個人所得稅法改革創(chuàng)新性研究——基于附加福利課稅立法體系的構(gòu)建

林 琳

個人所得稅法改革創(chuàng)新性研究
——基于附加福利課稅立法體系的構(gòu)建

林 琳

個人所得稅作為現(xiàn)代稅收體系中開征最為普遍的稅種之一，是各國政府增加財政收入、調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)、優(yōu)化納稅人收入分配的重要手段之一。我國的基尼系數(shù)已連續(xù)多年超過0.4的警戒線，居民收入分配不均的矛盾尖銳，貧富差距進(jìn)一步擴大，對現(xiàn)行個人所得稅法的改革刻不容緩。在改革的思路上將附加福利納入個人所得稅課稅范疇，構(gòu)建附加福利課稅立法體系，從拓寬稅基的角度切入尋求個人所得稅改革的新方向。

個人所得稅；稅基；附加福利；課稅

無論在發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，個人所得稅作為現(xiàn)代稅收體系中開征最為普遍的稅種之一，關(guān)系到千萬納稅人的切身利益，也是各國政府增加財政收入、調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)、優(yōu)化納稅人收入分配的重要手段之一。在收入分配矛盾日益尖銳，貧富差距逐步增大的今天，對我國現(xiàn)行個人所得稅法進(jìn)行改革勢在必行。對個人所得稅法改革的研究較多地集中在稅制設(shè)計、納稅主體改革等方面，而從完善稅基制度這一角度進(jìn)行的研究略顯薄弱。面對現(xiàn)今社會態(tài)勢，面對層出不窮的附加福利手段和花樣，面對諸多掩蓋在福利外表下的腐敗，筆者選擇從附加福利課稅這一角度切入以完善個人所得稅的稅基制度，尋求個人所得稅改革的新方向。

一、附加福利的界定

縱觀世界各國的立法，對附加福利的概念并沒有一個統(tǒng)一的界定，其中較有影響力的是英國著名學(xué)者錫德里克·桑福德關(guān)于附加福利的定義，即附加福利為雇員因任職、受雇而獲得的除工資薪金以外的個人收益。①[英]錫得里克·桑福德主編：《成功稅制改革的經(jīng)驗與問題（第2卷）——稅制改革的關(guān)鍵問題》，中國人民大學(xué)出版社2001年版，第 18 頁。而結(jié)合我國的實際情況，筆者認(rèn)為，可以將附加福利界定為雇主向雇員提供的除工資和法定福利以外的額外福利待遇。根據(jù)這一定義，附加福利是以雇主與雇員之間的雇傭關(guān)系為基礎(chǔ)。首先從雇主的角度，通過支付給雇員除工資薪金以外的額外福利以提升雇員對單位的滿意度及歸屬感；其次從雇員的角度，附加福利是雇員取得的不計入工資薪金所得非課稅范圍內(nèi)的勞動報酬。同時，附加福利的表現(xiàn)形式種類繁多，既可以是貨幣形式的補貼、津貼，也可以是住房、小汽車、股票期權(quán)、旅游計劃、低息貸款等其他一切能體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的非貨幣形式的實物和權(quán)利。

二、附加福利課稅的理論依據(jù)

對附加福利課稅，將其納入征稅范疇，就有必要探尋附加福利課稅的理論依據(jù)，尋求經(jīng)濟(jì)學(xué)角度的合理性和法學(xué)角度的正當(dāng)性，為今后全面而系統(tǒng)的研究打下堅實的理論基礎(chǔ)。

（一）經(jīng)濟(jì)學(xué)角度的理論依據(jù)——“海格—西蒙斯準(zhǔn)則”

對附加福利課稅的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論依據(jù)源于對個人收入的界定。其中影響最大的是美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家海格（R.Haig）和西蒙斯（H.Simons）提出的Haig-Simons Principle即海格——西蒙斯準(zhǔn)則（以下簡稱 H-S準(zhǔn)則）。H-S準(zhǔn)則認(rèn)為，收入是個人一定時期內(nèi)消費和財富的實際凈增加值，也就是說，只要能使個人消費增長的一切財富都應(yīng)當(dāng)包含在個人的收入當(dāng)中，都屬于個人的所得。①肖靜：《論我國附加福利的征稅問題》，載《知識經(jīng)濟(jì)》2010 年第 8 期，第24頁。根據(jù)這一準(zhǔn)則，附加福利作為一種非現(xiàn)金的財富，必然使個人消費水平和消費潛力得到一定程度的增長，因此作為個人收入的一部分，將其納入應(yīng)稅所得的范疇進(jìn)行課稅，是合乎理性考究的。②傅曉：《附加福利課稅法律問題研究》，華東政法大學(xué)2011年碩士學(xué)位論文，第11頁。

