農(nóng)村村級(jí)治理的困境與破解

李如軍

村級(jí)治理是國(guó)家治理體系的重要單元，事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、群眾切身利益和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，歷來是各級(jí)干部和群眾關(guān)注的熱點(diǎn)與焦點(diǎn)。農(nóng)村村級(jí)治理能力現(xiàn)代化，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)。目前全市村級(jí)治理面臨諸多困境和挑戰(zhàn)，成為擺在各級(jí)政府面前亟待破解的一道難題。

一、農(nóng)村村級(jí)治理存在三大困境

近年來，隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村人口大量外出，農(nóng)村群眾的價(jià)值取向逐步多元化，農(nóng)民的民主參與意識(shí)不斷增強(qiáng)，現(xiàn)有村級(jí)治理的模式不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。

（一）村級(jí)自治機(jī)制不完善

由于現(xiàn)行村民自治制度還有不夠完善的地方和環(huán)節(jié)，在村級(jí)治理實(shí)際運(yùn)行過程中形成了一系列難題。主要體現(xiàn)在：

一是“村支兩委”關(guān)系難協(xié)調(diào)，村級(jí)組織內(nèi)耗較嚴(yán)重。由于在現(xiàn)有法律和制度對(duì)兩個(gè)村級(jí)組織的權(quán)限規(guī)定不是很明晰，加之黨組織書記與村委會(huì)主任對(duì)村級(jí)黨組織和村民委員會(huì)職責(zé)定位的理解差異，導(dǎo)致“村支兩委”在實(shí)際運(yùn)行過程中時(shí)常磕磕碰碰，要么是黨組織書記過于攬權(quán)，壓制了村委會(huì)自治功能的發(fā)揮，要么是村委會(huì)主任過度強(qiáng)調(diào)村民自治，以對(duì)村民負(fù)責(zé)為借口，不接受村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。更為嚴(yán)重的是黨組織書記與村委會(huì)主任分庭抗禮，誰也不賣誰的賬，相互對(duì)著干，導(dǎo)致“村支兩委”工作癱瘓。如南川區(qū)某村2013年村支兩委換屆后，黨支部書記與村委員會(huì)主任互相不支持工作，搞“窩里斗”，導(dǎo)致群眾意見大、村里工作難推進(jìn)。為了協(xié)調(diào)“兩委”矛盾，鎮(zhèn)黨委及時(shí)下派鎮(zhèn)上一名干部去任“第一書記”后，情況才有所好轉(zhuǎn)。

二是村級(jí)民主管理機(jī)制不健全，村民民主參與不充分。村民（代表）會(huì)議是群眾參與村級(jí)民主管理的最高權(quán)力組織，村委會(huì)換屆選舉結(jié)束，村干部當(dāng)選之后，村民（代表）會(huì)議的召集權(quán)在村干部手里，而村干部權(quán)力實(shí)際上得不到有效制約，村里重大事項(xiàng)應(yīng)該召開村民（代表）會(huì)議而沒有召開，應(yīng)該向村民（代表）會(huì)議報(bào)告事項(xiàng)而沒報(bào)告，導(dǎo)致一些農(nóng)村的村民自治變成了“村干部自治”，村民（代表）會(huì)議的職權(quán)在實(shí)踐過程中沒得到有效落實(shí)。主要原因在于現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)村民（代表）會(huì)議缺乏具體的可操作程序和相應(yīng)的制度約束，加之目前農(nóng)村大量人口進(jìn)城務(wù)工使得召集村民會(huì)議更為困難，以至于法律賦予村民的決策權(quán)往往流于形式。

三是其他村級(jí)組織建設(shè)滯后，作用發(fā)揮不明顯。由于制度不完善，加之各級(jí)政府在村級(jí)組織建設(shè)中片面強(qiáng)調(diào)“村支兩委”的作用，而忽視了村級(jí)其他配套組織的建設(shè)。如村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員履職能力不強(qiáng)，待遇不高（南川為例，每年每人為600元，還不及村民小組長(zhǎng)的報(bào)酬），責(zé)任心不強(qiáng)，對(duì)村務(wù)公開、財(cái)務(wù)管理、重大事項(xiàng)執(zhí)行的監(jiān)督不到位或流于形式。同時(shí)，當(dāng)前村級(jí)共青團(tuán)、婦代會(huì)、民兵連、計(jì)生協(xié)會(huì)、老年協(xié)會(huì)等組織履職活動(dòng)密度低、運(yùn)轉(zhuǎn)不正常，有的甚至名存實(shí)亡。

（二）村干部和群眾參與村級(jí)治理的能力弱化

隨著農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展和變革，對(duì)治理農(nóng)村的“當(dāng)家人”和參與人的素質(zhì)能力提出了較高的要求，但目前農(nóng)村村干部和群眾應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下參與農(nóng)村管理的準(zhǔn)備還明顯不足。

