政治過(guò)程與預(yù)算改革

黃新華　趙瑤

摘要：公共預(yù)算的本質(zhì)屬性是政治性，它體現(xiàn)了利益權(quán)威分配的政治過(guò)程。作為反映預(yù)算改革進(jìn)程的一面鏡子，《預(yù)算法》修訂浸透著錯(cuò)綜復(fù)雜的權(quán)力博弈和決策選擇。從預(yù)算改革的政治學(xué)角度看，《預(yù)算法》修訂不僅是技術(shù)問(wèn)題，更是一個(gè)政治問(wèn)題。因?yàn)轭A(yù)算是“國(guó)家的錢袋子”，而掌控這個(gè)錢袋子的權(quán)力，是政治權(quán)力的核心，因此《預(yù)算法》修訂與政治過(guò)程緊密相連。作為分配利益的工具，預(yù)算在國(guó)家治理中發(fā)揮著重要作用，全面深化改革推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須修改和完善《預(yù)算法》，但是政治改革是一個(gè)漸進(jìn)調(diào)整的過(guò)程，在注重政治過(guò)程預(yù)算權(quán)力配置改革的同時(shí)，推進(jìn)技術(shù)性項(xiàng)目改革是《預(yù)算法》完善的必由之路。

關(guān)鍵詞：政治過(guò)程；預(yù)算改革；《預(yù)算法》修訂

中圖分類號(hào)：F8103文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1000176X（2014）12007207

一、問(wèn)題的提出

財(cái)政制度的構(gòu)建是國(guó)家建設(shè)的一個(gè)重要維度，財(cái)政制度轉(zhuǎn)型可以在很大程度上引導(dǎo)國(guó)家治理制度轉(zhuǎn)型＼[1＼]。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)過(guò)兩次重要的財(cái)政轉(zhuǎn)型——從“領(lǐng)地國(guó)家”到“稅收國(guó)家”再到“預(yù)算國(guó)家”。1978年以來(lái)的經(jīng)濟(jì)改革改變了我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和財(cái)政收入模式，我國(guó)逐漸從“自產(chǎn)國(guó)家”向“稅收國(guó)家”過(guò)渡。近十余年來(lái)，隨著財(cái)政收入占GDP比重的不斷增加，貧富差距拉大，民生問(wèn)題的重要性使財(cái)政資金的分配方式成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。推進(jìn)預(yù)算改革、確保財(cái)政支出有效配置到公共服務(wù)領(lǐng)域，已經(jīng)成為無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。1999年開(kāi)始陸續(xù)啟動(dòng)的部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)和預(yù)算收支分類等改革，開(kāi)啟了我國(guó)邁向“預(yù)算國(guó)家”的征程。

在預(yù)算改革進(jìn)程中，通過(guò)完善法律準(zhǔn)則來(lái)規(guī)范預(yù)算管理是世界各國(guó)通行的做法。在我國(guó)，1995年頒布實(shí)行的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》）是規(guī)范國(guó)家預(yù)算管理的首部法律，具有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱，它在保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和規(guī)范政府職能行使等方面起到了重要作用。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革的深入，現(xiàn)行《預(yù)算法》的不足日益凸顯。2004年《預(yù)算法》的修訂正式列入了全國(guó)人大的立法規(guī)劃，歷經(jīng)10年?duì)幾h不斷，直至2014年8月31日，修訂后的《預(yù)算法》才得以審議通過(guò)。那么，《預(yù)算法》的修訂到底遭遇了哪些曲折？修法陷入困境的根源是什么？突破口在哪里？透過(guò)《預(yù)算法》的修訂，我國(guó)預(yù)算改革的出路又在何方？這一系列問(wèn)題值得我們關(guān)注和思考。

事實(shí)上，預(yù)算并非只是簡(jiǎn)單的貨幣流動(dòng)，“它反映著政府的哲學(xué)、抉擇和政策，是種種政綱宣傳、政策口號(hào)背后最真實(shí)的政治面貌”＼[2＼]。因此，預(yù)算不只是擁有預(yù)算權(quán)的部門所做出的獨(dú)立決策，而是各種利益集團(tuán)共同參與、政府主導(dǎo)的圍繞公共資金而展開(kāi)的政治活動(dòng)。對(duì)于預(yù)算領(lǐng)域內(nèi)所進(jìn)行的改革來(lái)說(shuō)，任何改革的產(chǎn)生都是因?yàn)閷?duì)現(xiàn)有預(yù)算過(guò)程和結(jié)果不滿意，希望通過(guò)改革來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理所期望的預(yù)算結(jié)果＼[3＼]。自1964年威爾達(dá)夫斯基和凱頓提出《預(yù)算過(guò)程中的新政治學(xué)》以來(lái)，預(yù)算改革的政治學(xué)一直是公共預(yù)算研究的重要領(lǐng)域。作為反映預(yù)算改革的一面鏡子，《預(yù)算法》的修訂浸透著了濃厚的政治色彩，反映了錯(cuò)綜復(fù)雜的權(quán)力博弈和決策選擇。本文嘗試從預(yù)算改革的政治學(xué)出發(fā)，剖析《預(yù)算法》修訂的困境，揭示其中的政治含義，并提出《預(yù)算法》修改的建議。

