中共河南省委黨校課題組

摘要：要推進河南產業(yè)集聚區(qū)科學發(fā)展，不僅要制定差別化政策，實施差別化管理，實行分區(qū)域考核，實現精細化管理；還需要分類指導，放權賦能，形成高效的管理體制；推進招商項目省內合理流動，理順主導產業(yè)，優(yōu)化全省產業(yè)布局，推進產業(yè)集聚集群發(fā)展；激勵創(chuàng)新，鼓勵創(chuàng)業(yè)，提升產業(yè)集聚區(qū)的整體技術水平；深化制度改革，優(yōu)化考評機制，多舉措推進產城互動發(fā)展。

關鍵詞：河南；產業(yè)集聚區(qū)；頂層設計；對策建議

中圖分類號：F062.9文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）12-0050-03

近年來，河南產業(yè)集聚區(qū)在基礎設施建設、招商引資、產業(yè)發(fā)展、產城互動等方面取得了顯著成效。2013年河南省產業(yè)集聚區(qū)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實現主營業(yè)務收入3.13萬億元，占全省比重為52.6%，對全省規(guī)模以上工業(yè)增長的貢獻率超過70%；主導產業(yè)增加值占產業(yè)集聚區(qū)增加值的比重為47.3%，在一些地方產業(yè)集群發(fā)展態(tài)勢明顯，具有較強競爭力；規(guī)模以上工業(yè)從業(yè)人員達到348萬人，其中吸納省內勞動力新增轉移就業(yè)占全省的20%以上，就業(yè)吸納能力、輻射帶動能力明顯增強。為進一步提升河南產業(yè)集聚區(qū)建設質量，課題組建議從功能區(qū)分、管理體制、集群培育、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、產城互動等方面進一步優(yōu)化頂層設計，引導河南產業(yè)集聚區(qū)沿著“一個載體、四個體系”綜合協(xié)調的軌道實現科學發(fā)展。

一、制定差別化政策，實施差別化管理，分區(qū)域

考核，實現對產業(yè)集聚區(qū)管理的精細化第一，整合資源，重點突破，盡快把一部分優(yōu)勢產業(yè)集聚區(qū)做大做強，搶占發(fā)展先機。選擇一批產業(yè)基礎好，優(yōu)勢項目多，發(fā)展前景明朗，對城鎮(zhèn)化帶動作用突出的產業(yè)集聚區(qū)優(yōu)先發(fā)展、重點發(fā)展。在省級權限范圍內加大土地、稅收、資金等方面的政策支持。對那些實力弱、產業(yè)集聚水平低、土地資源浪費嚴重、對城鎮(zhèn)化帶動作用較弱的產業(yè)集聚區(qū)則進行調整，整合用地指標、資金等資源，為重點發(fā)展的產業(yè)集聚區(qū)提供更大的發(fā)展空間。

第二，整體規(guī)劃，功能分區(qū)，優(yōu)化產業(yè)集聚區(qū)總體結構，培育區(qū)域性產業(yè)集群。建議從省級層面分區(qū)域對產業(yè)集聚區(qū)進行功能劃分。如人口密度大、農業(yè)優(yōu)勢突出的黃淮四市重點發(fā)展農產品加工、勞動密集型制造業(yè)，豫西北的焦作、濟源在淺山丘陵重點發(fā)展化工、材料等占地多的偏重型項目，鄭州、洛陽、許昌、新鄉(xiāng)、鶴壁等產業(yè)基礎好的地市重點發(fā)展電子信息、裝備制造等技術含量較高的制造業(yè)項目，等等。在全省內形成集聚集群優(yōu)勢，從而提升河南省整體產業(yè)的競爭力。

