劉沛佩

(1.華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海200042;2.上海證券交易所資本市場研究所，上海200120)

中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(以下簡稱“自貿(mào)區(qū)”)在司法定位上可以被理解為經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立、并經(jīng)全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院決定暫時調(diào)整有關(guān)法律在區(qū)內(nèi)實(shí)施，享有“豁免適用”相關(guān)法律特權(quán)的一個特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域。就已有制度層面而言，以調(diào)整法律規(guī)定為基礎(chǔ)的行政審批制度改革是自貿(mào)區(qū)法治創(chuàng)新的核心。如果對全國人大常委會做出的《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》細(xì)細(xì)揣摩會不難發(fā)現(xiàn)，其放開的僅是國家實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施之外的外商投資準(zhǔn)入機(jī)制，涉及到的法律調(diào)整事項(xiàng)只限于外資三法中有關(guān)行政審批的條款。且法律調(diào)整有三年期限的限制，對于三年后的適用問題仍需靜待實(shí)踐的檢驗(yàn)。法治有著其基本的要求與內(nèi)核，各國的法治模式都具有差異性和非統(tǒng)一性，是在本國的具體實(shí)踐基礎(chǔ)上與國情相結(jié)合作出的理性選擇。［1］對于這樣一種首見于我國立法史上的特殊立法行為，其出臺的適當(dāng)性在哪，又是否符合我國法律的既有規(guī)定，值得進(jìn)一步展開研究。

一、“暫時調(diào)整法律規(guī)定”的法理分析

(一)“暫時調(diào)整法律規(guī)定”并非法律修改

從某種意義上而言，全國人大常委會決定中所提及的授權(quán)國務(wù)院調(diào)整法律某些條款在自貿(mào)區(qū)實(shí)施并試行期為三年的規(guī)定，也可以理解為廢止某些條款的效力，并對其他條款的適用添加了一個為期三年的附期限和附條件的補(bǔ)充規(guī)定，從而形成一部修訂后的法律。那么全國人大常委會具有調(diào)整法律規(guī)定或是暫停法律實(shí)施權(quán)力的法律依據(jù)是否可以擴(kuò)大解釋為對法律的修改或是部分補(bǔ)充?

一些學(xué)者認(rèn)為，全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院調(diào)整法律若干條款的行為是對三部法律中個別條款的修改。［2］筆者對此持不同觀點(diǎn)。從本質(zhì)上說，對法律個別條款的暫停實(shí)施，是一種特殊的修法方式。但是僅在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)暫停實(shí)施法律若干條款，就說明不是嚴(yán)格意義上的修改法律。修改意味著無論是修改前后，都不會出現(xiàn)兩部從名稱和內(nèi)容上大部分重疊的法律，所以此種調(diào)整行為不宜認(rèn)定為法律的部分修改。其次就修改而言，包含了修和改兩個要素，一定體現(xiàn)為對原有某些條款內(nèi)容的摒棄以及替代內(nèi)容的加入。而從全國人大常委會的授權(quán)決定來看，更多體現(xiàn)的是法律若干條款附條件和附期限的暫停適用，而沒有條款內(nèi)容上的新增。姑且不就修改本身作字義上的揣摩，暫停實(shí)施不可以理解為普通意義上的修改的另外重要一點(diǎn)，又回到了法律適用平等性的問題上。無論是三年試行的期限還是暫停某些條款實(shí)施的決定，在境內(nèi)區(qū)外都是不適用的，于是在法律適用上都會存在區(qū)內(nèi)和區(qū)外不平等的現(xiàn)象。被暫時實(shí)施的條款在境內(nèi)區(qū)外依然是有法律效力的事實(shí)，說明了全國人大常委會暫時調(diào)整法律規(guī)定的決定并非是對法律的修改，而是在自貿(mào)區(qū)內(nèi)賦予市場參與者一個法律適用的“豁免特權(quán)”。

