雷秋玉

(昆明理工大學(xué)法學(xué)院，云南昆明，650500)

地役權(quán)的功能泛化與本質(zhì)復(fù)歸

雷秋玉

(昆明理工大學(xué)法學(xué)院，云南昆明，650500)

地役權(quán)概念被濫用是當(dāng)今學(xué)術(shù)環(huán)境下法律概念被濫用的典型之一。地役權(quán)概念實(shí)際上是一個(gè)具有地方性的法律概念，有其確定的法教義學(xué)意義并應(yīng)恪守作為私法權(quán)利的規(guī)范意旨。不宜將基于比較法研究發(fā)現(xiàn)的、局部特征類似于地役權(quán)的多種異質(zhì)規(guī)則全部歸結(jié)于地役權(quán)范疇，從而使得這一私法概念膨脹為橫跨公私法的萬(wàn)能法律工具。當(dāng)前較為迫切的學(xué)術(shù)任務(wù)，是給地役權(quán)瘦身，尤其是要清除“公共地役權(quán)”這一似是而非的學(xué)術(shù)概念造成的地役權(quán)虛胖現(xiàn)象，讓地役權(quán)回歸其本質(zhì)。

地役權(quán)；地方性；相鄰關(guān)系；公共地役權(quán)；意義回歸

名實(shí)不符是地役權(quán)學(xué)術(shù)探討存在的一個(gè)較普遍的現(xiàn)象。這是法律概念在法教義學(xué)上的意義確定性與學(xué)術(shù)運(yùn)用之間的錯(cuò)位所造成的，主要表現(xiàn)為地役權(quán)的功能泛化。法律概念承載的意義與功能密切相關(guān)，受制于一定的歷史傳統(tǒng)與地域性，不能僅僅因?yàn)閷W(xué)術(shù)理論整合的需要隨意將其填充、揉捏。當(dāng)今之際，應(yīng)清理地役權(quán)的概念，將地役權(quán)與不動(dòng)產(chǎn)的公共負(fù)擔(dān)或者限制、特殊的相鄰關(guān)系規(guī)則區(qū)別開(kāi)來(lái)，堅(jiān)決否棄“公共地役權(quán)”這類似是而非的學(xué)術(shù)概念，還地役權(quán)概念以本像。

一、地役權(quán)概念的地方性及學(xué)術(shù)運(yùn)用的超限

(一) 地役權(quán)概念的地方性

地役權(quán)是一個(gè)具有較強(qiáng)地方性的法律概念、制度乃至工具。地方性的存在，使得學(xué)術(shù)探討必須恪守一定的語(yǔ)境底限，包括法律概念屬地的法教義學(xué)意義以及由概念所限定的制度內(nèi)涵和功能限度。下面以香港、澳門和大陸的“地役權(quán)”比較為例予以說(shuō)明。

在大陸地區(qū)，地役權(quán)是指按照合同的約定，利用他人的不動(dòng)產(chǎn)以提高自己的不動(dòng)產(chǎn)效益的權(quán)利。地役權(quán)具有約定性、嚴(yán)格的屬物性，后者是指地役權(quán)只能存在于分屬不同權(quán)利人的不動(dòng)產(chǎn)之間，即需役地與供役地之間。