二、預(yù)算改革的政治學(xué)

作為政府籌集、分配和管理財(cái)政資金的重要工具，公共預(yù)算不僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的技術(shù)問(wèn)題，更是關(guān)乎國(guó)家治理的重大政治問(wèn)題，它反映和規(guī)定著一定時(shí)期內(nèi)政府活動(dòng)的范圍、方向和重點(diǎn)，公共預(yù)算的實(shí)質(zhì)在于通過(guò)國(guó)家政治程序配置稀缺資源，因此，它意味著要在潛在的支出目標(biāo)之間進(jìn)行選擇＼[4＼]。通常情況下，預(yù)算行動(dòng)者們都會(huì)利用預(yù)算過(guò)程來(lái)獲得更多的資源，并進(jìn)而鞏固或擴(kuò)大其政治上的支持度與影響力＼[4＼]。所以，公共預(yù)算是國(guó)家政治的主題，預(yù)算權(quán)力是一種非常重的政治權(quán)力，預(yù)算制度是政治制度的重要組成部分，公共預(yù)算的本質(zhì)屬性是政治性，它體現(xiàn)了利益權(quán)威分配的政治過(guò)程?！叭绻麑⒄尾糠值乜醋鍪菦Q定國(guó)家政策的各種偏好之間的沖突，那么預(yù)算則是這些爭(zhēng)斗結(jié)果的記錄；如果問(wèn)及‘究竟是誰(shuí)得到了（公共或者私人）組織所不得不交出的部分？那么答案即反映在預(yù)算之中”＼[5＼]。

威爾達(dá)夫斯基和凱頓[5]第一次系統(tǒng)闡述了漸進(jìn)主義預(yù)算模型，并將公共預(yù)算納入到政治學(xué)的研究中?！额A(yù)算過(guò)程中的新政治學(xué)》認(rèn)為，公共預(yù)算是國(guó)家的生命血脈，國(guó)家的一切分配行為都是在預(yù)算基礎(chǔ)之上實(shí)施的。作為國(guó)家資源的一種權(quán)力性分配，政治貫穿著預(yù)算的整個(gè)過(guò)程，利益的表達(dá)、傳遞直到最終的確立，都受到各種政治因素的影響。因此，預(yù)算過(guò)程不可能按照完全經(jīng)濟(jì)理性來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)，政治影響是不可能回避的。隨后的幾十年間，在威爾達(dá)夫斯基、魯賓、希克、李和約翰遜等眾多學(xué)者的努力下，預(yù)算政治學(xué)成為學(xué)者們研究的焦點(diǎn)問(wèn)題。

在預(yù)算政治學(xué)蓬勃發(fā)展的同時(shí)，也正是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)算改革的興盛時(shí)期，西方各國(guó)公共預(yù)算改革的序幕漸次展開(kāi)，絕大多數(shù)國(guó)家關(guān)于預(yù)算改革目標(biāo)的表述如出一轍——經(jīng)濟(jì)、有效、改善以及“更好的預(yù)算”。但是，“改革者幾乎或者根本沒(méi)有意識(shí)到，‘更好的預(yù)算難以成為一個(gè)中性問(wèn)題，改革不可避免地包含了對(duì)于政治系統(tǒng)的重要暗示”＼[6＼]。盡管預(yù)算改革在表面上是技術(shù)性的，事實(shí)上卻沒(méi)有純粹技術(shù)性的預(yù)算改革，所有預(yù)算改革都是有政治含義的，也就是要做出“誰(shuí)得到什么”和“誰(shuí)應(yīng)該得到”，甚至“誰(shuí)應(yīng)該決定什么值得得到”這樣的政治決策＼[5＼]。換言之，政治改革決定預(yù)算改革，如果不能改革影響預(yù)算決定的政治過(guò)程，預(yù)算改革很難實(shí)現(xiàn)目標(biāo)＼[7＼] 。“如果最后的結(jié)果與以前完全一樣，修補(bǔ)預(yù)算機(jī)制是沒(méi)有意義的”＼[5＼]。但是政治改革是非常艱難的，為了實(shí)現(xiàn)達(dá)成一致意見(jiàn)的改革決策和做出使政治過(guò)程更有效率運(yùn)轉(zhuǎn)的制度安排，政治交易就是必要的。隨著對(duì)預(yù)算改革研究的深入，預(yù)算改革的政治學(xué)成為預(yù)算政治學(xué)研究的主要內(nèi)容之一，并日益成為“預(yù)算過(guò)程中的新政治學(xué)”。預(yù)算改革的政治學(xué)的核心思想是：政治改革決定預(yù)算改革的基本方向，但預(yù)算改革也是政治改革的重要推動(dòng)力，因此，預(yù)算改革與政治改革之間呈現(xiàn)出一種長(zhǎng)期互動(dòng)的關(guān)系。