(二)“暫時調(diào)整法律規(guī)定 ”并非法定的授權(quán)立法行為

從內(nèi)容上看，全國人大常委會的授權(quán)決定僅作為配合自貿(mào)區(qū)行政審批改革的一個法治手段存在，并未脫離國家整體行政法治框架的約束。［2］與其說是對法律實(shí)施的調(diào)整，倒不如說是立法服務(wù)于行政管理的一種試驗(yàn)、探索或是妥協(xié)。但從行為本質(zhì)去分析，全國人大常委會的上述決定還是屬于一種廣義上的授權(quán)立法。且這樣一種在建國以來立法史上首次出現(xiàn)的特殊立法行為，其改革創(chuàng)新的內(nèi)容已然觸及到了羈束型規(guī)定。這對于本就缺乏民主正當(dāng)性的行政體系而言，產(chǎn)生了行政僭越代議制立法的風(fēng)險。［3］如果這一“豁免特權(quán)”，包括全國人大常委會授予“豁免特權(quán)”的行為是負(fù)載著全民意志的法律所賦予的，那么無可厚非。但在法律沒有明確規(guī)定的情況下，不經(jīng)體現(xiàn)為國家意志的法律授權(quán)，而直接以代議制下立法機(jī)關(guān)的意志和身份通過決定賦予自身以在某一非法定實(shí)施特殊法治的區(qū)域暫停法律條款實(shí)施的權(quán)力，未免有逾越法治的人治之嫌。所以在法律沒有賦予全國人大常委會具有授予某一機(jī)關(guān)行使暫停法律實(shí)施的權(quán)力的前提下，全國人大常委會以授權(quán)決定的方式來暫停全國人大制定的法律在某一非法定享有立法特權(quán)的區(qū)域?qū)嵤┑淖龇ǎ嬖诤戏ㄐ陨系囊蓡枴?/p>

二、對“暫時調(diào)整法律規(guī)定”的反思與質(zhì)疑

(一)全國人大常委會不具有法律規(guī)定的授權(quán)權(quán)限

在西方有句格言:“被授予的權(quán)力不得再委任?！保?］因?yàn)榇h制本身即是公民授權(quán)，在民主主義和規(guī)則主義看來，國會被賦予的立法權(quán)，除非法律明確規(guī)定可以由國會授權(quán)給某一行政主體行使之外，該權(quán)力不得再委托他人行使。換言之，行政主體獲得任何特定職權(quán)的合法性依據(jù)就是代議制立法的授權(quán)，即只有源于受全體公民委托的代表們的意志產(chǎn)生之法律而非立法或是行政機(jī)關(guān)得以授予特定主體以相應(yīng)職權(quán)。［3］全國人大常委會關(guān)于暫時調(diào)整法律規(guī)定的決定，實(shí)質(zhì)是于一定期限內(nèi)暫停法律若干條款在自貿(mào)區(qū)適用。其用了“暫時調(diào)整法律規(guī)定”這一含糊的表達(dá)方式，目的是與修改、廢止等立法行為相區(qū)分并淡化“暫停”一詞對現(xiàn)有法律穩(wěn)定性的沖擊。但遺憾的是，在上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立的過程中，無論是《憲法》《立法法》還是《全國人民代表大會組織法》均未規(guī)定全國人大常委會在調(diào)整法律規(guī)定或是暫停法律實(shí)施上具有授權(quán)權(quán)限。也就是說，全國人大常委會對國務(wù)院就法律調(diào)整事宜所作出的決定并非源于法律對全國人大常委會的授權(quán)，而只是基于全國人大常委會的立法機(jī)關(guān)屬性，將其自身擔(dān)負(fù)的一部分立法職責(zé)授予給了國務(wù)院。這就產(chǎn)生兩個問題:一是全國人大常委會自身是否擁有暫停某一法律實(shí)施的權(quán)力;二是在法律并未直接賦予全國人大常委會可以授權(quán)某一主體決定暫停實(shí)施法律的背景下，全國人大常委會的此項(xiàng)授權(quán)是否有法可依。

(二)全國人大常委會不具有立法權(quán)的全部權(quán)能

依據(jù)《立法法》的一般原理，如果特定機(jī)關(guān)具有法律授予的某一項(xiàng)職能，除了授予的立法權(quán)不得轉(zhuǎn)授予以及法律保留事項(xiàng)之外，尚存在法定的授予程序下“轉(zhuǎn)授權(quán)”的可能性。但筆者認(rèn)為，全國人大常委會不具有暫停法律實(shí)施的權(quán)力。

