新型城鎮(zhèn)化視域下老舊小區(qū)的物業(yè)管理

近年來，隨著城市建設(shè)的飛速發(fā)展，以居住環(huán)境優(yōu)美、物業(yè)服務(wù)規(guī)范為特征的新建住宅小區(qū)快速增長，而建于上世紀(jì)八九十年代甚至更早的住宅區(qū)，則大多還沒推行物業(yè)管理，環(huán)境“臟、亂、差”、房屋設(shè)施陳舊、治安狀況較差等問題普遍存在，與新建小區(qū)形成明顯反差。隨著時(shí)間的推移，這些問題將呈集中爆發(fā)態(tài)勢(shì)，極大地影響群眾生活，引發(fā)諸多社會(huì)矛盾。十八大提出要大力推進(jìn)“新四化”建設(shè)，而新型城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)人民幸福夢(mèng)的重要戰(zhàn)略舉措，對(duì)城市建設(shè)和管理提出了更高要求，當(dāng)前高度重視并有效解決老舊居住區(qū)管理中存在的各類問題，已迫在眉睫，刻不容緩。為此，本課題組結(jié)合九龍坡區(qū)實(shí)際，對(duì)老舊小區(qū)物業(yè)管理進(jìn)行了專題研究。

一、對(duì)老舊小區(qū)的界定

老舊小區(qū)，主要是指建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低、設(shè)施設(shè)備落后、功能配套不全、沒有建立長效管理機(jī)制、經(jīng)過一段時(shí)間使用已無法滿足現(xiàn)在居民生活需要的小區(qū)。該類小區(qū)既包括獨(dú)棟樓，也包括住宅小區(qū)。

老舊小區(qū)時(shí)間界定：目前，國內(nèi)對(duì)老舊居住區(qū)的時(shí)間界定還沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，《北京市老舊小區(qū)綜合整治工作實(shí)施意見》規(guī)定，主要是以1990年為界，但也包括部分90年代后建設(shè)落后的小區(qū)。結(jié)合重慶市九龍坡區(qū)實(shí)際看，從2000年起，進(jìn)入樓市黃金期，住宅建設(shè)規(guī)模、檔次和服務(wù)水平較以前均明顯提升，且大修基金也是從1999年開始征收的。因此，綜合學(xué)者和各省市的相關(guān)規(guī)定，時(shí)間應(yīng)該以90年代為界為宜，具體年限要根據(jù)樓盤的設(shè)施設(shè)備條件而定。

從老舊小區(qū)的特性看：必須要符合建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低、設(shè)施設(shè)備落后、功能配套不全、沒有建立長效管理機(jī)制的特性，如有的別墅小區(qū)盡管修筑年代久遠(yuǎn)，但是配套設(shè)施設(shè)備齊全、物業(yè)管理規(guī)范，不應(yīng)納入老舊小區(qū)范圍。

二、新型城鎮(zhèn)化對(duì)老舊小區(qū)物業(yè)管理提出新的要求

新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。新型城市化的加快推進(jìn)，必然對(duì)老舊小區(qū)物業(yè)管理提出新的要求。

（一）新型城鎮(zhèn)化需要改善老舊小區(qū)較差的居住環(huán)境。新型城鎮(zhèn)化的基本特征就是環(huán)境宜居。這既包括新城區(qū)的開發(fā)管理，更包括老城區(qū)的改造和舊小區(qū)的升級(jí)。然而，目前老舊小區(qū)的“臟、亂、差”問題，嚴(yán)重影響城市形象，但這些老舊居住區(qū)絕大多數(shù)還未完全喪失基本的使用功能，要利用市場手段完全拆遷和重建難度大。故此，我們要建設(shè)新型城鎮(zhèn)化，必須解決老舊小區(qū)環(huán)境問題，這符合短板理論的管理原則。

（二）新型城鎮(zhèn)化需要老舊小區(qū)加強(qiáng)社區(qū)治理。新型城鎮(zhèn)化必然導(dǎo)致農(nóng)村人口大規(guī)模向城市涌入，大量農(nóng)村人口涌入城市后一般是暫時(shí)選擇租房，而一些打工族多數(shù)是選擇價(jià)廉的老舊居住區(qū)居住，導(dǎo)致老舊居住區(qū)人員混雜、治安糾紛頻發(fā)，如果政府在這方面沒有采取有效的措施，就會(huì)出現(xiàn)英國、巴西等國家的城市“平民窟”現(xiàn)象，讓居民產(chǎn)生仇富心理，影響社會(huì)穩(wěn)定。因此，要真正實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，必須要解決老舊小區(qū)這個(gè)社會(huì)治理的薄弱環(huán)節(jié)，否則在城市和城鎮(zhèn)就無法全面建成小康社會(huì)。