一方面，政治改革決定預(yù)算改革的基本方向。公共預(yù)算是國(guó)家和地方政府支出優(yōu)先權(quán)的反映，是各國(guó)政治體制的一種表現(xiàn)形式。在有限的資源下，預(yù)算中最為關(guān)鍵的問(wèn)題是“誰(shuí)將擁有優(yōu)先權(quán)”、“什么活動(dòng)將執(zhí)行到何種程度”，而不是“預(yù)算收益如何被最大化”＼[6＼]。但是，集體行動(dòng)的主要問(wèn)題集合了不同的偏好和要求，所以必須要有一致的決定。然而，在集體行動(dòng)中，用來(lái)比較人與人之間關(guān)系的程序不是經(jīng)濟(jì)的而是政治的，政治過(guò)程將不同的偏好轉(zhuǎn)變成各種不同的投票機(jī)制或各種類型的授權(quán)（如否決權(quán)），從而使分歧得以解決。因此，預(yù)算改革不可避免地與政治改革聯(lián)系在一起，如果人們對(duì)現(xiàn)行的預(yù)算過(guò)程感到不滿意，改革的目標(biāo)應(yīng)該是政治體制的某些方面，而不是預(yù)算過(guò)程本身，因?yàn)轭A(yù)算只是政治體制的一種表現(xiàn)形式而已?！安桓淖冋蝿?shì)力的分配格局，而只想在預(yù)算編制上進(jìn)行龐大改革的想法是沒(méi)有意義的”＼[5＼]。這是因?yàn)轭A(yù)算是通過(guò)政治程序?qū)ω?cái)政資源的分配，它體現(xiàn)了誰(shuí)的偏好將占優(yōu)勢(shì)的沖突，任何人都無(wú)法在沒(méi)有仔細(xì)考慮誰(shuí)受益、誰(shuí)受損或事實(shí)證明沒(méi)有一方受損之前而說(shuō)清什么是“更好的預(yù)算”。不改變政治過(guò)程，預(yù)算過(guò)程不可能進(jìn)行重大變革?！皩?shí)際上政治改革決定預(yù)算改革，影響預(yù)算最有效的方式是進(jìn)行基本的政治變革”＼[5＼]。

另一方面，預(yù)算改革是政治改革的重要推動(dòng)力。公共預(yù)算涉及國(guó)家治理的方方面面，作為一種貨幣化的公共政策，預(yù)算是調(diào)節(jié)各種利益分配的工具，在國(guó)家治理中發(fā)揮著極其重要的作用，“如果你不能制定預(yù)算，你怎能治理”＼[6＼]？預(yù)算已經(jīng)成為治理的同義詞，是國(guó)家治理的前奏，它將政府活動(dòng)限定在某一范圍內(nèi)，使得政府需要依據(jù)每年的財(cái)政預(yù)算來(lái)安排各項(xiàng)活動(dòng)，進(jìn)行合理的資源配置。一個(gè)國(guó)家的治理能力在該國(guó)的預(yù)算體制與預(yù)算能力中得以反映，因此，為了提升國(guó)家的治理能力，可以將預(yù)算改革作為突破口，通過(guò)建立公共預(yù)算制度推動(dòng)政治過(guò)程改革。因?yàn)橥ㄟ^(guò)預(yù)算改革，政府能夠制定出對(duì)公民福利帶來(lái)重大改變的優(yōu)先權(quán)和政策，實(shí)現(xiàn)國(guó)家政治體制革新和治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，有效改善社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況，富有人情味地分配成本和收益，并創(chuàng)造一個(gè)更加光明的未來(lái)＼[8＼]。

隨著研究的逐步深入，一個(gè)預(yù)算改革的政治學(xué)框架逐步形成，這一框架包括三方面的內(nèi)容：第一，預(yù)算改革將引起權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變。預(yù)算改革的基本問(wèn)題是如何在預(yù)算參與者之間分配或重新分配權(quán)力與責(zé)任，因此，預(yù)算改革會(huì)涉及權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變，這種改變涉及公民和社會(huì)團(tuán)體能否便利地參與預(yù)算過(guò)程？如何在立法機(jī)構(gòu)和行政部門之間分配預(yù)算權(quán)力？如何在立法機(jī)構(gòu)內(nèi)部和政府內(nèi)部分配預(yù)算權(quán)力？不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)會(huì)對(duì)預(yù)算改革產(chǎn)生不同的影響。第二，預(yù)算改革將引起決策方式的改變。權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變會(huì)對(duì)預(yù)算參與者的決策方式產(chǎn)生影響，預(yù)算改革的政治學(xué)最關(guān)注的是，預(yù)算改革是否導(dǎo)致決策方式的改變，這是判斷預(yù)算改革成功與否的關(guān)鍵。如果改革后參與者仍然和改革前一樣做出決策，那么預(yù)算改革就沒(méi)有成功。第三，預(yù)算改革引起預(yù)算結(jié)果的改變。如果預(yù)算改革未能達(dá)到預(yù)期的預(yù)算結(jié)果，關(guān)鍵的原因是，預(yù)算改革并未真正改變預(yù)算過(guò)程中的權(quán)力分配，也沒(méi)有從根本上改變預(yù)算過(guò)程中預(yù)算參與者的決策模式＼[3＼]。因此，政治過(guò)程的預(yù)算改革必須關(guān)注權(quán)力結(jié)構(gòu)改變和決策方式變化。

