唐寧

改革開放以來(lái)，國(guó)家通過(guò)八七扶貧攻堅(jiān)、實(shí)施十年扶貧綱要以及工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)等一些列重大舉措，扶貧開發(fā)工作取得舉世矚目的成就，扶貧開發(fā)轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。2011年國(guó)家制定《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》（簡(jiǎn)稱新十年綱要）提出全面建成小康社會(huì)，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村特別是在貧困地區(qū)。當(dāng)前，重慶市有14個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)重點(diǎn)區(qū)縣、4個(gè)市級(jí)重點(diǎn)區(qū)縣、有15個(gè)非重點(diǎn)區(qū)縣（含萬(wàn)盛經(jīng)開區(qū)）有扶貧開發(fā)任務(wù)。按照農(nóng)民人均純收入2300元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，2013年底有農(nóng)村扶貧對(duì)象165萬(wàn)人，貧困發(fā)生率8.5%，常年因?yàn)?zāi)因病返貧率在5%左右，貧困村2500個(gè)。重慶市委、市政府把扶貧開發(fā)作為第一民生工作，以前所未有的重視程度聚力攻堅(jiān)減貧，加快貧困群眾脫貧致富、貧困地區(qū)全面建成小康社會(huì)的步伐。

一、制約貧困地區(qū)發(fā)展的“瓶頸”

（一）扶貧對(duì)象數(shù)量大，相對(duì)貧困突顯。重慶市12個(gè)國(guó)貧縣位于武陵山和秦巴山片區(qū)，兩大片區(qū)聚集了81.6%的貧困人口，其中，65%的貧困人口居住在高山、深谷和石漠化地區(qū)。這些地區(qū)的共同特點(diǎn)是資源缺乏，自然條件惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施滯后。遠(yuǎn)離城市市場(chǎng)，貧困人口知識(shí)和技能缺乏，貧困程度深，貧困發(fā)生率和返貧率較高。近年來(lái)，重點(diǎn)貧困縣和非貧困縣農(nóng)民人均純收入差距逐年拉大，由2006年的1228元擴(kuò)大到2012年的3195元。

（二）輻射作用弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距拉大。綜合貧困地區(qū)情況看，一是基礎(chǔ)設(shè)施欠賬仍然較大，“瓶頸制約”問(wèn)題還沒(méi)有根本解決。主要表現(xiàn)為綜合交通滯后，農(nóng)田水利設(shè)施滯后，如武陵山重慶片區(qū)有效灌溉面積只有22%。二是缺乏高端要素聚集的戰(zhàn)略平臺(tái)和帶動(dòng)性較強(qiáng)的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)支撐。實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)重點(diǎn)縣發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距、同步實(shí)現(xiàn)小康目標(biāo)的難度大。三是“抽血”效應(yīng)導(dǎo)致貧困地區(qū)要素聚集能力弱。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)配置資源遵循效率優(yōu)先原則，資源流向趨勢(shì)是落后地區(qū)的優(yōu)良資源向發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)，農(nóng)村的優(yōu)良資源向城市聚集。農(nóng)村人力資源、高端消費(fèi)外流嚴(yán)重。14個(gè)國(guó)貧縣人均固定資產(chǎn)投資與24個(gè)非貧困縣的絕對(duì)投入差距由2006年的5354元擴(kuò)大到2012年的15720元。貧困地區(qū)由于投資乏力，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力嚴(yán)重不足，既增大扶貧成本，又增加增收難度。

（三）產(chǎn)業(yè)支撐不穩(wěn)定，增收難度較大。由于貧困戶普遍缺乏專業(yè)知識(shí)和技能，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施能力較弱，農(nóng)戶增收難度較大。從已經(jīng)驗(yàn)收的1166個(gè)貧困村看，只有1/3的村有產(chǎn)業(yè)支撐；1/3的村產(chǎn)業(yè)支撐不穩(wěn)定，還需后續(xù)扶持；1/3的村產(chǎn)業(yè)方向不明，主要依靠傳統(tǒng)種養(yǎng)業(yè)收入。從農(nóng)民收入看，首先，農(nóng)戶主要是外出務(wù)工收入占70%上，其次，靠糧豬型傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)收入占20%，沒(méi)有財(cái)產(chǎn)性收入，增收渠道較窄、難以持續(xù)。