一是村干部素質(zhì)較低。主要表現(xiàn)在：思想觀念陳舊保守，缺乏創(chuàng)新和實(shí)干精神；少數(shù)村干部作風(fēng)粗暴、態(tài)度生硬，缺乏與群眾溝通和解決復(fù)雜矛盾的能力；個(gè)別村干部辦事不公，廉潔自律意識(shí)差，存在以權(quán)謀私，侵犯集體和群眾利益的行為。主要原因是：村干部待遇低，對(duì)高素質(zhì)人才吸引力不大（以南川為例，村書記、主任每人每月1400元，村綜合專干每人每月1120元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到外出務(wù)工人員的平均工資水平）；農(nóng)村大量青壯年外出務(wù)工，導(dǎo)致現(xiàn)有村干部年齡老化、學(xué)歷低、素質(zhì)偏低、履職能力較弱；對(duì)村干部權(quán)力缺乏有效的制度約束，監(jiān)督力度不夠，導(dǎo)致時(shí)有違規(guī)違紀(jì)和違法犯罪行為發(fā)生。

二是群眾參與民主管理的能力較弱?，F(xiàn)階段村民都希望能民主平等地參與村級(jí)公共事務(wù)的管理，且熱情不斷高漲。但由于大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力外出，以老人、兒童為主的農(nóng)村留守人口規(guī)模逐漸擴(kuò)大，但留守人口的自身素質(zhì)水平卻沒有得到相應(yīng)提升，不懂得如何依照民主程序行使民主權(quán)利，法制意識(shí)較差。他們對(duì)自身利益看得過重，一旦公共事務(wù)有損其自身利益，就可以否決以前表決過的事情；又常常礙于情面或貪小便宜，參與賄選，或者被別有用心的人利用。

（三）村級(jí)組織工作任務(wù)繁重.職能趨于行政化

在一級(jí)對(duì)一級(jí)負(fù)責(zé)的現(xiàn)行體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作壓力較大、任務(wù)較重、人手不夠等情況下，無疑會(huì)將更多的公共事務(wù)交由村級(jí)組織來完成（如農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾、城鄉(xiāng)居民醫(yī)保等工作），使村組織行政化趨向越來越明顯。國(guó)家現(xiàn)行法律法規(guī)也賦予村級(jí)組織許多職責(zé)任務(wù)，在履行這些法定職責(zé)任務(wù)的同時(shí)，村級(jí)組織還要處理本轄區(qū)范圍內(nèi)的各種村級(jí)事務(wù)（如矛盾糾紛協(xié)調(diào)、村級(jí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展），使村級(jí)組織的工作任務(wù)更加繁重，負(fù)擔(dān)更加沉重。

二、加強(qiáng)農(nóng)村村級(jí)治理的四點(diǎn)建議

（一）理順“村級(jí)自治組織內(nèi)部、村級(jí)組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”兩種關(guān)系

一是理順村級(jí)自治組織內(nèi)部的關(guān)系。以法律或制度形式，進(jìn)一步強(qiáng)化村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、規(guī)范村民（代表）會(huì)議的決策權(quán)、落實(shí)村委會(huì)的執(zhí)行權(quán)，理順三者之間的關(guān)系。首先，繼續(xù)強(qiáng)化村級(jí)黨組織在村級(jí)治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在村級(jí)重大事項(xiàng)決策前，黨組織應(yīng)當(dāng)牽頭充分征求黨員、群眾的意見；決策時(shí)，黨組織負(fù)責(zé)人作為村民（代表）會(huì)議召集人，組織好、引導(dǎo)好村民或村民代表行使好民主權(quán)利；決策后，黨組織應(yīng)支持、監(jiān)督村民委員會(huì)執(zhí)行村民（代表）會(huì)議決定決議。其次，對(duì)村民會(huì)議特別是村民代表會(huì)議的地位、職權(quán)及履職形式作出明確規(guī)定。包括召開村民（代表）會(huì)議的前提條件、執(zhí)行程序及村委會(huì)需要向等村民（代表）會(huì)議報(bào)告的重大事項(xiàng)等都要有可操作性，要堅(jiān)決防止村委會(huì)代為行使村民（代表）會(huì)議的職責(zé)職權(quán)，使民主參與流于形式。再次，明確村委會(huì)的職責(zé)任務(wù)。村委會(huì)要自覺服從村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，自覺執(zhí)行村民（代表）會(huì)議的決定事項(xiàng)，不斷提高自身發(fā)展經(jīng)濟(jì)、服務(wù)群眾、化解矛盾的能力。

二是理順村級(jí)組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要給村民委員會(huì)“松綁”和“減負(fù)”：“松綁”就是減少對(duì)村委會(huì)的過多干預(yù)，支持村委會(huì)獨(dú)立負(fù)責(zé)地開展群眾自治，主動(dòng)協(xié)調(diào)好“村支兩委”關(guān)系；“減負(fù)”就是應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府承擔(dān)的公共事務(wù)和服務(wù)，通過購(gòu)買服務(wù)的方式盡量交由其他社會(huì)組織實(shí)施，如果確實(shí)需要村級(jí)組織來做，也應(yīng)在村級(jí)組織可接受的前提下支付一定報(bào)酬。村級(jí)組織在正確履行好法定職責(zé)的同時(shí)，也要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成一些制度安排上需要由村級(jí)完成的事務(wù)，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的幫助和指導(dǎo)。