三、預(yù)算改革政治學(xué)視域中的《預(yù)算法》修訂

《預(yù)算法》修訂是我國(guó)預(yù)算改革中極其重要的一個(gè)部分，因?yàn)轭A(yù)算權(quán)力的分配、運(yùn)行以及預(yù)算的決策方式最終都要以《預(yù)算法》為依據(jù)。只有《預(yù)算法》的修訂方向是正確的，預(yù)算改革才會(huì)有成效。2014年4月21日，《預(yù)算法修正案（草案）》第三次審議稿提交全國(guó)人大常委會(huì)審議，由于爭(zhēng)議較多，三審稿依舊未能通過(guò)，8月31日再次修改的草案經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)后將于2015年1月1日起施行。從預(yù)算改革的政治學(xué)角度看，《預(yù)算法》修訂過(guò)程中暴露出的一系列問(wèn)題值得深入思考和研究。

1權(quán)力結(jié)構(gòu)方面

預(yù)算是“國(guó)家的錢袋子”，而掌控這個(gè)錢袋子的權(quán)力，是政治權(quán)力的核心。我國(guó)預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)框架主要包括立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的預(yù)算權(quán)力、政府內(nèi)部的預(yù)算權(quán)力以及社會(huì)參與預(yù)算過(guò)程的權(quán)力，《預(yù)算法》修訂的困境在這三個(gè)方面均有顯現(xiàn)。

（1）立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的預(yù)算權(quán)力分配不均

《預(yù)算法》修訂中的一個(gè)主要問(wèn)題就是核心預(yù)算管理權(quán)在全國(guó)人大與財(cái)政部門之間的配置。在“是否取消央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職能”、“人大在預(yù)算審批的時(shí)候是否有權(quán)提修正案”、“怎樣界定預(yù)算調(diào)整”和“怎樣界定國(guó)務(wù)院的預(yù)算管理權(quán)限”等問(wèn)題上，人大與財(cái)政部門分歧很大，直接導(dǎo)致《預(yù)算法》修訂陷入僵局。

首先，人大的預(yù)算修正權(quán)未被真正賦予。我國(guó)憲法和法律明確了人大的預(yù)算審查批準(zhǔn)權(quán)，但是，預(yù)算修正權(quán)并未真正賦予人大，這使得人大只有兩種選擇：整體否決或整體通過(guò)預(yù)算草案，而整體否決政府預(yù)算在任何國(guó)家都是非常罕見(jiàn)的?，F(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定：預(yù)算草案由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)編制，由人大審批?！额A(yù)算法修正案（草案）》三審稿并未對(duì)此做出進(jìn)一步修正。理論上，人大可以否決政府的預(yù)算草案，但此次修正案依然未規(guī)定預(yù)算遭否決后要怎樣處理，法律也沒(méi)有對(duì)人大是否享有預(yù)算草案的修正權(quán)做出明確規(guī)定，缺乏糾錯(cuò)機(jī)制的設(shè)置制約了人大預(yù)算監(jiān)督作用的發(fā)揮。為了使人大的預(yù)算審查權(quán)落到實(shí)處，激發(fā)代表的預(yù)算審查熱情，應(yīng)該以法律形式將預(yù)算修正權(quán)賦予人大，進(jìn)一步明確預(yù)算的權(quán)力主體，強(qiáng)調(diào)各級(jí)人大對(duì)于本級(jí)預(yù)算的主導(dǎo)作用。

其次，人大的預(yù)算監(jiān)督審批權(quán)被弱化。在《預(yù)算法修正案（草案）》的二審稿中，人大對(duì)政府財(cái)政收支行為的審批監(jiān)督功能不僅沒(méi)有得到強(qiáng)化，反而被“架空”——把原來(lái)應(yīng)該是人大“批準(zhǔn)”的，改成人大“審議”，把應(yīng)該是人大“審議”的改成由人大“提出意見(jiàn)”，具體辦法由國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門制定。此外，還把原來(lái)政府預(yù)算執(zhí)行情況一年兩審制改為一年一審制，這使得人大的權(quán)力進(jìn)一步被弱化。三審稿雖然打破了“國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)制定具體辦法”的常規(guī)，但很多細(xì)節(jié)的可操作性仍待加強(qiáng)。從法律責(zé)任的角度來(lái)看，審議稿中規(guī)定政府法律責(zé)任的條款有三條，如果政府部門或者其工作人員違背預(yù)算管理法規(guī)，最主要的承擔(dān)責(zé)任方式是行政處分，但行政處分主要是內(nèi)部處罰且程度不一，具體什么樣的責(zé)任適用哪一程度的處分并不明確。因此，要充分發(fā)揮人大的預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)，必須強(qiáng)化《預(yù)算法》的法律責(zé)任，建立一套完備的預(yù)算報(bào)告制度、監(jiān)控制度和聽(tīng)證制度，明確規(guī)定法律責(zé)任或政治責(zé)任，使涉及到預(yù)算的各個(gè)部門都能嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》，增強(qiáng)其權(quán)威性和可問(wèn)責(zé)性。