第三，縮小政策單元，實行分區(qū)域考核，提高產業(yè)集聚區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力。河南可結合各地的特色與優(yōu)勢，實行分區(qū)域考核，進一步優(yōu)化全省產業(yè)集聚區(qū)總體結構。中原城市群大部分地區(qū)的產業(yè)集聚區(qū)，可以利用自身在區(qū)位、交通、工業(yè)化基礎、招商引資條件等方面的優(yōu)勢集中力量重點發(fā)展，大力發(fā)展先進制造業(yè)及現代服務業(yè)，推動產業(yè)結構不斷升級。對于河南的糧食主產區(qū)，應限制其發(fā)展對環(huán)境影響較大的項目，重點在農副產品深加工、食品加工、生態(tài)旅游等方面招商引資，適當引進對環(huán)境影響小、吸納就業(yè)能力強的加工制造業(yè)項目。

二、分類指導，放權賦能，形成高效的

產業(yè)集聚區(qū)管理體制第一，在工業(yè)基礎較好的縣區(qū)選擇一批產業(yè)集聚區(qū)作為試點，盡快賦予管委會相應行政級別的經濟社會管理權限，使其成為相對獨立的管理主體。在工業(yè)基礎較好的縣區(qū)，可能有幾個產業(yè)集聚區(qū)，或者除了產業(yè)集聚區(qū)之外還有其他的園區(qū)?？梢試L試在這些縣區(qū)選擇一批具有一定規(guī)模、有良好發(fā)展前景的產業(yè)集聚區(qū)，以擺脫來自行政區(qū)劃的干預和制約、提高辦事效率為目標，按照“小機構、大服務”的管理理念，賦予管委會縣一級的經濟社會管理權限特別是行政審批權限，完善相關職能管理機構，使產業(yè)集聚區(qū)的職能管理部門在土地、規(guī)劃、住建、項目審批、稅收等方面享有與縣級職能管理部門同等的權力，促使產業(yè)集聚區(qū)管委會形成一個相對獨立的管理主體，減少、消除來自外部行政區(qū)劃的制約和干擾，增強自我積累、自我發(fā)展的動力和實力。

第二，在工業(yè)基礎薄弱的縣區(qū)，以提高行政效率、減少相互間的矛盾為目標，成立由縣區(qū)主要領導任組長的“產業(yè)集聚區(qū)建設領導小組”。在河南省一些經濟相對不發(fā)達的縣區(qū)，幾乎所有的工業(yè)都集中在產業(yè)集聚區(qū)，招商引資也主要是在產業(yè)集聚區(qū)進行，以服務工業(yè)為主的職能部門的幾乎全部業(yè)務也都與集聚區(qū)有關。產業(yè)集聚區(qū)產業(yè)發(fā)展已經不僅僅是規(guī)劃空間范圍內及管委會的事，實際上是全縣工業(yè)發(fā)展的主陣地。在這種情況下，課題組建議在這些地方成立“產業(yè)集聚區(qū)建設領導小組”，下設產業(yè)集聚區(qū)建設辦公室，由縣委書記或縣長兼任領導小組組長，站在全縣工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展全局的高度對產業(yè)集聚區(qū)產業(yè)發(fā)展與產城互動進行總體領導，總體協(xié)調，相關職能部門配合產業(yè)集聚區(qū)建設辦公室，對產業(yè)聚集區(qū)產業(yè)發(fā)展與產城互動的具體事項進行落實。這樣既能提高執(zhí)行效率，強化產業(yè)發(fā)展與產城互動相關職能，又能減少矛盾，避免產業(yè)聚集區(qū)管理機構的機關化、行政化。

第三，對目前還處于起步階段的產業(yè)集聚區(qū)盡快落實“人員派駐制”，完善“直通車”制度。一些產業(yè)集聚區(qū)目前規(guī)模還比較少，發(fā)展前景也不太明朗，暫時還不具備設立相應等級經濟管理機構、履行相應管理權限的條件。對這一類產業(yè)集聚區(qū)可以試行產業(yè)集聚區(qū)建設領導小組體制，也可以進一步完善“人員派駐制”，派駐機構和人員業(yè)務上受原單位領導，人員由集聚區(qū)管理。同時盡快完善與市直管理部門或縣直管理部門之間的“直通車”制度，在項目備案、環(huán)評、立項、規(guī)劃評審、用地等環(huán)節(jié)發(fā)揮派駐人員的職能，落實“一站式”辦結制度，減少審批環(huán)節(jié)，提高辦事效率。