（二）法學(xué)角度的理論依據(jù)——可稅性理論

“可稅性理論”首次提出是在張守文教授的《論稅法上的“可稅性”》一文中。這一理論的主旨在于：稅收是綜合考慮法律上可稅性和經(jīng)濟(jì)上可行性等各方面因素得出的結(jié)論，這是稅收合理合法的必要前提。③張守文：《論稅法上的“可稅性”》，載《法學(xué)家》2000 年第 5 期，第12頁。合理合法的課稅，既要在平等、普遍的基礎(chǔ)上考慮經(jīng)濟(jì)上的承受力，也應(yīng)在遵循公平正義法律精神的前提下考慮是否合憲、合乎民意及相關(guān)法律的規(guī)定。因此，對附加福利課稅，既要考慮經(jīng)濟(jì)上的可能性與可行性，也要考慮法律上的合理性與合法性，這是確定對附加福利課稅的重要法理依據(jù)?！翱啥愋岳碚摗钡木唧w衡量標(biāo)準(zhǔn)概括為三要素：即收入的收益性、營利性和公益性?；谑找嫘?，才能對收入進(jìn)行合理的分配，彰顯稅法調(diào)節(jié)收入分配的職能；基于營利性，才能充分利用稅收杠桿作用對社會資源進(jìn)行有效配置從而體現(xiàn)國家對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控；基于公益性，才能更好地滿足社會公共利益和基本人權(quán)的根本需求從而進(jìn)一步維護(hù)社會的穩(wěn)定。

不論收益的來源、性質(zhì)、形態(tài)如何，只有經(jīng)濟(jì)主體取得了即期、已實現(xiàn)的收益，才有課稅的可能性。在實踐中，無論附加福利是以貨幣形式還是非貨幣形式存在，都使經(jīng)濟(jì)主體獲得經(jīng)濟(jì)上的收益，使經(jīng)濟(jì)主體具有納稅的能力。在實踐中，只要對福利分房、實物發(fā)放等非貨幣收益在進(jìn)行貨幣量化之后再征稅，這種課稅之合理性和合法性昭然若揭。并非所有具有收益性的收入都應(yīng)該課稅，對于公益性的收入是不課稅的。然而不論是發(fā)放給員工個人的福利還是提供給全體員工的休閑設(shè)施或是公共環(huán)境，對于個人收益的增長都是有益的，理論上都具有可稅性。

（三）稅收角度的理論依據(jù)——稅收公平原則

稅收公平原則是憲法的平等原則在稅法中的具體體現(xiàn)。稅收公平原則體現(xiàn)橫向和縱向兩個層面的公平理念。首先，基于相同收入水平和相當(dāng)稅負(fù)承受能力的納稅人，其所承擔(dān)的稅收負(fù)擔(dān)應(yīng)當(dāng)是一致的，這是橫向公平原則的理念體現(xiàn)；其次，基于不同收入水平和不同稅負(fù)承受能力的納稅人，其所承擔(dān)的稅收負(fù)擔(dān)應(yīng)當(dāng)是不一致的，這是縱向公平原則的理念體現(xiàn)。時至今日，隨著個人收入形式的多樣化、隱蔽化，高收入階層的許多附加福利在我國相關(guān)法律中并沒有明確的規(guī)定，導(dǎo)致的后果就是部分納稅人的部分收入游離在個人所得稅的控制之外，使得收入水平相同、負(fù)擔(dān)能力相等的納稅人承擔(dān)的稅負(fù)明顯不同。另一層面，根據(jù)人力資源和社會保障部的統(tǒng)計，電力、電信、金融、保險、煙草等行業(yè)職工的平均工資是其他行業(yè)的2-3倍，加上工資外收入和福利，實際收入差距在5-10倍之間。④佚名：《人民日報：戶籍出身和行業(yè)壟斷拉大收入差距》，http://news.qq.com/a/20100524/000130.htm，訪問日期：2015年3月2日。可見，不同行業(yè)居民的收入差距巨大，這是行業(yè)暴利所帶來的后果，同時在行業(yè)內(nèi)部也存在工資福利待遇往高層傾斜的趨勢，這種分配上的不公，特別是處于征收盲區(qū)的壟斷行業(yè)灰色收入，最終導(dǎo)致富人愈富，窮人愈窮，影響社會公正，這與縱向公平原則的要求明顯相悖。在中國基尼系數(shù)①基尼系數(shù)，是1943年美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿爾伯特·赫希曼，根據(jù)勞倫茨曲線所定義的判斷收入分配公平程度的指標(biāo)，是國際上用來綜合考察居民內(nèi)部收入分配差異狀況的一個重要分析指標(biāo)，是在0和1之間的比例數(shù)值，基尼系數(shù)在0.4-0.5的，為收入差距較大，0.5以上的，為收入差距懸殊。超過警戒線的今天，為了減少上述福利待遇規(guī)避稅負(fù)的現(xiàn)象，可將其納入個人所得稅的課稅范疇，更好地體現(xiàn)稅收對收入的有效調(diào)節(jié)，這與稅收公平原則體現(xiàn)出的價值理念具有高度的契合性。