最后，政府授權(quán)立法過(guò)多。在草案審議稿中，“預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算公開(kāi)的具體辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！薄案鞑块T、各單位上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余資金按照國(guó)務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)定辦理。”“政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算的收支范圍，按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行”，這些規(guī)定被一些專家稱之為“授權(quán)立法”。《預(yù)算法》修訂過(guò)程中過(guò)多的“授權(quán)立法”降低了立法的效率和級(jí)次，更適當(dāng)?shù)倪x擇應(yīng)該是，必要的條款由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)提交方案，經(jīng)全國(guó)人大（或常委會(huì)）審批之后生效執(zhí)行，發(fā)揮人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督和約束作用。

（2）行政部門間的預(yù)算權(quán)力分配存在矛盾

這主要體現(xiàn)在財(cái)政部與央行關(guān)于國(guó)庫(kù)經(jīng)理權(quán)的分配問(wèn)題上。《預(yù)算法》第四十八條第二款規(guī)定：中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理，地方國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)依照國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定辦理。由央行設(shè)置單一財(cái)政賬戶被認(rèn)為是除了人大以外第二個(gè)制度內(nèi)監(jiān)督的有效途徑，然而在草案、二審稿和三審稿中，央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的條款均被刪掉，取而代之的是“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)國(guó)庫(kù)的管理和監(jiān)督”，同時(shí)還增加了“國(guó)庫(kù)管理的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”的條款——這幾處變動(dòng)被解讀為“央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)”的職能被取消，財(cái)政部門對(duì)國(guó)庫(kù)享有支配權(quán)。

一般認(rèn)為，財(cái)政是政府的總會(huì)計(jì)，國(guó)庫(kù)是政府的總出納，會(huì)計(jì)和出納應(yīng)互不兼任，即國(guó)庫(kù)收支的決策者（財(cái)政）與國(guó)庫(kù)收支決策的執(zhí)行者（央行）要分離，這也是世界通行的做法。從本質(zhì)上說(shuō)，國(guó)庫(kù)監(jiān)督是為人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督以及財(cái)政監(jiān)督服務(wù)的，是國(guó)庫(kù)在辦理國(guó)庫(kù)資金收納、劃分、留解、退庫(kù)與支撥過(guò)程中實(shí)施的一種事中監(jiān)督。因此，央行的監(jiān)督審核作用不宜弱化，因?yàn)樗涗浀膰?guó)庫(kù)信息是審計(jì)和預(yù)算公開(kāi)的重要證據(jù)，也是人大監(jiān)督的基礎(chǔ)。在《預(yù)算法》修訂中，財(cái)政部與央行爭(zhēng)執(zhí)的核心是“是否取消央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職能”，在雙方各持己見(jiàn)的情況下，修訂工作難以向前推動(dòng)。如何平衡財(cái)政部與央行的權(quán)力結(jié)構(gòu)，將直接影響《預(yù)算法》的修訂進(jìn)程。

（3）社會(huì)公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)未得到有效保證

普通民眾是否享有要求政府公開(kāi)預(yù)算的權(quán)利？如果這一問(wèn)題在修法中得不到更好體現(xiàn)，那么《預(yù)算法》修訂的完善程度就相當(dāng)有限?？v觀《預(yù)算法》修訂乃至整個(gè)預(yù)算過(guò)程，公眾及新聞媒體的參與程度都非常低，參與途徑也非常有限，預(yù)算公開(kāi)并未真正得到貫徹落實(shí)，社會(huì)公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)得不到有效保障，預(yù)算公開(kāi)的民主化呼吁也是導(dǎo)致《預(yù)算法》修訂遲遲未果的原因之一。

《預(yù)算法修正案（草案）》三審稿中，關(guān)于預(yù)算公開(kāi)的條款增加了新內(nèi)容：“各部門在公開(kāi)預(yù)算、決算時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)決算中的機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的安排、使用情況做出說(shuō)明”，“各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)將使用財(cái)政性資金集中采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)的情況及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)”，“政府預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及其報(bào)表、部門預(yù)算、決算及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)或者批復(fù)后20日內(nèi)公開(kāi)?！睉?yīng)該說(shuō)，三審稿在預(yù)算公開(kāi)方面取得了一定程度的進(jìn)步，但是這些條款還是過(guò)于模糊，沒(méi)有對(duì)預(yù)算公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)做出明確規(guī)定，政府的自由裁量權(quán)依然很大。除此之外，預(yù)算的明細(xì)情況也很重要，預(yù)算賬本一般有四個(gè)層級(jí)（類、款、項(xiàng)、目），如果沒(méi)有詳細(xì)到目，就很難了解錢的具體去向。然而，按照草案三審稿的規(guī)定，提交人大審批的兩本財(cái)政支出賬本（分別按照保障功能和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類）只要求編列到款和項(xiàng)，這就使得預(yù)算的透明度大打折扣，損害了公眾應(yīng)有的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