（三）新型城鎮(zhèn)化需要為老舊小區(qū)居民提供現(xiàn)代化的物業(yè)服務(wù)。目前，我國已實(shí)現(xiàn)52%的常住人口城鎮(zhèn)化率，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅有35%，也就是說有近17%的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口和一部分城市工人由于收入、生活習(xí)慣、消費(fèi)意識(shí)問題，不愿意或無能力享受現(xiàn)代化、專業(yè)化的物業(yè)服務(wù)。而新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)以人為本、尊重農(nóng)民意愿，就是要努力提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)和能力，降低現(xiàn)代化物業(yè)服務(wù)門檻，加強(qiáng)政府扶持，促進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)物業(yè)管理服務(wù)水平不斷提高。

三、當(dāng)前老舊小區(qū)物業(yè)管理存在的問題透視

（一）居住環(huán)境較差，實(shí)現(xiàn)宜居難。老舊小區(qū)最突出的是環(huán)境差、配套設(shè)施不齊全的問題。一是基礎(chǔ)設(shè)施較差。老舊居住區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施破損嚴(yán)重、年久失修，且房屋工程建設(shè)圖紙殘缺或資料難以查找。據(jù)重慶市九龍坡區(qū)房管局2012年6月統(tǒng)計(jì)，九龍坡區(qū)老舊安置房涉及下排管網(wǎng)堵塞的房屋建筑面積達(dá)8萬平方米；涉及屋面漏水的房屋建筑面積有5.75萬平方米。二是配套設(shè)施不足。特別是部分老舊房屋沒有實(shí)施水、電“一戶一表”改造（如九龍坡區(qū)老舊居住區(qū)無水表17772戶、無電表11638戶），水、電損耗費(fèi)用難以分?jǐn)?，停水停電時(shí)有發(fā)生，居民怨氣很大，很多物管公司不愿意接手管理。同時(shí)，舊城改造安置小區(qū)和一些散居樓宇，銀行、醫(yī)院、學(xué)校、公共活動(dòng)空間、物業(yè)管理辦公場所服務(wù)設(shè)施普遍不足。

（二）物業(yè)管理滯后，規(guī)范管理難。老舊小區(qū)物業(yè)管理普遍處于低水平，甚至是無序現(xiàn)狀。一是已經(jīng)實(shí)施物業(yè)管理的小區(qū)主要存在收費(fèi)率低、物業(yè)服務(wù)質(zhì)量差的問題。由于老舊居住區(qū)居民物業(yè)收費(fèi)低，物管公司“見錢做事”，形成了“收費(fèi)少一服務(wù)差一不愿繳費(fèi)一服務(wù)更差”的惡性循環(huán)。如九龍坡區(qū)石坪橋華奧大廈小區(qū)由于收費(fèi)額低，物業(yè)公司無法運(yùn)營而撤離。二是政府和社區(qū)接管的小區(qū)主要存在物業(yè)管理缺位問題。由于基層事務(wù)龐雜，老舊居住區(qū)點(diǎn)多面廣，導(dǎo)致街鎮(zhèn)和社區(qū)在人員緊張的情況下管理缺位。三是未實(shí)施物業(yè)管理的小區(qū)普遍存在管理缺失的問題。由于沒有物業(yè)管理，有的小區(qū)無人打掃、污水橫流、雜草叢生，在停車位、公用設(shè)施使用等方面業(yè)主為了自身利益各執(zhí)一詞，較為混亂。