在香港地區(qū)，與地役權(quán)類似的法律概念是“easement”。但是“easement”極為多義，大致上可以分為普通法上的、制定法上的與衡平法上的三類。普通法框架下的“easement”與大陸地區(qū)的地役權(quán)似乎沒(méi)有太大的區(qū)別，例如，它也有嚴(yán)格的屬物性和約定性的特點(diǎn)。然而，普通法框架下的“easement”在功能上更傾向于使需役地人對(duì)供役地進(jìn)行積極的利用，消極利用的功能受到范圍上的限制，即普通法上的“easement”消極功能僅適用于窗戶采光、不妨礙經(jīng)由特定孔道的通風(fēng)、不破壞建筑物的支撐、不妨礙人工河渠繼續(xù)流動(dòng)。[1](128)上述四類對(duì)他人不動(dòng)產(chǎn)的限制，在大陸地區(qū)一般屬于相鄰關(guān)系規(guī)則的支配范圍，無(wú)須約定而具有直接的法律約束力。但是在香港地區(qū)，它們?cè)谄胀ǚㄉ隙紝儆凇癳asement”的范疇，且種類極為有限，這或許是香港不動(dòng)產(chǎn)空間過(guò)于促狹的緣故。普通法的“easement”之外，香港地區(qū)還有所謂的“l(fā)egal easement”。“l(fā)egal easement”是由制定法直接規(guī)定的“easement”類型，國(guó)內(nèi)一般譯為“法定地役權(quán)”。這些制定法包括《供電網(wǎng)絡(luò)(法定地役權(quán)) 令》《地下鐵路(收回土地及有關(guān)規(guī)定)條例》《污水隧道(法定地役權(quán))條例》《土地排水條例》《道路(工程、使用及補(bǔ)償)條例》和《東涌吊車條例》等等，它們規(guī)定了諸多“l(fā)egal easement”類型。但是此類制定法上的“easement”與普通法上的“easement”有著本質(zhì)的區(qū)別：一是不具有約定性，藉由行政命令進(jìn)行；二是無(wú)須需役地的存在。衡平法上“easement”大致可劃分為“保育地役權(quán)”與限制性約據(jù)?！氨Ｓ匾蹤?quán)”是以環(huán)境保護(hù)為目的而設(shè)定的“地役權(quán)”，與“l(fā)egal easement”比較，相同之處在于它們的設(shè)定均不以需役地的存在為必要；不同之處在于，“保育地役權(quán)”不是由法令明確規(guī)定的“easement”，而籍由行政命令直接設(shè)定，屬于行政自由裁量權(quán)的范圍。限制性約據(jù)(restrictive covenant)是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行消極限制的法律工具，與相鄰關(guān)系或者上述普通法上消極性“easement”的不同是，以提高不動(dòng)產(chǎn)效益為目的之消極性限制，需要借由這一騎墻于物權(quán)與債權(quán)之間的私法工具達(dá)成。有學(xué)者認(rèn)為，通過(guò)限制性約據(jù)形成的權(quán)利義務(wù)狀態(tài)，可稱為消極地役權(quán)，系“衡平法上的地役權(quán)”類型。[2](96)

澳門地區(qū)的“地役權(quán)”有三類：“地役權(quán)”“法定地役權(quán)”“行政地役權(quán)”。除此三類“地役權(quán)”外，還有所謂的“法定役權(quán)”，在此有一并分析的必要。試分述之：其一，“地役權(quán)”概念與大陸地區(qū)的“地役權(quán)”和香港地區(qū)普通法上的“easement”相同。其二，“法定地役權(quán)”的概念與香港地區(qū)的“l(fā)egal easement”有著本質(zhì)區(qū)別。香港地區(qū)的“l(fā)egal easement”是依據(jù)相關(guān)法令規(guī)定的“地役權(quán)”類型，如前所述，其創(chuàng)設(shè)需要通過(guò)行政命令。澳門地區(qū)的“法定地役權(quán)”，是指由其民法典所規(guī)定的“法定通行地役權(quán)”與“水之法定地役權(quán)”，這兩類“地役權(quán)”一般以當(dāng)事人之間的合意創(chuàng)設(shè)，但如果合意不成，可以通過(guò)司法判決設(shè)定。澳門地區(qū)的“法定地役權(quán)”以需役地的存在為前提，而香港地區(qū)的“l(fā)egal easement”不以需役地的存在為其構(gòu)成條件。澳門地區(qū)的“法定地役權(quán)”之中的“水之法定地役權(quán)”更為貼近香港地區(qū)的不妨礙人工河渠繼續(xù)流動(dòng)的“easement”類型，但是內(nèi)容較之更為豐富，與大陸地區(qū)相鄰關(guān)系規(guī)則中的“排水關(guān)系”規(guī)則較為接近。[3](180?184)其三，澳門地區(qū)的“行政地役權(quán)”包括的類型可概括為公共用管線導(dǎo)引和公共道路設(shè)施的“地役權(quán)”、保留地“行政地役權(quán)”，這兩類“地役權(quán)”與香港地區(qū)的“法定地役權(quán)”和“保育地役權(quán)”類似。其四，澳門地區(qū)的“法定役權(quán)”，從其現(xiàn)行法令看，有“航空役權(quán)”(澳門第52/94/M號(hào)法令)、“無(wú)線電役權(quán)”(澳門第53/87/M號(hào)法令)和“制圖役權(quán)”(澳門第226/ 92/M號(hào)法令)①，均由特別法令創(chuàng)設(shè)。“航空役權(quán)”與大陸地區(qū)的某些特殊相鄰關(guān)系規(guī)則相同②，“無(wú)線電役權(quán)”和“制圖役權(quán)”可以涵攝在不動(dòng)產(chǎn)的公共利益限制的概念之下。大陸地區(qū)欠缺與“法定役權(quán)”“法定地役權(quán)”“行政地役權(quán)”相關(guān)的、明確的制度性概念。