《預(yù)算法》修訂應(yīng)該是一個(gè)開(kāi)放而不是封閉過(guò)程，應(yīng)該有誠(chéng)意、有能力吸納社會(huì)公眾、專家和新聞媒體參與預(yù)算制定過(guò)程，把法治精神和良好的治理觀念融入《預(yù)算法》修訂中，就預(yù)算公開(kāi)的主體、內(nèi)容及除外、程序和救濟(jì)機(jī)制等做出規(guī)定，以法律的語(yǔ)言建立起對(duì)預(yù)算外部約束和自我約束。

2決策方式方面

成功的預(yù)算改革會(huì)通過(guò)權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變影響預(yù)算參與者在預(yù)算過(guò)程中的決策方式。但是，無(wú)論是從《預(yù)算法修正案（草案）》二審稿還是三審稿已經(jīng)披露的內(nèi)容上看，《預(yù)算法》的修訂都未對(duì)預(yù)算結(jié)構(gòu)、預(yù)算程序和預(yù)算規(guī)則這些影響參與者決策方式的規(guī)定做出有效的調(diào)整，《預(yù)算法》修訂陷入困境也與這三個(gè)方面密切相關(guān)。

（1）預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)不平衡

從我國(guó)政治體制的安排上看，預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)主要是指預(yù)算過(guò)程中立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部以及社會(huì)公眾的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系?！额A(yù)算法》修訂的各方對(duì)有關(guān)預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)的法律條款修訂存在很大分歧，對(duì)于權(quán)力結(jié)構(gòu)的重新配置也未能達(dá)成一致意見(jiàn)（如前所述）。權(quán)力結(jié)構(gòu)的不平衡使得預(yù)算決策方式的科學(xué)性受到影響，這也阻礙了《預(yù)算法》修訂。

（2）預(yù)算程序不完整

在預(yù)算編制階段，《預(yù)算法》規(guī)定預(yù)算部門要根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃編制預(yù)算草案，但這一規(guī)定具有模糊性，它所涵蓋的經(jīng)濟(jì)面過(guò)大，可操作性差。現(xiàn)行《預(yù)算法》也沒(méi)有規(guī)范公眾參與的具體程序，限制了公眾的合法有序參與。此外，政府向人大提交的預(yù)算報(bào)表所列科目級(jí)次過(guò)少，內(nèi)容過(guò)粗，編制說(shuō)明簡(jiǎn)單，不但普通人大代表難以看懂，許多專業(yè)人士也難以解析。信息不充分制約了預(yù)算審議的深度和廣度，使人大監(jiān)督權(quán)難以有效行使。

在預(yù)算審批階段，預(yù)算過(guò)程要為民眾提供訴求表達(dá)途徑。聽(tīng)證程序是現(xiàn)代民主制度的核心，為了確保預(yù)算決策的民主性，須在關(guān)鍵環(huán)節(jié)或是對(duì)有爭(zhēng)議的項(xiàng)目舉行聽(tīng)證會(huì)?，F(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定人民代表大會(huì)或者人大常委會(huì)組成人員可以就預(yù)算中的有關(guān)問(wèn)題提出詢問(wèn)或者質(zhì)詢，但并未規(guī)定代表可以對(duì)有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行辯論或舉行聽(tīng)證。此外，在預(yù)算審批階段也缺少應(yīng)急程序，即在預(yù)算案被否決情況下的應(yīng)急性做法的規(guī)定。在我國(guó)預(yù)算過(guò)程中已多次出現(xiàn)預(yù)算案被否決的情況，但《預(yù)算法》修正案并未對(duì)此做出規(guī)定。

在預(yù)算執(zhí)行階段，現(xiàn)行《預(yù)算法》缺乏對(duì)預(yù)算執(zhí)行階段的預(yù)算調(diào)整程序的詳細(xì)規(guī)定和說(shuō)明，致使各級(jí)政府的預(yù)算調(diào)整裁量權(quán)過(guò)大，有違預(yù)算的嚴(yán)肅性。具體表現(xiàn)在：《預(yù)算法》以預(yù)算平衡為尺度，只將預(yù)算追加列入預(yù)算調(diào)整程序，而并未將同時(shí)增加或減少財(cái)政收入與支出的行為列入預(yù)算調(diào)整程序，因此，政府只要在維持了預(yù)算平衡的條件下，對(duì)預(yù)算的調(diào)整行為就無(wú)需經(jīng)人大常委會(huì)的審批。