（三）流動(dòng)人口多，和諧共處難。目前，老舊居住區(qū)人員多為退休職工、下崗職工等低收入家庭，絕大多數(shù)一些經(jīng)濟(jì)條件稍好的原住戶已將住房轉(zhuǎn)賣或租賃，流動(dòng)人口較多，導(dǎo)致諸多問題。一是治安內(nèi)保環(huán)境較差。多數(shù)小區(qū)無圍墻、門衛(wèi)值班室、技防設(shè)施，加上是“三無”人員常居地，入室盜竊、攔路搶劫等治安案件時(shí)有發(fā)生，不穩(wěn)定因素多。二是業(yè)主違法違規(guī)變用占用現(xiàn)象普遍。由于長期缺少正規(guī)物業(yè)公司進(jìn)行管理，加上居民法紀(jì)意識(shí)薄弱，非法搭建、隨意改變房屋使用性質(zhì)（將住宅用房改為餐飲、旅館、棋牌室）、毀綠占綠、破壞公共設(shè)施、侵占公共部位等各類違章違規(guī)多發(fā)，影響其他業(yè)主權(quán)益。三是居民矛盾糾紛比較突出。由于租賃戶居多，彼此不信任、不協(xié)商、不配合，常常因?yàn)榉课轁B漏、水電分?jǐn)偂⒃胍魯_鄰等原因發(fā)生矛盾，社區(qū)疲于應(yīng)付。如九龍坡區(qū)石坪村社區(qū)平均每天要處理2-3起老舊居住區(qū)的矛盾糾紛。

（四）房屋產(chǎn)權(quán)混雜，統(tǒng)一管理難。目前老舊居住區(qū)產(chǎn)權(quán)歸屬主要有商品房、回遷房、央產(chǎn)房、市屬單位房、區(qū)屬單位房、公共設(shè)施產(chǎn)權(quán)人（如各市政設(shè)施部門、郵局、銀行、區(qū)屬商業(yè)單位所有的房產(chǎn)）、公轉(zhuǎn)私房、二手房產(chǎn)權(quán)。如九龍坡區(qū)黃桷坪街道個(gè)人產(chǎn)權(quán)占43%，單位、個(gè)人混合產(chǎn)權(quán)占24%，單位產(chǎn)權(quán)占31%，其它占2%；還有些老舊房屋沒辦證，有的已無證可查。因此，一些老舊居住區(qū)由于各種產(chǎn)權(quán)房混雜，再加上產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)分離又較普遍，導(dǎo)致業(yè)主、租賃戶等群體之間的需求千差萬別，管理難統(tǒng)一、整改難推進(jìn)。

（五）沒有大修基金，維修養(yǎng)護(hù)難。目前老舊居住區(qū)大都未歸集房屋大修基金，導(dǎo)致維修房屋缺乏資金來源。如九龍坡區(qū)石坪橋287棟老舊房屋中有214棟無大修基金，占75%。同時(shí)，有部分老舊房屋公共維修資金現(xiàn)仍在原售房單位，而有的原售房單位又因改制等原因已不存在。這些房屋往往出了問題就找政府，由于維修面太大，政府財(cái)力有限，出了大問題才可能出資金維修，一般問題能拖就拖。

（六）居民觀念落后，物業(yè)收費(fèi)難。老舊居住人群文化水平較低，收入不高，對(duì)生活品質(zhì)要求不高，沒有形成花錢買服務(wù)的意識(shí)，特別是在老舊居居住的人多數(shù)是臨時(shí)租戶、老職工居住，他們對(duì)物業(yè)管理存在一種依賴思想，總以為是政府包攬一切，對(duì)物業(yè)管理不愿意積極配合，對(duì)社區(qū)組織的業(yè)主大會(huì)愛理不理。目前，老舊居住區(qū)清掃、門衛(wèi)等基本費(fèi)用的收繳率就只有70%左右，有小區(qū)甚至每個(gè)月每戶收取8元錢的清潔費(fèi)，就很難收齊。

四、新型城鎮(zhèn)化視域下加強(qiáng)老舊小區(qū)物業(yè)管理對(duì)策思考

從新型城鎮(zhèn)化的大背景下，老舊小區(qū)物業(yè)管理，既要著眼未來，也要結(jié)合實(shí)際，才能逐步推進(jìn)，取得成效。當(dāng)前，作為大中小城市和城鎮(zhèn)，必須先把基礎(chǔ)性的工作做扎實(shí)，才能推動(dòng)老舊小長久健康發(fā)展。