由此可知，即便不把“地役權(quán)”這一概念置之于全球范圍內(nèi)，僅將之局限于我國(guó)的大陸、香港和澳門地區(qū)，就可以發(fā)現(xiàn)，根植于大陸地區(qū)民法規(guī)范之中的地役權(quán)概念，根本無(wú)法統(tǒng)籌三地的所謂“地役權(quán)”現(xiàn)象。以上分析說(shuō)明，“地役權(quán)”是一個(gè)有著切實(shí)地方性意義的法律概念。然而，在我國(guó)相關(guān)的學(xué)術(shù)探討中，其地方性意義似乎被忽略了。

(二) 我國(guó)“地役權(quán)”概念的學(xué)術(shù)運(yùn)用及評(píng)價(jià)

20世紀(jì)伊始，我國(guó)有學(xué)者使用“衡平法上的地役權(quán)”概念對(duì)美國(guó)的類地役權(quán)現(xiàn)象進(jìn)行介紹，始有將“地役權(quán)”功能擴(kuò)展至土地規(guī)劃之意。[4]2006～2010年，先后有學(xué)者提出“文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域中的地役權(quán)”“公共地役權(quán)”“環(huán)境地役權(quán)”等類地役權(quán)概念。[5?10]這些所謂“地役權(quán)”概念的提出，無(wú)一不是譯介異域法律制度的結(jié)果。到2013年，孫鵬等將這種學(xué)術(shù)傾向發(fā)揮到極致，他們?cè)诠⒆空撝幕A(chǔ)上，提出了所謂“地役權(quán)的現(xiàn)代化”的觀念，將上述紛繁多樣的所謂“地役權(quán)”概念統(tǒng)合至一處。[11]孫鵬等的論述打破了以往局部突破的、碎片化的“地役權(quán)”概念提出的方式，在“地役權(quán)的現(xiàn)代化”的統(tǒng)一基調(diào)下，提出了一個(gè)與傳統(tǒng)“私人地役權(quán)”相對(duì)的“公共地役權(quán)”概念，以“公共地役權(quán)”統(tǒng)合過(guò)去學(xué)術(shù)論述中所提到的“公共地役權(quán)”“環(huán)境地役權(quán)”、土地規(guī)劃性質(zhì)以及文化遺產(chǎn)保護(hù)性質(zhì)之類的“地役權(quán)”等概念，并以“私人地役權(quán)”向“公共地役權(quán)”的轉(zhuǎn)向，作為“地役權(quán)的現(xiàn)代化”的標(biāo)志。當(dāng)然，這種“現(xiàn)代化”的走向必然是，地役權(quán)概念被毫無(wú)節(jié)制地突破并超越了。