從《立法法》的適用范圍看，“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止”屬于立法的范疇，調(diào)整法律規(guī)定或是暫停法律實(shí)施毫無疑問應(yīng)當(dāng)被視為廣義上的立法。根據(jù)《憲法》第67條的規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)解釋憲法、制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人大制定的法律以外的其他法律、對全國人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改等職能。從中可以看出，列舉式的立法模式體現(xiàn)了限權(quán)的精神。全國人大常委會享有一定的立法權(quán)，但這并不可以當(dāng)然的認(rèn)為全國人大常委會具有立法權(quán)的一切權(quán)能。綜觀規(guī)范全國人大常委會的相關(guān)條文，也從未對調(diào)整法律規(guī)定或暫停法律實(shí)施做出過明確的規(guī)定。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，全國人大常委會既然有權(quán)決定某一法律條款在全國范圍內(nèi)停止實(shí)施，其自然也有權(quán)決定某一條款在某一地域停止實(shí)施。［2］筆者認(rèn)為不能簡單地就此推理。首先，全國人大常委會有權(quán)決定法律或其中某一條款在全國范圍內(nèi)停止實(shí)施，其只有對法律的修改或廢止兩種途徑，且行使修改或廢止的權(quán)力來源皆為法律的明確規(guī)定。其次，全國人大常委會有權(quán)決定法律條款在全國范圍內(nèi)停止實(shí)施，并不足以得出其有權(quán)決定法律在不同地域的差異化適用這個結(jié)論。除非屬于法定的實(shí)施特殊法律制度的區(qū)域，各地區(qū)在法律適用上應(yīng)當(dāng)一律平等。法律適用平等包括法律實(shí)施地域的適用平等和不同法律主體具體適用法律的平等。其實(shí)在我國，的確存在法律變通和豁免適用的“飛地”。排除香港、澳門和臺灣三個域外區(qū)域不談，我國的民族自治地方和經(jīng)濟(jì)特區(qū)在維護(hù)國家統(tǒng)一的前提下，被法律賦予了相對獨(dú)立行使立法權(quán)的職能，顯現(xiàn)出一定的法治獨(dú)立性和特殊性。①根據(jù)《立法法》第65條、第66條和第81條的規(guī)定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)根據(jù)全國人民代表大會的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。而民族自治地方的人民代表大會也有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例，在不違背法律或者行政法規(guī)的基本原則下，依法對除了法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定以外的法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定。但自貿(mào)區(qū)并非法定實(shí)施特殊法治的區(qū)域，如果全國人大常委會有權(quán)以決定、通知等形式?jīng)Q定非法定實(shí)施特殊法治的區(qū)域可以差異化適用法律的話，那么法律的普遍性何在，指引作用何在，平等性更是毫無疑問地會遭到踐踏。所以立法機(jī)關(guān)不得將自身意志以通知、決定等形式代替法律規(guī)定。換言之，未經(jīng)上升為國家意志的法律的授權(quán)，任何憑借通知或是決定等規(guī)范性法律文件來代替法律進(jìn)行立法授權(quán)的行為，都是對法律背后國家意志的一種超越。