（一）完善基礎(chǔ)配套設(shè)施。對(duì)于不具有保留價(jià)值的破舊房屋，可有計(jì)劃地拆除重建，徹底改善居住條件；對(duì)于不具備拆遷重建條件的區(qū)域，消除各類安全隱患，增加必要的基礎(chǔ)設(shè)施，改善居民的基本生活條件。一是加快實(shí)施“一戶一表"32程。在對(duì)九龍坡區(qū)老舊小區(qū)調(diào)查過程中，多數(shù)小區(qū)出現(xiàn)水電分?jǐn)偛痪鶎?dǎo)致停電停水，最后造成集體上訪鬧事等事件。特別是隨著用電負(fù)荷不斷加大，老舊居住區(qū)跳閘現(xiàn)象頻發(fā)，安全隱患大。因此，當(dāng)前“一戶一表”是最急迫需要解決的問題，政府應(yīng)盡快制定“一戶一表”32作方案，引導(dǎo)居民主動(dòng)參與，并與供水、供電機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，盡快促成“一戶一表”全覆蓋。二是完善居住區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。優(yōu)先解決樓道燈、下水道、化糞池等問題，修繕老化管道、破損道路，增加停車位、綠地和消防、監(jiān)控設(shè)施，創(chuàng)造良好的生活環(huán)境。三是健全周邊配套設(shè)施。加強(qiáng)老舊居住區(qū)周邊學(xué)校、衛(wèi)生站、垃圾收集站等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提高配套水平。

（二）理清房屋產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)的確定是物業(yè)管理的前提。從國際上的成功經(jīng)驗(yàn)看，舊城修繕完全可以在政府的指導(dǎo)下，以居民為主體，將舊城整治從拆遷模式下的行政關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)樾蘅樐Ｊ较碌拿袷玛P(guān)系。例如法國1962年《馬爾羅法》規(guī)定，居民修繕保護(hù)建筑可以得到國家的資助，并享受若干減免稅的優(yōu)惠，才使法國的居民建筑壽命達(dá)幾百年。從國內(nèi)看，北京等地對(duì)住宅老院的保護(hù)和修繕也是在明晰產(chǎn)權(quán)的情況下，政府以低成本投入撬動(dòng)了居民大范圍修繕。對(duì)此，應(yīng)全面清理居住區(qū)房屋產(chǎn)權(quán)主體，對(duì)于沒有辦證的房屋，要及時(shí)補(bǔ)辦，并明確產(chǎn)權(quán)年限；對(duì)于產(chǎn)權(quán)到期的，要繼續(xù)辦證續(xù)期。對(duì)未辦理產(chǎn)權(quán)的國有企業(yè)家屬區(qū)房屋，產(chǎn)權(quán)混雜的居住區(qū)，明確告知物管義務(wù)。

（三）創(chuàng)新多元化物管方式。可根據(jù)房屋、環(huán)境、配套設(shè)施、業(yè)主或使用人的經(jīng)濟(jì)承受能力，實(shí)行差異化的管理方式。一是物業(yè)管理“1+1”模式：即業(yè)主委員會(huì)（或“住委會(huì)”）+物業(yè)管理公司。由鎮(zhèn)街牽頭，組織召開小區(qū)業(yè)主大會(huì)并選舉業(yè)主委員會(huì)，公開招標(biāo)引進(jìn)物業(yè)公司進(jìn)行物業(yè)管理服務(wù)，單棟建筑可就近劃入大型小區(qū)物管管理。二是自治管理“1+2”模式：即1個(gè)小組（小區(qū)自治管理小組）+2項(xiàng)服務(wù)（居民自助服務(wù)+外包服務(wù)）。在社區(qū)的引導(dǎo)幫助下，居民采取自愿方式，按照“自我管理、自我服務(wù)、非營利性、費(fèi)用均攤”的原則管理居民事務(wù)。三是街道、社區(qū)代管“1+N”、“1+3”模式：即設(shè)立1個(gè)街道小區(qū)物業(yè)管理辦公室，由小區(qū)物業(yè)管理辦公室聘請(qǐng)人員對(duì)N個(gè)安置小區(qū)進(jìn)行管理，包括環(huán)境保潔、垃圾清運(yùn)、治安防控、房屋附屬設(shè)施管理等。“1+3”，即在社區(qū)居委會(huì)的主導(dǎo)下，實(shí)行“1個(gè)中心（社區(qū)物業(yè)服務(wù)中心）+3個(gè)隊(duì)（管理隊(duì)、保潔隊(duì)、巡防隊(duì)）”。