這樣的“地役權(quán)的現(xiàn)代化”，或許不僅存在顯而易見(jiàn)的武斷，例如將國(guó)家之間的碳排放交易也視為一種“地役權(quán)”，還可能隱藏著一種簡(jiǎn)單的、大雜燴式的比較法研究?jī)A向：無(wú)視不同的法律傳統(tǒng)所造成的法律概念之間的差異，在譯介他國(guó)的類似地役權(quán)制度時(shí)，把地役權(quán)這一中國(guó)法律文件中的法律概念當(dāng)作一個(gè)口袋概念，將所有的類似地役權(quán)規(guī)則不作區(qū)分地全部視為“地役權(quán)”。這種比較法的研究取向，存在“過(guò)分關(guān)注制度的相似性”和“忽視文化語(yǔ)境”的弊病。[7]對(duì)此邏輯層面可以有如下兩個(gè)疑問(wèn)：地役權(quán)在我國(guó)法律文本中的字面語(yǔ)義是什么？其字面語(yǔ)義太窄了，不足以滿足法律實(shí)踐的需要，要作進(jìn)一步的目的性擴(kuò)張嗎？然而，目的性擴(kuò)張的解釋，雖然可以超越原文義所涵蓋的法律類型，也須遵守“合乎規(guī)范意旨”[12](206)的解釋原則。事實(shí)上，我國(guó)規(guī)范地役權(quán)的主要法律文件所規(guī)定的地役權(quán)概念，其意義已經(jīng)足夠清晰：一種私法上的權(quán)利，以當(dāng)事人合意的方式設(shè)定，以分屬不同權(quán)利人的需役地與供役地的存在為必要。其外延應(yīng)當(dāng)包括所能想象的、合乎邏輯的地役權(quán)現(xiàn)象，在物權(quán)法定的框架之內(nèi)，不可能存在與上述意義和意旨不同的地役權(quán)類型。從私法的層面講，只要存在役使他人不動(dòng)產(chǎn)以提高自己不動(dòng)產(chǎn)的效益的意愿，均可以通過(guò)當(dāng)事人合意的方式設(shè)定地役權(quán)。由上可知，事實(shí)上并不存在對(duì)地役權(quán)概念進(jìn)行目的性擴(kuò)張的可能性與必要性。在公法層面，類似于“公共地役權(quán)”的需要，例如自然資源與環(huán)境保護(hù)、古建筑形式的保護(hù)、油氣管道的鋪設(shè)、公共道路的修建等，事實(shí)通過(guò)行政命令或者法律設(shè)定相應(yīng)的土地負(fù)擔(dān)，例如設(shè)定保護(hù)區(qū)，或者通過(guò)土地征收再出讓、劃撥等方式予以滿足，似乎并不存在必須以“地役權(quán)”的方式取而代之的迫切必要性。再者，即便需要進(jìn)行目的性擴(kuò)張，使“地役權(quán)”概念涵攝“公共地役權(quán)”，本質(zhì)上也并不合乎我國(guó)《物權(quán)法》第156條的“利用他人的不動(dòng)產(chǎn)，以提高自己的不動(dòng)產(chǎn)的效益”的私法性質(zhì)的“規(guī)范旨意”。尹田先生曾如此評(píng)價(jià)法國(guó)類似于“公共地役權(quán)”的“行政地役權(quán)”：“這些所謂的地役權(quán)取代了先前的私人利益的地役權(quán)。但它們并非真正的地役權(quán)，這表現(xiàn)為，在這些關(guān)系中，如果說(shuō)存在‘供役地’即所有權(quán)被強(qiáng)制承受的負(fù)擔(dān)的話，那么，事實(shí)上并不存在‘需役地’。因此，這些地役權(quán)反映的是公共利益，而不是私人土地的利益?！盵13](401)當(dāng)然,我們同時(shí)看到，個(gè)別翻譯者將這種公共利益的限制或者負(fù)擔(dān)較為謹(jǐn)慎地譯為“公益性役權(quán)”[14](421?430)，盡管這種翻譯已經(jīng)接近事實(shí)的真相，但仍未直達(dá)本質(zhì)。德國(guó)民法將此類限制或者負(fù)擔(dān),稱之為“公法上的土地所有權(quán)內(nèi)容構(gòu)造與限制”[15](564?581)，對(duì)于公共用管、線、道的建設(shè)及營(yíng)運(yùn)則另辟“限制的人役權(quán)”這一蹊徑，在比較法上，是較能夠尊重地役權(quán)之私法性的規(guī)則體系。