（3）預(yù)算規(guī)則不健全

現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定各級(jí)人大具有批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算的權(quán)力，但是受制于諸多因素，人大的預(yù)算審批監(jiān)督權(quán)往往流于形式。這是因?yàn)榻^大多數(shù)各級(jí)人大代表及常委會(huì)委員都是兼職人員，專業(yè)化程度不高。除了全國(guó)人大常委會(huì)下屬的預(yù)算工作委員會(huì)之外，各級(jí)人大均沒(méi)有專門的預(yù)算委員會(huì)，多數(shù)代表只有兩三天時(shí)間審議預(yù)算，不足以深究預(yù)算細(xì)節(jié)。不少地方至今只提供粗線條的預(yù)算方案，也令代表們無(wú)從審查實(shí)質(zhì)性條款。這些約束造成立法與行政職權(quán)錯(cuò)位，制約了各級(jí)人大的預(yù)算決策能力。

雖然《預(yù)算法》修正案草案的二審稿和三審稿延長(zhǎng)了財(cái)政部向全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委提交預(yù)算初審的時(shí)間，明確規(guī)定了各級(jí)人大審查預(yù)算和決算的重點(diǎn)內(nèi)容等，但是這些局部修正并沒(méi)有改變《預(yù)算法》行政主導(dǎo)的本質(zhì)。例如不同預(yù)算科目間的預(yù)算資金調(diào)劑仍然和舊法一樣，“按國(guó)務(wù)院部門的規(guī)定報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)”。此外，政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算的收支范圍及其編制、執(zhí)行和實(shí)施步驟，國(guó)庫(kù)管理的具體辦法以及中央和地方分稅制的財(cái)政管理辦法等重要事項(xiàng)，也都由國(guó)務(wù)院規(guī)定，地方各級(jí)政府之間的財(cái)政管理體制則由省級(jí)政府規(guī)定，僅需向同級(jí)人大備案。這些規(guī)則將有關(guān)預(yù)算的重大立法事項(xiàng)賦予行政部門，未能凸顯預(yù)算民主化中各級(jí)人大應(yīng)有的地位。

四、結(jié)論與建議

以上分析表明，《預(yù)算法》修訂不僅是技術(shù)問(wèn)題，它與政治過(guò)程緊密相連。在完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，全面深化改革將有助于進(jìn)一步推動(dòng)《預(yù)算法》的完善，但是漸進(jìn)的政治改革依然會(huì)制約《預(yù)算法》的修訂，這種制約在短期內(nèi)是難以逾越的。因此，在關(guān)注政治過(guò)程預(yù)算權(quán)力配置改革的同時(shí)，推進(jìn)技術(shù)性改革是進(jìn)一步完善《預(yù)算法》的必由之路。

1《預(yù)算法》修訂應(yīng)著力于預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整與重構(gòu)

《預(yù)算法》修訂若要最終取得成效，須對(duì)政治過(guò)程中的某些環(huán)節(jié)進(jìn)行改變，調(diào)整和重置各機(jī)構(gòu)的預(yù)算權(quán)力，切實(shí)加強(qiáng)人大的預(yù)算審批監(jiān)督權(quán)，明確人大與政府、各級(jí)政府之間以及政府各部門之間的預(yù)算權(quán)限，保障社會(huì)公眾及新聞媒體對(duì)預(yù)算的知情權(quán)和參與權(quán)。

（1）合理調(diào)整和分配立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的預(yù)算權(quán)力

一方面，要加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督審批權(quán)，從立法和程序上真正落實(shí)人大的預(yù)算權(quán)力，強(qiáng)化人大在預(yù)算監(jiān)督中的主體地位；另一方面，針對(duì)當(dāng)前公共預(yù)算中財(cái)政部門權(quán)力過(guò)大，存在濫用職權(quán)的可能，應(yīng)在立法中明確財(cái)政部門的預(yù)算權(quán)限和責(zé)任，并加強(qiáng)對(duì)財(cái)政部門的預(yù)算監(jiān)督。此外，還可以從財(cái)政部門決策層內(nèi)部著手，規(guī)范預(yù)算決策方式及程序，明確財(cái)政部門內(nèi)部分工，設(shè)立預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督以及績(jī)效評(píng)價(jià)等專門團(tuán)隊(duì)，細(xì)化權(quán)力和責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡和監(jiān)督控制。

（2）明確財(cái)政部門與其他各部門之間的權(quán)責(zé)劃分

在目前的預(yù)算過(guò)程中，除了財(cái)政部門擁有預(yù)算權(quán)力之外，科技部、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部及教育部等部門也有一定的準(zhǔn)預(yù)算權(quán)，這些部門在預(yù)算過(guò)程中會(huì)利用自由裁量權(quán)對(duì)預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，這在一定程度上弱化了財(cái)政部門監(jiān)督，使預(yù)算過(guò)程充滿不確定性?！额A(yù)算法》的進(jìn)一步完善必須明確各部門之間的權(quán)責(zé)劃分，提高財(cái)政部門的預(yù)算地位，將其建成核心預(yù)算機(jī)構(gòu)，允許財(cái)政部門超越“會(huì)計(jì)導(dǎo)向”的職能定位，將自身重塑成一個(gè)政策分析機(jī)構(gòu)，樹(shù)立起在預(yù)算分配中的權(quán)威地位。在此基礎(chǔ)上，以法律形式明確財(cái)政部門與其他各部門之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)，規(guī)定各部門不能越權(quán)行事，預(yù)算一旦通過(guò)不能隨意改動(dòng)，若需改動(dòng)，須經(jīng)人大審查，從而避免預(yù)算中的“多頭財(cái)政”，規(guī)范預(yù)算調(diào)整行為。