三、國外附加福利立法模式評述

拓寬稅基是世界各國個人所得稅法改革的整體趨勢。對于附加福利課稅的立法模式，縱觀世界各國，可以分為獨立附加福利稅模式和附加福利并入個人所得稅課稅模式兩種。

（一）國外附加福利立法模式簡述

1. 獨立附加福利稅模式

在個人所得稅之外開征一個獨立的稅種——附加福利稅，對附加福利單獨課稅的立法模式最有代表性的就是澳大利亞和新西蘭兩個國家。

澳大利亞在開征附加福利稅之前，該國的個人所得稅中沒有關(guān)于附加福利課稅的規(guī)定。在實踐中，雇主為了降低雇員的個人所得稅，將雇員的工資改用其他福利的方式進(jìn)行發(fā)放，從而使雇員的稅負(fù)大幅降低，導(dǎo)致稅源的流失。為了改變這一現(xiàn)狀，澳大利亞聯(lián)邦政府從1986年開始對雇主提供給雇員或工會的用車福利、住房福利、提供信用、放棄債權(quán)、費用支付、航班機票、膳食費用、住宿費用、招待費用、免費旅行、培訓(xùn)、醫(yī)療牙科保險等形式的福利待遇開征獨立的附加福利稅。澳大利亞將支持“源泉扣除款項”的合伙企業(yè)合伙人、非公司團(tuán)體的經(jīng)理及房產(chǎn)或信托財產(chǎn)的受托人等雇主規(guī)定為附加福利稅的納稅人，而對一些具有公益性質(zhì)的宗教及慈善機構(gòu)不征稅。澳大利亞從開征附加福利稅以來，稅率一直維持在46%—49%左右，從2006年3月31日以后，附加福利稅的稅率定為46.5%，②中國稅務(wù)出版社：《外國稅制概覽》，中國稅務(wù)出版社2012年版，第14頁。超過個人所得稅45%的最高邊際稅率，可見澳大利亞政府想通過高稅率促使雇主在發(fā)放工資和福利之間選擇以增加工資的方式提高雇員的收入從而避免了雇主所要繳納的附加福利稅。澳大利亞同時規(guī)定一些為了工作發(fā)展需要和保障員工利益而向員工支付的福利享受免稅和減稅的稅收優(yōu)惠。

與澳大利亞相同，新西蘭自1985年開始征收附加福利稅以來，也將附加福利稅的納稅人規(guī)定為雇主?！缎挛魈m稅法》規(guī)定無論是雇主還是與雇主之間有約定的第三人向雇員提供的供其私人使用的小汽車、低息貸款、醫(yī)療保險基金、超正常的退休養(yǎng)老基金收益、免費住房等非現(xiàn)金附加福利均視為雇主提供的，均應(yīng)由雇主繳納附加福利稅。目前，新西蘭附加福利稅采用的是高于企業(yè)所得稅、個人所得稅的11.73%、21.21%、42.86%、49.25%的超額累進(jìn)稅率，其目的也是鼓勵雇主以現(xiàn)金的形式向雇員發(fā)放工資以便更好地確定雇員的真實收入和納稅能力。同時《新西蘭稅法》規(guī)定，企業(yè)在繳納企業(yè)所得稅時也將附加福利作為企業(yè)所得稅的稅前扣除項目。