（四）創(chuàng)新社會(huì)治理方式。以引入物業(yè)管理為切入點(diǎn)，有效提升老舊居住區(qū)社會(huì)管理水平。一是進(jìn)行封閉管理。對(duì)具備條件的老舊居住區(qū)，可采取建立圍墻或圍欄方式進(jìn)行封閉管理。二是建立聯(lián)防機(jī)制。建立房管、市政、建設(shè)、公安、消防、工商、街鎮(zhèn)等單位的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制處理老舊居住區(qū)社會(huì)治理突出問題。三是健全居民議事決策機(jī)制。建立樓棟居民大會(huì)制度，充分發(fā)揮其議事、決策作用。四是整合內(nèi)保隊(duì)伍。把社區(qū)治安防控人員與物業(yè)管理保安整合，實(shí)行常態(tài)巡邏，可降低物業(yè)管理用工成本。五是簽訂文明公約。由社區(qū)與單位、小區(qū)業(yè)主委員會(huì)或物管機(jī)構(gòu)簽訂衛(wèi)生管理責(zé)任書，與商家簽訂門前三包責(zé)任書，制定并執(zhí)行好居民衛(wèi)生文明公約。

（五）多方籌措資金。按照“居民承擔(dān)一點(diǎn)、社區(qū)自籌一點(diǎn)、街鎮(zhèn)補(bǔ)助一點(diǎn)、財(cái)政支持一點(diǎn)”的方式，多渠道籌集資金。一是要建立基礎(chǔ)設(shè)施資金。對(duì)居住區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，按照權(quán)屬性質(zhì)，政府應(yīng)當(dāng)每年納入預(yù)算。二是要建立專項(xiàng)維修資金。有掛靠單位或建設(shè)單位的居住區(qū)，可責(zé)成建設(shè)單位和產(chǎn)權(quán)單位出資；老舊居住區(qū)個(gè)人產(chǎn)權(quán)房，住戶自行出資。三是建立物管日常運(yùn)轉(zhuǎn)資金。以低收費(fèi)方式，按月向居民收取一定費(fèi)用。社區(qū)對(duì)居住區(qū)內(nèi)屬于公共產(chǎn)權(quán)的門面、停車位、廣告位等物業(yè)開展全面清理，租金收入全部用于物業(yè)管理，提高“造血”功能?？梢园l(fā)動(dòng)社會(huì)捐助，彌補(bǔ)缺口。四是設(shè)立老舊居住區(qū)物業(yè)管理獎(jiǎng)勵(lì)資金。房管局部門可分類制定老舊居住區(qū)物業(yè)服務(wù)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)達(dá)到相應(yīng)等級(jí)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的物業(yè)管理企業(yè)或單位，按以獎(jiǎng)代補(bǔ)方式予以獎(jiǎng)勵(lì)。

（六）完善管理服務(wù)機(jī)制。老舊小區(qū)管理服務(wù)是一項(xiàng)繁雜的工作，需要改善現(xiàn)有的管理機(jī)制。一是健全管理機(jī)構(gòu)。區(qū)級(jí)政府建立老舊居住區(qū)物業(yè)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組；街鎮(zhèn)可成立物業(yè)管理辦公室（掛在社會(huì)事務(wù)辦中），社區(qū)依托社區(qū)服務(wù)工作站成立社區(qū)物業(yè)服務(wù)中心，定期召集主管部門、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)協(xié)調(diào)解決物業(yè)管理中的疑難問題。二是完善考核機(jī)制。由房管部門根據(jù)不同類型的老舊居住區(qū)，分別制定物業(yè)服務(wù)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，邀請(qǐng)社區(qū)工作者、律師、居民代表等開展評(píng)議。三是加強(qiáng)宣傳教育。向老舊居住區(qū)居民廣泛深入宣傳《物業(yè)管理?xiàng)l例》等政策法規(guī)，積極引導(dǎo)居民轉(zhuǎn)變觀念，盡快樹立“花錢買服務(wù)”意識(shí)。同時(shí)要積極引導(dǎo)物業(yè)管理機(jī)構(gòu)不斷提高管理服務(wù)水平，強(qiáng)化物管工作人員教育培訓(xùn)，使老舊居住區(qū)物業(yè)管理逐步邁向良性循環(huán)的軌道。

責(zé)任編輯：張波