（3）保障社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算過(guò)程的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)

第一，按照預(yù)算公開(kāi)的原則，各級(jí)政府都要向社會(huì)及時(shí)公開(kāi)其預(yù)算和決算，將預(yù)算納入全社會(huì)的監(jiān)督中，提高預(yù)算過(guò)程的透明度。第二，要編制一套科學(xué)的預(yù)算報(bào)表，充分反映公眾所需要的信息以及詳細(xì)的收入支出項(xiàng)目，部門預(yù)算要公開(kāi)到基本支出和項(xiàng)目支出。第三，建立公眾參與預(yù)算過(guò)程的法定程序，使公眾參與及監(jiān)督預(yù)算過(guò)程的行為規(guī)范化，可以借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，通過(guò)制定法律規(guī)定在基層推廣“公民參與式預(yù)算”，并將其建成是基層民主政治的表現(xiàn)形式。

2《預(yù)算法》進(jìn)一步修訂要繼續(xù)關(guān)注技術(shù)性項(xiàng)目的改革

政治過(guò)程的改革是一個(gè)漸進(jìn)調(diào)整的變遷，預(yù)算改革一旦超過(guò)了政治過(guò)程的承受限度，則會(huì)欲速則不達(dá)。因此，《預(yù)算法》修訂在關(guān)注政治過(guò)程權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時(shí)，要繼續(xù)關(guān)注預(yù)算過(guò)程中技術(shù)性問(wèn)題的修改，通過(guò)預(yù)算技術(shù)上的改革改變預(yù)算結(jié)構(gòu)，使預(yù)算決策更加理性化，為《預(yù)算法》的進(jìn)一步完善奠定基礎(chǔ)。

（1）深化全口徑綜合預(yù)算改革，建立健全公共預(yù)算體系

必須把所有政府性收入及地方政府性債務(wù)都納入預(yù)算管理，擴(kuò)大、完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，按照國(guó)際通行做法，構(gòu)建并完善政府收支分類體系，將財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入和預(yù)算外收入統(tǒng)一納入其中，全面反映政府收入的來(lái)源與規(guī)模，清晰列出各項(xiàng)開(kāi)支的具體用途、總量、結(jié)構(gòu)與方向，并推行政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度。

（2）加強(qiáng)政策與預(yù)算的銜接程度，保證預(yù)算編制和執(zhí)行時(shí)間

在不改變?nèi)舜鷷?huì)會(huì)期的情況下，可以考慮將預(yù)算年度設(shè)置為每年的4月1日到次年的3月31日，這樣就能在一些重大政策制定會(huì)議與預(yù)算執(zhí)行之間留出較充足的時(shí)間，使政策意圖及時(shí)貫徹到預(yù)算過(guò)程中。各級(jí)政府也應(yīng)該將各種重要的政策制定會(huì)議前置到預(yù)算編制啟動(dòng)前召開(kāi)，在預(yù)算編制之前思考未來(lái)一年的政策重點(diǎn)，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中盡量不再出臺(tái)和批準(zhǔn)新的增支政策。

（3）深化政府會(huì)計(jì)改革，建立公共預(yù)算會(huì)計(jì)體系

政府會(huì)計(jì)體系不僅要核算年度預(yù)算收支、追蹤撥款和撥款使用，還要向公眾報(bào)告年度預(yù)算執(zhí)行情況和政府財(cái)務(wù)狀況，可以在借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，制定我國(guó)的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，拓寬會(huì)計(jì)基礎(chǔ)，在完善現(xiàn)金制會(huì)計(jì)的同時(shí)，逐步推行權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)，更加準(zhǔn)確、全面地反映政府所有的權(quán)益與責(zé)任，提高政府財(cái)政的透明度，控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

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＼[14＼]王雍君《預(yù)算法》修訂中的四個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題探討＼[J＼]地方財(cái)政研究，2011，（1）

＼[15＼]王雍君預(yù)算功能、預(yù)算規(guī)制與預(yù)算授權(quán)＼[J＼]社會(huì)科學(xué)論壇，2013，（8）

＼[16＼]王雍君中國(guó)《預(yù)算法》的修訂：精神、理念和核心命題＼[J＼]經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2009，（2）

＼[17＼]徐孟洲論公共財(cái)政框架下的《預(yù)算法》修訂問(wèn)題＼[J＼]法學(xué)家，2004，（5）

＼[18＼]朱大旗從國(guó)家預(yù)算的特質(zhì)論我國(guó)《預(yù)算法》的修訂目的和原則＼[J＼]中國(guó)法學(xué)，2005，（1）