(三)“暫時調(diào)整法律規(guī)定”與國務(wù)院立法職能相沖突

根據(jù)《立法法》第8條的法律保留原則，涉及國家主權(quán)、基本政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、司法制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度等事項(xiàng)，只能由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律來確定。從上海自貿(mào)區(qū)的已然和未來實(shí)踐來看，必然會涉及眾多應(yīng)由法律來規(guī)范的法律保留事項(xiàng)。為了避免對法律的穩(wěn)定性造成沖擊，必然不會對已有法律進(jìn)行大修大補(bǔ)。那么為了貫徹自貿(mào)區(qū)推進(jìn)工作中的制度創(chuàng)新和先行先試，針對上述法律保留事項(xiàng)，授權(quán)立法的空間究竟有多大?《立法法》第9條又進(jìn)一步將第8條所述的法律保留范圍進(jìn)行了區(qū)分規(guī)定，對于除有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)以外的法律保留事項(xiàng)，法律賦予了全國人大及常委會以授權(quán)立法的職能。與此同時，法律又對本條所稱的授權(quán)立法作了范圍上的框定，僅限于“尚未制定法律”的情形，且國務(wù)院在授權(quán)范圍內(nèi)所享有的也只是“先行制定行政法規(guī)”的職能。再反觀全國人大常委會對國務(wù)院就調(diào)整法律規(guī)定的授權(quán)，很顯然，這樣一種針對已有法律的調(diào)整授權(quán)決定是不屬于《立法法》第9條授權(quán)立法范疇的，全國人大常委會做出的授權(quán)決定也非以《立法法》為依據(jù)。從另一方面看來，通過《立法法》對于授權(quán)立法的解釋，其必然至少包含了兩大要素:授權(quán)立法行為是法律所賦予的;法律對于授權(quán)的目的、范圍、期限等都有明確的規(guī)定。這又變相印證了本文前一部分對授權(quán)主體授權(quán)行為合法性存疑的闡述。

三、自貿(mào)區(qū)法治創(chuàng)新的未來之路

(一)正視自貿(mào)區(qū)發(fā)展的法治瓶頸與長期性

上海自貿(mào)區(qū)并非一個法律意義上的行政區(qū)劃，其只是基于行政管理需要而由政府批準(zhǔn)的特定區(qū)域，是中央在推進(jìn)行政管理體制改革和新一輪改革開放過程中誕生的一個新事物。在自貿(mào)區(qū)法治創(chuàng)新推進(jìn)的過程中，必然會遇到現(xiàn)行立法體制的阻礙。隨著試點(diǎn)范圍和內(nèi)容的不斷深入，市場對于法律供給的需求將愈加旺盛，現(xiàn)實(shí)生活對于規(guī)則及時性和靈活度的客觀要求與法律的穩(wěn)定性以及修改程序的剛性之間將產(chǎn)生矛盾。我國是一個成文法國家，無法通過英美法遵循先例原則使判例轉(zhuǎn)化為普遍的法律規(guī)則。在大陸法系的規(guī)則生成機(jī)制下，規(guī)則往往無法有效地反映市場的需要。若想對自貿(mào)區(qū)進(jìn)行創(chuàng)新性改革，需要突破的法律障礙比比皆是，而這恰恰是自貿(mào)區(qū)建設(shè)中的一個關(guān)鍵性瓶頸。要突破這一瓶頸進(jìn)行“先行先試”，就不可能不觸動現(xiàn)行的法律秩序，就可能出現(xiàn)“違法”立法。［5］此外，無論是《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》還是《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》，試點(diǎn)一詞頻繁見諸紙端?！吧罨母镌圏c(diǎn)”“解決試點(diǎn)過程中的制度保障問題”“建立與試點(diǎn)要求相適應(yīng)的試驗(yàn)區(qū)管理制度”等要求成為我國政府下一階段工作的主要任務(wù)，而對于后續(xù)法治試點(diǎn)的具體建設(shè)方案、內(nèi)容和配套規(guī)則，從國務(wù)院到地方政府層面推進(jìn)得較為緩慢，多為抽象的原則性規(guī)定。這至少釋放出一個信號，自貿(mào)區(qū)終究還是一個試驗(yàn)區(qū)，在體制上承擔(dān)了先行先試的任務(wù)。對于自貿(mào)區(qū)下一步該怎么走，法治該如何創(chuàng)新，立法和行政機(jī)關(guān)也是在摸著石頭過河，在試驗(yàn)、探索中前進(jìn)。所以在探討自貿(mào)區(qū)法治創(chuàng)新障礙的同時，還需注意到自貿(mào)區(qū)建設(shè)的長期性和試驗(yàn)性。