2. 附加福利并入個人所得稅立法模式

關(guān)于附加福利課稅的另一種模式則是不開征單獨的附加福利稅，而是將員工的福利待遇歸為個人所得的一部分，并入個人所得稅中進(jìn)行征收。首先，這種立法模式將附加福利課稅的納稅人界定為員工個人，而福利只是員工收入的一部分，都應(yīng)將其歸入個人所得統(tǒng)一課稅。其次，究其附加福利課稅范圍，各個國家的規(guī)定不盡相同。以經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國（以下簡稱“OECD國家”）為例，針對員工獲得的住房、汽車、低息貸款、醫(yī)療和牙科保險、財政資助、教育開支等附加福利進(jìn)行重點課稅。再次，將附加福利作為個人的一項應(yīng)稅所得，也就意味著附加福利與個人工資薪金等其他所得適用同樣的稅率。以美國為例，《美國個人所得稅法》將個人全部應(yīng)稅所得按四種不同的申報方式分別規(guī)定了不同的稅率，其中單身個人申報為10%、15%、25%、28%、33%、35%、39.6%的七級稅率結(jié)構(gòu)，①童瀟頡：《附加福利課稅法律問題研究》，遼寧大學(xué)2014年碩士學(xué)位論文，第7頁。能夠較好的降低中低收入員工的稅負(fù)。最后，關(guān)于稅收優(yōu)惠，不同國家的規(guī)定也大相徑庭，但大多數(shù)國家都將對某一附加福利的優(yōu)惠措施分為免稅、限額免稅、一般免稅等。例如對于雇主提供給員工的住房及汽車等福利沒有任何優(yōu)惠，均需課稅，對于低息貸款及教育開支等福利實行一般免稅，而對醫(yī)療保險、牙科保險、人身保險、休閑設(shè)施、膳食等其他附加福利的稅收待遇，則存在不同國家規(guī)定不盡相同。

（二）國外立法模式評述

無論是單獨征收附加福利稅的立法模式還是將附加福利并入個人所得稅進(jìn)行征收的立法模式，其稅法體系中對附加福利都規(guī)定了較為完整的課征體系。關(guān)于附加福利的征稅范圍、稅率設(shè)計、稅收優(yōu)惠等方面都進(jìn)行了較為完備而系統(tǒng)的規(guī)定。同時不同立法模式的國家對此都利用了高稅率的規(guī)定，讓雇主能在自身利益考量的基礎(chǔ)上進(jìn)行更好的權(quán)衡，促進(jìn)雇主更多地采用貨幣的形式發(fā)放工資，從而促進(jìn)工資收入透明化。

四、我國附加福利課稅法律制度的構(gòu)建

在個人所得稅法改革的背景下，通過附加福利課稅立法體系的構(gòu)建來完善個人所得稅稅基制度以實現(xiàn)社會公平，維護(hù)社會的穩(wěn)定，這正是法律追求公平的價值標(biāo)準(zhǔn)在稅法中的充分體現(xiàn)。

（一）立法模式

通過對國外附加福利課稅立法模式的對比，筆者認(rèn)為我國可借鑒美國、OECD國家的立法經(jīng)驗，采用附加福利并入個人所得稅的立法模式。一方面將附加福利作為所得納入個人所得稅課稅范疇是其本質(zhì)的體現(xiàn)，另一方面在個人工資薪金所得以外設(shè)立一個獨立的稅目——附加福利所得，不僅可以降低設(shè)立新稅種所面臨的征稅成本增加的困境，而且還能大大提高課稅的效率。同時，我國現(xiàn)行關(guān)于附加福利課稅的法律依據(jù)除了《個人所得稅法》和《個人所得稅法實施條例》以外，都是一些立法層級較低的“批復(fù)”、“通知”等規(guī)范性文件，因此需要將這些規(guī)范性文件上升為行政法規(guī)或者行政規(guī)章，以完善附加福利課稅的立法體系。

（二）課稅范圍

附加福利系單位向員工提供的工資、法定福利以外的其他各種形式的福利，而具體哪些類型的福利應(yīng)納入到課稅的范疇，是整個立法體系中的重點問題之一。借鑒各國對附加福利課稅范圍的立法，大多采用列舉式的立法模式。筆者認(rèn)為，我國也可借鑒西方國家關(guān)于附加福利課稅范圍的立法，對一些重要、常見的福利類型作為附加福利稅目下的子稅目進(jìn)行列舉。如住房福利、用車福利、股票期權(quán)、企業(yè)年金、費用支付、旅游福利、低息貸款福利、教育培訓(xùn)福利、超過法定比例的補充養(yǎng)老保險、補充醫(yī)療保險及住房公積金、帶薪假期等福利類型。

（三）課稅對象價值評估

在附加福利的立法體系中，對于實物型附加福利如何進(jìn)行價值評估一直是各國附加福利課稅中的難點問題，探尋一種統(tǒng)一的價值評估方法以確定附加福利的價值，更好的進(jìn)行課稅顯得尤為重要。筆者認(rèn)為，對實物型附加福利進(jìn)行價值評估，可實行發(fā)票估價法、公允價值估價法及定額估價法相結(jié)合的價值評估制度。若實物型附加福利具有相關(guān)的發(fā)票憑證，可根據(jù)發(fā)票憑證上載明的金額確定價值，若未有發(fā)票入賬，則可參照買賣雙方在自愿和公平交易的條件下確定的公允價值，對于那些公允價值估價法難以迅速準(zhǔn)確評估價值或者估價成本較高的較為常見的附加福利，則可交由稅務(wù)機關(guān)核定其價值進(jìn)行課稅。