二、貧困地區(qū)發(fā)展的對(duì)策建議

（一）培植壯大產(chǎn)業(yè)，提升貧困地區(qū)的發(fā)展能力。加大基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的投入，改善扶貧對(duì)象的生產(chǎn)生活條件，進(jìn)一步加快貧困地區(qū)綜合交通、能源、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施布局和建設(shè)，切實(shí)解決發(fā)展“瓶頸制約”問(wèn)題。

按照面上保護(hù)、點(diǎn)上開發(fā)的要求，加快重點(diǎn)縣市場(chǎng)、特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)等建設(shè)開發(fā)力度，構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略平臺(tái)，培育有區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力和影響力的支撐產(chǎn)業(yè)。對(duì)重點(diǎn)縣縣城及重點(diǎn)鎮(zhèn)，從規(guī)劃、土地、投入等方面加快推進(jìn)城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)，完善城鎮(zhèn)體系，增強(qiáng)城鎮(zhèn)功能。

培育新型經(jīng)營(yíng)主體，創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)模式，提升產(chǎn)業(yè)扶貧效率。針對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力空心化、貧困戶勞動(dòng)力弱、單個(gè)家庭實(shí)施產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目能力弱、增收效果差的實(shí)際，大力發(fā)展專業(yè)合作社，特別是股份合作社這一農(nóng)民自己的經(jīng)濟(jì)組織。例如將鄉(xiāng)村旅游作為扶貧重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)加以培育，著力推進(jìn)農(nóng)旅結(jié)合，鼓勵(lì)農(nóng)戶或社會(huì)投資者興建鄉(xiāng)村酒店、星級(jí)農(nóng)家樂(lè)，并以此為依托增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的觀光、體驗(yàn)、參與功能；除發(fā)展股份合作社之外，還可引入品牌酒店發(fā)展連鎖、加盟等經(jīng)營(yíng)模式，鼓勵(lì)農(nóng)民家庭旅館或農(nóng)家樂(lè)之間發(fā)展聯(lián)盟經(jīng)營(yíng)模式，加快軟件服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)，提升檔次、做大規(guī)模、形成品牌。全方位夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)，最終提升貧困地區(qū)高端要素集聚及市場(chǎng)對(duì)資源的配置能力，解決造血功能和自我發(fā)展的動(dòng)力問(wèn)題。

（二）完善教育支助體系.提高貧困地區(qū)勞動(dòng)力素質(zhì)。切實(shí)改善貧困地區(qū)辦學(xué)條件，提升義務(wù)教育質(zhì)量。進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村中小學(xué)布局，實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造計(jì)劃，加大貧困地區(qū)中小學(xué)建設(shè)和危房改造力度，穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)學(xué)校一體化發(fā)展。認(rèn)真落實(shí)農(nóng)村義務(wù)教育免費(fèi)政策和貧困家庭學(xué)生的資助政策，解決貧困家庭學(xué)生寄宿就讀及減免費(fèi)用，逐步建立“政府資助為主、企事業(yè)單位、民間組織、社會(huì)公眾等多渠道資助為補(bǔ)充”的農(nóng)村貧困家庭學(xué)生資助體系。

進(jìn)一步加大“雨露計(jì)劃”扶貧力度。探索與高等院校合作方式，逐步提高資助標(biāo)準(zhǔn)，不斷擴(kuò)大受益對(duì)象。圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，繼續(xù)開展針對(duì)高山貧困地區(qū)鄉(xiāng)村旅游開發(fā)和旅游產(chǎn)品營(yíng)銷為主的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，積極培養(yǎng)鄉(xiāng)村旅游帶頭人；圍繞支持扶貧對(duì)象創(chuàng)辦微型企業(yè)的政策，大力開展經(jīng)營(yíng)型人才培訓(xùn)，引導(dǎo)貧困家庭創(chuàng)業(yè)致富；加大政府培訓(xùn)服務(wù)力度，調(diào)動(dòng)各類培訓(xùn)主體開展訂單、定向、崗前等形式多樣的勞動(dòng)技能培訓(xùn)，提高貧困勞動(dòng)力就業(yè)能力。