(二)防止代議制立法模式下行政權(quán)力的僭越

當(dāng)古希臘雅典城邦的直接立法模式與現(xiàn)代社會脫節(jié)并被證明不可行時，代議制立法模式逐漸取代了前者，成為了當(dāng)今各國普遍采用的契合民主精神的立法形式。［6］但代議制立法模式在立法產(chǎn)品即法律規(guī)范制定上的天然局限性和工具缺陷依然明顯。代議制立法權(quán)的法定享有者是公民，而實(shí)際立法者僅僅是一部分代表，二者的分離帶來了公眾意志能否被一部分代表所正確認(rèn)識、理解并全面體現(xiàn)在立法中這一問題。其實(shí)作為代議制立法產(chǎn)品的法律規(guī)范皆是立法者主觀意志的產(chǎn)物，很大程度上反映了立法者的立法目的。立法目的與社會物質(zhì)生活水平以及社會成員的利益要求有多大距離，則有賴于立法者的認(rèn)知能力和主觀意志，以及立法程序和體制的科學(xué)完善。［7］我國人民代表大會及常委會的構(gòu)成人員并非法律專業(yè)人士，在代議制立法下，一項(xiàng)旨在滿足行政機(jī)關(guān)管理需要的立法、修法或法律改革提案，在表達(dá)多數(shù)法律素養(yǎng)欠缺的代表之立法意志的同時，往往是以犧牲一部分上位法規(guī)定為代價的，而這恰恰成為了代議制立法正當(dāng)性喪失的基礎(chǔ)。

自貿(mào)區(qū)發(fā)展涉及到投資、貿(mào)易、金融等多領(lǐng)域，為了改革的推進(jìn)，在很多方面需要對既有法律進(jìn)行突破，而相關(guān)法律法規(guī)的修訂又必然有一個滯后過程，如何在自貿(mào)區(qū)建設(shè)的過程中確保法律的統(tǒng)一實(shí)施，是自貿(mào)區(qū)法治創(chuàng)新所無法回避的重大課題。［8］作為上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的推進(jìn)方，地方政府所作出的每一項(xiàng)改革創(chuàng)新提案都可能找不到既有法律的支撐，甚至與現(xiàn)有法律相沖突。他們雖然有動力去改革，但受制于立法權(quán)的限制，只能去最高權(quán)力機(jī)關(guān)、最高行政機(jī)關(guān)游說，使之能獲得調(diào)整法律的授權(quán)。［9］但作為后者也很為難，因?yàn)樗麄兯鞒龅恼{(diào)整法律決定或授權(quán)是游離于《立法法》之外的。如果選擇改革既有的法律，先拋開法律的穩(wěn)定性不談，為了在這二十八平方公里的土地上做創(chuàng)新，在九百六十萬平方公里土地上普遍適用的法律要逐一讓位，向行政管理需要做妥協(xié)，自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新所需要的法律改革成本與所獲收益是否匹配?如果維持現(xiàn)有法律不變，以最高層決定的方式為自貿(mào)區(qū)法律創(chuàng)新開道，這究竟是一種法治的創(chuàng)新還是倒退?法律是授權(quán)和監(jiān)督行政，而非服務(wù)于行政。在自貿(mào)區(qū)法治創(chuàng)新的路上，代議制立法模式下的行政權(quán)力同樣存在僭越法治的風(fēng)險。長遠(yuǎn)看來，這種改革的思維模式對體制的傷害不容小覷。

(三)推進(jìn)以《立法法》為突破口的多途徑改革

自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)需要建立與放開準(zhǔn)入相一致的規(guī)則體系，但是在既有法律框架下，自貿(mào)區(qū)的法治創(chuàng)新舉步維艱。［10］在自貿(mào)區(qū)這一特定區(qū)域想要獲得法律實(shí)施上的特權(quán)，獲得變通執(zhí)行法律的空間，未來可以在自貿(mào)區(qū)的法律地位、授權(quán)依據(jù)、授權(quán)主體的自身職權(quán)方面進(jìn)行推進(jìn)，在《立法法》層面進(jìn)行制度完善。具體而言，可以對自貿(mào)區(qū)進(jìn)行直接授權(quán)，由《立法法》在法律適用上將自貿(mào)區(qū)與經(jīng)濟(jì)特區(qū)同等對待，賦予自貿(mào)區(qū)所在省、市人大以通過制定地方法規(guī)對法律、行政法規(guī)作變通規(guī)定的權(quán)力，從而繞過最高權(quán)力機(jī)關(guān)、最高行政機(jī)關(guān)的授權(quán)立法問題。其次，為了解決授權(quán)行為合法性，即授權(quán)依據(jù)的問題，法律一方面可以對“全國人大常委會有權(quán)授予行政機(jī)關(guān)調(diào)整法律規(guī)定的職權(quán)”進(jìn)行明確;另一方面也可以擴(kuò)展全國人大及其常委會的立法職權(quán)，將“暫時調(diào)整法律規(guī)定”或“暫停法律實(shí)施”的形態(tài)加進(jìn)去，從而獲得授權(quán)的正當(dāng)性。另外，在被授權(quán)主體就調(diào)整法律規(guī)定所頒布的法律文件形態(tài)上，是繼續(xù)維持現(xiàn)有的行政法規(guī)位階，還是準(zhǔn)許以全國人大常委會決定、通知等形式存在，是在后續(xù)修法過程中要考慮的另外一個方面。但無論上述哪一條路徑，都必將涉及對已有法律的修改。在自貿(mào)區(qū)法治創(chuàng)新的背后，我們面臨的不是出臺一部新的規(guī)范或者調(diào)整某一部法律的問題，或許在承擔(dān)高額的法律變革成本與強(qiáng)行突破既有法治框架的抉擇這一點(diǎn)上更需要我們加以反思。