（二）提升“村干部履行職責(zé)、村民及其代表參與自治”兩種能力

一是提升村干部的履職能力。在新的治理機(jī)制下，村級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方式的轉(zhuǎn)變，對(duì)村干部的能力素質(zhì)提出了更高要求。要進(jìn)一步拓展村干部的選拔渠道，從在外創(chuàng)業(yè)人才、退伍轉(zhuǎn)業(yè)軍人、大中專畢業(yè)生等群體中選拔出懂實(shí)踐、有能力的高素質(zhì)人才擔(dān)任村干部。落實(shí)村干部報(bào)酬待遇定期增長(zhǎng)機(jī)制，拓寬村干部的職業(yè)發(fā)展空間，增強(qiáng)村干部的職業(yè)吸引力。以多種方式強(qiáng)化村干部的教育培訓(xùn)，提升村干部的能力素質(zhì)，內(nèi)化村干部的工作動(dòng)力。

二是提升村民及其代表參與自治的能力。在村級(jí)治理從人治到法治的轉(zhuǎn)化過程中，不能把希望全部寄托在“清官”上，最根本的辦法在于提高村民的法制意識(shí)、民主意識(shí)和契約意識(shí)，培育村民的法治信仰和法治精神。要加強(qiáng)對(duì)村民（重點(diǎn)是村民代表）的宣傳、教育、培訓(xùn)，特別是加大對(duì)《村民委員會(huì)組織法》的宣傳貫徹力度，提升村民對(duì)自治權(quán)本身的理解和運(yùn)用能力，引導(dǎo)、村民依法、有序地參與民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，提升他們參與村級(jí)治理的能力。

（三）強(qiáng)化“上級(jí)、群眾”兩方面監(jiān)督

一是上級(jí)組織監(jiān)督。上級(jí)黨委政府在履行自己指導(dǎo)職責(zé)時(shí)，要幫助村級(jí)組織健全完善民主集中制、村務(wù)公開、村級(jí)財(cái)務(wù)管理、村干部民主評(píng)議、廉潔自律等方面制度，并通過農(nóng)村財(cái)務(wù)審計(jì)、民意調(diào)查、民主測(cè)評(píng)、信訪舉報(bào)等手段和措施，監(jiān)督各項(xiàng)制度得以執(zhí)行和落實(shí)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并認(rèn)真核查糾正。

二是群眾監(jiān)督。要充分借助村民監(jiān)督委員會(huì)這個(gè)平臺(tái)，通過事前參與決策、事中監(jiān)督執(zhí)行、事后反饋群眾意見三個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)對(duì)村務(wù)、財(cái)務(wù)的全程監(jiān)督。具體實(shí)踐中，在村務(wù)公開上需更注重細(xì)節(jié)，在財(cái)務(wù)管理上監(jiān)督委員會(huì)成員要在每筆支出憑證上簽字確認(rèn)，重大事項(xiàng)要審查好可行性和合理I生等方面來加強(qiáng)監(jiān)督。

（四）培育“群團(tuán)組織、社會(huì)組織”兩大組織

村級(jí)共同體不論大小，都是一個(gè)“小社會(huì)”，村級(jí)事務(wù)涉及各方面村民的切身利益，需整合經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等方面資源，吸收各方面利益群體參與自治，才是村級(jí)治理與管理的根本區(qū)別。

一是要培育好群團(tuán)組織。村級(jí)黨組織、村民代表會(huì)議、村委會(huì)和村民監(jiān)督委員會(huì)是村級(jí)自治的第一層級(jí)，在發(fā)揮好他們的職能作用的同時(shí)，還要健全完善村級(jí)共青團(tuán)、婦代會(huì)、民兵連、計(jì)生協(xié)會(huì)、老年協(xié)會(huì)等群團(tuán)組織，支持他們開展好活動(dòng)，為他們提供經(jīng)費(fèi)、場(chǎng)地、培訓(xùn)等方面的幫助，并把他們吸引到村級(jí)治理中來，發(fā)揮好各個(gè)組織廣泛聯(lián)系群眾、及時(shí)反饋意見的作用。

二是要培育好社會(huì)組織。村級(jí)組織在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，要積極培育各種產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)合作社等社會(huì)組織，并把他們集中到村民代表會(huì)議這個(gè)自治平臺(tái)中來，在村級(jí)治理中要有更多能夠代表本行業(yè)利益的組織參與和互動(dòng)，使村民自治在多種資源的有效配置參與下，煥發(fā)出更為強(qiáng)大的生命力。

責(zé)任編輯：馬健