二、地役權(quán)不宜作為設(shè)立公共限制、負(fù)擔(dān)的法律工具

(一) 地役權(quán)無(wú)法承擔(dān)設(shè)定公共負(fù)擔(dān)的目的

地役權(quán)作為私法工具，其規(guī)范意旨在于提高私人不動(dòng)產(chǎn)的效益，而公共限制或者負(fù)擔(dān)往往與私人提高其不動(dòng)產(chǎn)利用效益的意愿相反，且它的設(shè)定須經(jīng)由私人之間的合意，故無(wú)法成為設(shè)定公共限制或者負(fù)擔(dān)的法律工具。例如，當(dāng)下熱播的電視劇《青果巷》所顯示的主題便是如此。從海外歸來(lái)的畫(huà)家王庚在古城延陵，與當(dāng)?shù)赜凶R(shí)之士致力于保護(hù)青果巷的歷史文化遺存，但是這種良苦用心與普通青果巷居民的利益發(fā)生了激烈的沖突，大部分的居民都在等待房屋拆遷以便通過(guò)拆遷安置住上高大寬敞的樓房或者得到一大筆補(bǔ)償款，而不愿守著青果巷那些古老破舊的低矮平房。該劇中與王庚一起致力于青果巷歷史文化遺存保護(hù)的唐思勉老人幾乎遭到了老程兒子帶來(lái)的一批居民的圍攻。作為“青果家園”的項(xiàng)目老板，因青果巷文化遺存保護(hù)范圍的擴(kuò)大導(dǎo)致了其“青果家園”項(xiàng)目需要調(diào)整設(shè)計(jì)，而這無(wú)疑將增加項(xiàng)目的成本，謝伯昭為此耍盡陰謀。在這部熱劇中，無(wú)論是青果巷的普通百姓，還是“青果家園”的項(xiàng)目老板，對(duì)于因文化遺存保護(hù)而意圖加諸于其不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利上的公共限制，都持強(qiáng)烈的抵制態(tài)度，原因無(wú)它，對(duì)于私人來(lái)說(shuō)，這種限制不僅不能提高其不動(dòng)產(chǎn)的利用效益，反而會(huì)使其對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的利用效益降低，利益受損。在這種情況下，私人之間的協(xié)商，除非不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的覺(jué)悟極高，其效果必然差強(qiáng)人意?！肚喙铩芬粍≈校ㄟ^(guò)市政府的積極干預(yù)，青果巷最后受到“保護(hù)”，老祖宗遺留下來(lái)的東西得已保存。文學(xué)作品來(lái)源于現(xiàn)實(shí)又高于現(xiàn)實(shí)，文學(xué)作品所展現(xiàn)的矛盾與訴求通?？梢栽诂F(xiàn)實(shí)中找到其原型，而非虛幻的存在。現(xiàn)實(shí)生活當(dāng)中的青果巷，位于常州市的老城區(qū)，又稱千果巷，1581年前建巷，因八桂堂而名聞天下，其明清建筑風(fēng)格保存得相對(duì)比較完整。2009年常州市規(guī)劃局發(fā)布《常州市青果巷歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃》草案征詢各界意見(jiàn)，青果巷最終經(jīng)由政府的文化遺存保護(hù)“規(guī)劃”而得到保護(hù)。青果巷之類的事例并非個(gè)案，在我國(guó)應(yīng)是一種較為普遍的現(xiàn)象，例如云南麗江大妍古城、大理城等的文化遺存的保護(hù)，也采用了政府“規(guī)劃”甚至“征收”等強(qiáng)力方式。