(四)借助法解釋學(xué)助力自貿(mào)區(qū)法治創(chuàng)新

法律的制定最后都要落實(shí)到法律的適用和實(shí)施上。從目前來看，法治的形成是自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的重要任務(wù)，而在這其中，基于司法獨(dú)立原則的審判制度重構(gòu)尤為重要。［11］對于自貿(mào)區(qū)法治創(chuàng)新中出現(xiàn)的，特別是在對于阻礙自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新進(jìn)展的法律適用上，以法院為代表的司法審判機(jī)構(gòu)要充分利用法解釋學(xué)，通過多種解釋方法，對其中早已過時、不符合社會發(fā)展實(shí)際的法條進(jìn)行法律適用上的解釋，助推自貿(mào)區(qū)法治創(chuàng)新。在這其中，利用目的解釋，通過政策來對法律解釋產(chǎn)生影響，是其中非常重要的一個方面。習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班儀式上曾提出，要學(xué)習(xí)理解全面深化改革政策部署的五個關(guān)系。①即要弄清楚整體政策安排與某一具體政策的關(guān)系、系統(tǒng)政策鏈條與某一政策環(huán)節(jié)的關(guān)系、政策頂層設(shè)計(jì)與政策分層對接的關(guān)系、政策統(tǒng)一性與政策差異性的關(guān)系、長期性政策與階段性政策的關(guān)系。反應(yīng)到司法實(shí)踐上，人民法院在理解政策、適用法律時，要破除妨礙改革發(fā)展的那些思維定勢，妥善處理好政策與法律之間的關(guān)系。政策的制定，大多情況下與法律一樣，都以公平正義為最高指導(dǎo)原則和價值追求。當(dāng)代法律解釋學(xué)也承認(rèn)公共政策可以通過發(fā)現(xiàn)、論證、解釋、衡量進(jìn)入作為裁判規(guī)范的法律，都可以作為法官法源。［12］政策之于目的解釋，在一定程度上具有填補(bǔ)法律空白和漏洞的功能，并提供所追求的能動的、規(guī)范化的方向。這可以使法官在進(jìn)行法律解釋時可以充分利用政策的靈活性，對復(fù)雜的法律關(guān)系和社會生活進(jìn)行調(diào)節(jié)，克服簡單地機(jī)械釋法和適用法律所帶來的弊端，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)所追求的公平正義。［8］不過，法解釋學(xué)作用的發(fā)揮和政策目的的實(shí)現(xiàn)也不能游離于法治之外。對法律有明確規(guī)定的，仍應(yīng)嚴(yán)格依照法律的規(guī)定;對法律未有規(guī)定或規(guī)定不明晰，而政策有規(guī)定并且不悖于法律原則性規(guī)定的，可考慮適用政策;當(dāng)法律的適用會明顯導(dǎo)致不公平，抑或與社會實(shí)際產(chǎn)生較大偏離，從而導(dǎo)致無法對社會關(guān)系進(jìn)行有效調(diào)整的時候，則可通過法律解釋，適當(dāng)通過政策突破法律的過時規(guī)定。

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