三、形成省內合理流動機制，理順主導產業(yè)，優(yōu)化

全省產業(yè)布局，推進產業(yè)集聚集群發(fā)展第一，依據各個產業(yè)集聚區(qū)建設的實際情況，形成優(yōu)化、淘汰與轉移機制，為部分產業(yè)集聚區(qū)提供進一步優(yōu)化、修正主導產業(yè)方向的機會，進一步明確和壯大主導產業(yè)。一部分地方產業(yè)集聚區(qū)目前的發(fā)展不夠理想，主導產業(yè)不強，主要是在產業(yè)集聚區(qū)發(fā)展初期，由于各種原因，在確定主導產業(yè)時論證不夠充分，存在一定的盲目性。很有必要形成優(yōu)化、淘汰與轉移機制，進一步調整和優(yōu)化主導產業(yè)，淘汰一批濫竽充數的項目，并從省級或者市級層面統(tǒng)籌調整與轉移一批多頭分散布局的項目，促進產業(yè)集群發(fā)展。同時，通過主導產業(yè)方向的必要調整，可以為有關的產業(yè)集聚區(qū)提供更大的發(fā)展空間。另外，基于全省一些產業(yè)集聚區(qū)主導產業(yè)過多、“主導”地位不突出和主導作用不強的現實，需采取有效措施，加強引導，因地制宜，發(fā)揮比較優(yōu)勢，進一步明晰、突出主導產業(yè)。同時，引導項目和要素優(yōu)先向主導產業(yè)集聚，走特色化、專業(yè)化之路，逐步形成規(guī)模效益，進一步增強主導產業(yè)的帶動能力。

第二，形成意向性招商項目在省內順暢流動的機制和平臺。針對一些產業(yè)集聚區(qū)引進項目之間關聯(lián)性弱、主導產業(yè)被弱化等現象，建議通過完善信息共享機制和利益分享機制的辦法使意向性招商項目可以在省內順暢流動，從而保證今后引進的每一個項目都能在最佳地點完美落地。借鑒廣東等地促進省內產業(yè)轉移的經驗，主要應通過GDP分成和稅收分成等辦法在項目引進、落地各個環(huán)節(jié)之間形成利益分享機制，這種做法對促進各個產業(yè)集聚區(qū)主導產業(yè)的進一步凸顯將發(fā)揮積極作用。

第三，鼓勵和引導產業(yè)集聚區(qū)內部企業(yè)之間的配套生產和產業(yè)集聚區(qū)之間的專業(yè)化分工。在招商引資過程中，要鼓勵在各個產業(yè)集聚區(qū)內部和產業(yè)集聚區(qū)之間發(fā)展配套項目和配套產品，避免在一般性項目引進方面產業(yè)集聚區(qū)之間相互競爭。對那些主導產業(yè)已經形成較大規(guī)模和較大市場影響力的產業(yè)集聚區(qū)，在相鄰地區(qū)甚至在省內應避免同一技術層面的同類項目重復建設，鼓勵引進產品互補或整體技術升級的項目。此外，在既有企業(yè)布局情況下，鼓勵和引導龍頭企業(yè)專注于核心業(yè)務，把非核心業(yè)務剝離出去，將一些配套件及特定的生產工藝分離出來，形成一批專業(yè)化配套企業(yè)，同時，積極采取措施，鼓勵當地相關企業(yè)相互配套，促進主導產業(yè)不斷向精深化、鏈條化、集群化方向發(fā)展，提升集群整體競爭力。