加大科技扶貧力度。進(jìn)一步完善專家團(tuán)組織及運(yùn)行機(jī)制，擴(kuò)大專家隊(duì)伍，增加服務(wù)覆蓋面；建立和完善農(nóng)村公益性科技服務(wù)體系；制定和完善鼓勵(lì)政策，進(jìn)一步推進(jìn)市內(nèi)外大專院校、科研院所到扶貧重點(diǎn)縣開展產(chǎn)學(xué)研合作模式。

（三）搭建大扶貧平臺(tái)，廣泛吸納社會(huì)扶貧資源。進(jìn)一步強(qiáng)化東西扶貧合作。在進(jìn)一步爭(zhēng)取東西對(duì)口支援以GDP增長(zhǎng)為基數(shù)動(dòng)態(tài)調(diào)整資金（實(shí)物）量之外，加大項(xiàng)目策劃、商務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，通過(guò)招商引資探索合作互贏的新支援作方式。

進(jìn)一步深化集團(tuán)扶貧和圈翼幫扶合作。根據(jù)新的情況和要求，進(jìn)一步明確扶貧集團(tuán)和成員單位的扶貧責(zé)任、幫扶方式、目標(biāo)及任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，建立嚴(yán)格的考核制度，考核對(duì)象主要以區(qū)縣、幫扶單位為主。重點(diǎn)考核社會(huì)扶貧工作規(guī)劃和資金增長(zhǎng)點(diǎn)（量）。并將激勵(lì)機(jī)制納入其中，將考核結(jié)果作為扶貧開發(fā)工作目標(biāo)考核結(jié)果的重要依據(jù)。營(yíng)造引導(dǎo)社會(huì)各界參與扶貧，良好氛圍。充分利用國(guó)家主流媒體廣泛宣傳，利用機(jī)關(guān)刊物、信息平臺(tái)深化宣傳，運(yùn)用典型示范宣傳，影響和帶動(dòng)社會(huì)各界自覺(jué)參與扶貧開發(fā)。尋求與媒體互動(dòng)合作，例如聯(lián)系《重慶日?qǐng)?bào)》開設(shè)扶貧專題版面，每月宣傳1至2個(gè)扶貧集團(tuán)開展的工作、取得的成效，定期公布募集資金。

（四）創(chuàng)新體制機(jī)制，加強(qiáng)貧困地區(qū)扶貧政策支持。加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)農(nóng)村資源要素資本化，增加包括貧困戶在內(nèi)的農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入。擴(kuò)大農(nóng)村資源要素確權(quán)范圍。除了耕地、林地和宅基地使用權(quán)之外，把荒坡地和溪河塘堰等要素納入確權(quán)范圍，由“三權(quán)”擴(kuò)大到“五權(quán)”。

推進(jìn)農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革。變更權(quán)屬，把上世紀(jì)70年代以前，以農(nóng)民投工投勞為主修建的農(nóng)村小型水利設(shè)施，包括小（Ⅰ）型、小（Ⅱ）型水庫(kù)、中小河流及其堤防、小型農(nóng)田水利工程及設(shè)備、大中型灌區(qū)末級(jí)渠系、小型農(nóng)村飲水安全工程等設(shè)施的權(quán)屬確權(quán)到村集體，并量化到村民個(gè)人，作為集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。

把農(nóng)村撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、自然村合并過(guò)程中空置的農(nóng)村學(xué)校等公建項(xiàng)目土地及房屋資產(chǎn)確權(quán)到村集體，并量化到村民個(gè)人，作為集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。探索搬遷對(duì)象宅基地置換創(chuàng)新，除了繼續(xù)實(shí)施地票政策之外，對(duì)于有條件進(jìn)城鎮(zhèn)的高山移民，其農(nóng)村宅基地可置換到城鎮(zhèn)，直接轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，通過(guò)建設(shè)用地資本化解決居住等問(wèn)題，同時(shí)戶籍隨之轉(zhuǎn)變，與城鎮(zhèn)居民同等享受社保、就業(yè)等公共服務(wù)待遇。

責(zé)任編輯：胡越