（四）稅率設(shè)計

關(guān)于附加福利的稅率設(shè)計，筆者認(rèn)為，既然附加福利作為個人所得稅的稅目之一，那么附加福利可采用與個人所得稅中工資薪金所得相同的超額累進(jìn)稅率。超額累進(jìn)稅率可以較好地反應(yīng)不同收入經(jīng)濟(jì)主體間不同的稅收負(fù)擔(dān)，從課稅的角度實現(xiàn)稅收對個人可支配收入的調(diào)節(jié)作用，即高收入者多繳稅，中等收入者少繳稅，低收入者不繳稅。在具體稅率設(shè)計上，可借鑒國外附加福利課稅高稅率、寬級距做法。針對附加福利所得設(shè)計較高的稅率，可以鼓勵單位多以現(xiàn)金的形式向雇員發(fā)放工資及其他福利，以便更好地確定雇員的真實收入和納稅能力，促進(jìn)收入的透明化；為附加福利設(shè)計較寬的級距，可以將收入高的員工和收入低的員工劃分開，收入高者適用較高的稅率，稅收負(fù)擔(dān)較重，收入低者適用較低的稅率，稅收負(fù)擔(dān)較輕，更好地體現(xiàn)稅收公平原則。因此，筆者認(rèn)為，對附加福利所得進(jìn)行如下的稅率設(shè)計是符合我國現(xiàn)階段國情的：

（五）稅收優(yōu)惠

在構(gòu)建附加福利課稅制度的稅收優(yōu)惠時，強調(diào)以“傾斜保護(hù)”作為立法的宗旨，充分考慮不同經(jīng)濟(jì)主體的強勢/弱勢的地位，站在立法的角度對不同主體實行“不平等”的“差別待遇”，區(qū)別對待，對高收入者不保護(hù)或者弱保護(hù)，對中收入者強保護(hù)，對低收入者全面保護(hù)是各個國家普遍遵循的基本原則 。因此，可基于“職務(wù)”和“報酬”兩項標(biāo)準(zhǔn)來衡量經(jīng)濟(jì)主體收入水平的高低，從而實行差別優(yōu)惠待遇。此外，在設(shè)置稅收優(yōu)惠時，還應(yīng)考慮到不同主體所處家庭環(huán)境及負(fù)擔(dān)水平的差異，充分體現(xiàn)分配正義與稅收調(diào)節(jié)的完美融合。

（六）稅收征管

構(gòu)建完整的附加福利課稅體系，如何加強稅源監(jiān)管、堵塞稅收漏洞是其中關(guān)鍵的一環(huán)。筆者認(rèn)為，此處可借鑒美國稅務(wù)號碼制度即“個人經(jīng)濟(jì)身份證”制度，凡是達(dá)到法定年齡的公民必須到政府機關(guān)領(lǐng)取終生不變的經(jīng)濟(jì)身份號碼，將個人所有收支情況均登記在此經(jīng)濟(jì)身份號碼下，并通過全國范圍內(nèi)的銀行賬戶進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)存儲，以供稅務(wù)機關(guān)查詢及課稅，從而進(jìn)一步有效地限制現(xiàn)金交易，提高個人收入的透明度。此外，隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，針對附加福利出現(xiàn)的諸多新類型，應(yīng)不斷完善財產(chǎn)登記制度，以便稅務(wù)機關(guān)對個人的各項貨幣及非貨幣收入實施有效的監(jiān)管。

基于拓寬稅基趨勢下的個人所得稅法改革，筆者旨在通過對附加福利課稅正當(dāng)性的論證，在借鑒各國相關(guān)立法的基礎(chǔ)上，探討附加福利課稅的完整立法體系以及具體制度。通過附加福利課稅來完善個人所得稅稅基制度以實現(xiàn)社會公平，維護(hù)社會的穩(wěn)定，優(yōu)化收入分配，這正是法律追求公平的價值標(biāo)準(zhǔn)在稅法中的充分體現(xiàn)。

D922.222

A

1674-8557（2015）04-0066-05

2015-11-11

本文系2015年福建省中青年教師教育科研項目《附加福利課稅視角下的個人所得稅法改革研究》（項目編號：JAS150920）的階段性成果。

林琳（1981- ），女，福建福州人，福建商業(yè)高等?？茖W(xué)校會計系講師。

林貴文）

附加福利所得稅率表