第四，龍頭企業(yè)帶動與集群鏈式引進相結合，提升產業(yè)配套能力，促進集群發(fā)展。各個產業(yè)集聚區(qū)一方面應按照主導產業(yè)定位開展定向招商，積極引進龍頭企業(yè)，通過龍頭企業(yè)吸引配套企業(yè)，加快產業(yè)集群培育速度。例如，河南民權縣引進一個香雪海項目，跟來了50多家與其配套的企業(yè)，使產業(yè)集聚水平迅速得到提升，這是一個典型的成功案例。另一方面，在引進企業(yè)的過程中，要積極引進同類企業(yè)、上下游加工和關聯(lián)配套企業(yè)，通過相關企業(yè)集群式轉移解決產業(yè)配套能力較弱的短板，力爭多數產業(yè)集聚區(qū)在3至5年內培育一個競爭力強、有特色的產業(yè)集群。

四、激勵創(chuàng)新，鼓勵創(chuàng)業(yè)，提升產業(yè)集聚區(qū)的

整體技術水平第一，建立和完善技術創(chuàng)新體系，加強創(chuàng)新載體建設。要著眼于產業(yè)集群發(fā)展和可持續(xù)競爭力提高，圍繞產業(yè)發(fā)展目標，形成以企業(yè)為主體、以市場為主導、產學研相結合的技術創(chuàng)新體系。支持企業(yè)、高校、科研院所與產業(yè)集聚區(qū)共建技術創(chuàng)新研發(fā)平臺，至少要構建兩個技術創(chuàng)新平臺，即全社會的公共研發(fā)平臺和特色產業(yè)集群技術創(chuàng)新平臺；依托骨干高新技術企業(yè)，加快在產業(yè)集聚區(qū)布局建設工程技術研究中心、工程技術中心、企業(yè)技術中心等研發(fā)機構；依托高等院校、科研機構和其他有條件的企事業(yè)單位，加強重點實驗室、工程實驗室、高校重點實驗室、院士工作站、博士后科研工作站建設，進一步改善科技創(chuàng)新條件。

第二，加大研發(fā)投入和政策支持力度，增強創(chuàng)新意愿和創(chuàng)新能力。要完善政府科技投入引導機制，引導社會資源和創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚，不斷提高企業(yè)自主創(chuàng)新能力。運用財政貼息、稅收返還、政府采購等政策手段，引導企業(yè)逐步增加研究開發(fā)投入，加大技術改造力度，加快產品創(chuàng)新、技術創(chuàng)新和品牌創(chuàng)新，推動信息化與工業(yè)化深度融合。支持企業(yè)與科研機構、高等院校建立產業(yè)技術創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟，促進資本、產業(yè)與技術緊密結合，加快實施重大科技專項和高新技術產業(yè)化專項規(guī)劃，提高產業(yè)集群的競爭力。

第三，建設科技型中小微企業(yè)孵化器，扶持技術性創(chuàng)業(yè)?？萍夹椭行∥⑵髽I(yè)來源于科技創(chuàng)新與技術性創(chuàng)業(yè)活動，是經濟活動中最具活力和未來前景的因素，其成長對產業(yè)集群競爭力提升具有重要作用。因此，有條件的產業(yè)集聚區(qū)可以按照政府主導、多元投資、專業(yè)發(fā)展的原則，建立科技型中小微企業(yè)孵化器，為中小微科技企業(yè)和個體創(chuàng)業(yè)者提供全方位服務，推進創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)的良性互動。

第四，強化科技創(chuàng)新人才支撐，加強創(chuàng)新服務網絡建設。堅持培養(yǎng)和引進相結合，加強高水平領軍人才、青年科技人才的培養(yǎng)和使用，面向新興產業(yè)發(fā)展需求引進一批具有較強創(chuàng)新能力、有望突破核心技術的創(chuàng)新人才和創(chuàng)新團隊，強化產業(yè)集聚區(qū)發(fā)展的科技創(chuàng)新人才支撐。同時，要大力培育為產業(yè)集聚區(qū)服務的技術咨詢、技術轉化、知識產權代理、創(chuàng)業(yè)投資、風險擔保等科技服務機構，強化科技成果轉化的政策激勵，加快科技成果向現實生產力的轉化。

