)為重點(diǎn)的培訓(xùn)工作同時(shí)，應(yīng)適度集中人力和財(cái)力強(qiáng)化其他行政管理人員的崗位培訓(xùn)，不斷提高行政管理人員培訓(xùn)的實(shí)用性和專業(yè)性。

同時(shí)，培訓(xùn)授課人員應(yīng)以崗位培訓(xùn)為立足點(diǎn)，開發(fā)多種形式的培訓(xùn)實(shí)踐活動(dòng)，以切實(shí)提高基層法院法官司法職業(yè)能力為宗旨。目前，正在建設(shè)中的全國(guó)各層級(jí)法院教育培訓(xùn)授課師資平臺(tái)“法官教學(xué)師資庫(kù)”是一條很好的路徑。全國(guó)各層級(jí)法院可根據(jù)自己的法官培訓(xùn)需求，按規(guī)定程序聘請(qǐng)入庫(kù)的授課教師進(jìn)行教育培訓(xùn)工作。endprint