五、提高認識，合理規(guī)劃，深化制度改革，優(yōu)化

考評機制，多舉措推進產城互動發(fā)展第一，合理規(guī)劃，提高產城互動的科學性。從縣域角度看，產城互動不是產業(yè)聚集區(qū)自身的事情，而是整個縣域工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)調發(fā)展的問題。目前城市規(guī)劃存在的突出問題是對區(qū)域產業(yè)發(fā)展規(guī)模與人口發(fā)展規(guī)模缺乏科學的判斷，產業(yè)規(guī)劃與城市規(guī)劃兩張皮。從縣域角度看，產業(yè)聚集區(qū)是其主要的產業(yè)功能區(qū)，產業(yè)聚集區(qū)產業(yè)發(fā)展規(guī)模與潛力及其創(chuàng)造就業(yè)崗位的能力在很大程度上決定了城市的人口規(guī)模與空間規(guī)模。因此，要充分考慮全縣人口總量、產業(yè)發(fā)展?jié)摿跋鄳木蜆I(yè)創(chuàng)造能力，合理規(guī)劃全縣的產業(yè)布局與產業(yè)聚集區(qū)的空間規(guī)模，規(guī)劃全縣的人口布局與城鎮(zhèn)空間規(guī)模，提高產城互動的科學性。

第二，加快戶籍制度改革，清除產城互動的制度障礙。傳統(tǒng)的通過戶籍固化人口的居住與生活空間的人口管理模式不利于農民市民化，不利于產城互動。在工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的今天，人口在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的流動已經成為常態(tài)，只有支持與鼓勵人口在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間自由流動與遷徙，才有利于提高人力資源配置效率，新型城鎮(zhèn)化才能持續(xù)推進。因此，應當徹底轉變針對不同身份而設計不同政策的思維模式，將公共服務政策及相關的社會福利與身份和戶籍脫鉤，直接將公共服務政策指向常住人口，即在全省范圍內，不論其戶籍、身份、職業(yè)如何，均能夠在其日常生活與居住地平等地享受各種基本公共服務。同時，還應調整傳統(tǒng)的公共服務資源配置政策，使其與城鎮(zhèn)化背景下人口流動與遷移的趨勢相一致。在全省范圍內梳理戶籍及與之相關的公共服務，通過制度設計使之直接指向常住人口，同時統(tǒng)籌協(xié)調公共服務資源的配置，從政策與資源配置兩方面設計針對常住人口的、均等化的公共服務體系，清除產城互動的制度障礙。

第三，落實“兩牽動”“三保留”，提高農民市民化的積極性。產業(yè)聚集區(qū)內就業(yè)人口自身轉戶進城的積極性不高也是產城互動進展緩慢的重要原因。對此，《中共河南省委關于科學推進新型城鎮(zhèn)化的指導意見》已經進行了總體部署，具體而言就是實行“兩牽動”（住房牽動、教育牽動）、“三保留”（保留進城落戶農民土地承包經營權不變、保留進城落戶農民宅基地使用權不變、保留進城落戶農民原有集體財產權益不變），這些政策無疑非常有利于調動農民轉戶進城的積極性。但從調研情況看，各縣市對這些政策研究得還不夠深入，出臺具體執(zhí)行辦法的更是少之又少。各縣市應從經濟社會長遠發(fā)展的大局出發(fā)，認真研究，制定具體辦法貫徹執(zhí)行河南省委“兩牽動三保留”的重要部署，提高農民市民化的積極性，促進產城良性互動。

參考文獻

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