由此而論，公共限制或者負(fù)擔(dān)，并非地役權(quán)這一私法工具所能承載，它最終都必須經(jīng)由政府公權(quán)力行使才能實(shí)現(xiàn)。即使在發(fā)達(dá)的西方國(guó)家，也大多如此，例如美國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展權(quán)購(gòu)買計(jì)劃。[16]在西方社會(huì)，個(gè)別財(cái)力雄厚的公益組織從事環(huán)境、文化、自然資源等的保護(hù)工作，公益組織通過(guò)與保護(hù)地的居民達(dá)成保護(hù)環(huán)境、文化、自然資源等的保護(hù)協(xié)議，實(shí)現(xiàn)相應(yīng)保護(hù)目的，但是此類行為的效果，尤其是持續(xù)性效果是否良好，欠缺統(tǒng)計(jì)資料的支撐。筆者亦對(duì)其效果存疑，理由在于：首先，公益組織一般是通過(guò)有償合同的方式，取得保護(hù)地居民的配合與支持，即便是在小片保護(hù)地進(jìn)行此類保護(hù)活動(dòng)，沒(méi)有持續(xù)的財(cái)力支持恐怕很難進(jìn)行下去。作為民間組織，這種財(cái)力上的持續(xù)力恐怕欠佳；其次，保護(hù)地居民是否愿意持續(xù)受到保護(hù)目的的限制而拘束其行為？其毅力、恒心以及抵抗各方面誘惑，尤其是抵制經(jīng)濟(jì)誘惑的能力是否足夠強(qiáng)大？再者，依賴公益組織對(duì)保護(hù)地進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)管，這種監(jiān)管的效果恐怕也將差強(qiáng)人意。在西方社會(huì)，還有出于減輕稅負(fù)的目的而向公益組織捐贈(zèng)所謂“地役權(quán)”的情況。然而，無(wú)論是通過(guò)有償方式，還是無(wú)償方式取得所謂的“地役權(quán)”，若將其相關(guān)規(guī)則置之于我國(guó)法律語(yǔ)境中，都無(wú)法得出不與地役權(quán)概念不相矛盾的結(jié)論。這是地役權(quán)嗎？最關(guān)鍵的是，此類“地役權(quán)”均非出自私益，而這恰恰與地役權(quán)作為一種私法工具的規(guī)范目的不符。在香港與澳門地區(qū)，政府部門存在通過(guò)限制性約據(jù)(restrictive covenant)③這種“消極地役權(quán)”或者所謂 “自己地役權(quán)”[17]的方式，在土地批租的過(guò)程，設(shè)定“地役權(quán)”的情況。這些所謂“地役權(quán)”事實(shí)上均不是為了實(shí)現(xiàn)私法目的，政府并沒(méi)有在這種法律關(guān)系中以不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的身份取得提升其不動(dòng)產(chǎn)效益的利益，它們很難稱得上是真正的地役權(quán)，毋寧說(shuō)是政府通過(guò)私法的形式強(qiáng)塞給受批租人的一種土地或者不動(dòng)產(chǎn)上的公共限制或者負(fù)擔(dān)。這是政府軟執(zhí)法的一種手段，其中的強(qiáng)制性不言而喻，私法上所要求的地役權(quán)的合意性，在這種批租性合約中也蕩然無(wú)存。如果它們是真的地役權(quán)，那么作為受批租的一方，完全可以選擇是否承受此類“地役權(quán)”，而實(shí)際情況是，受批租一方往往并沒(méi)有選擇權(quán)。

(二) 我國(guó)現(xiàn)行立法實(shí)踐傾向并無(wú)不妥

公共利益限制或者負(fù)擔(dān)，只能視作為一種類似于地役權(quán)的法律現(xiàn)象。我國(guó)目前并不存在將此類公共利益限制或者負(fù)擔(dān)當(dāng)作地役權(quán)來(lái)處理的先例。例如，我國(guó)《自然保護(hù)區(qū)條例》明確規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)，國(guó)家級(jí)的由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，地方級(jí)的由省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立(條例第12條)。在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的單位、居民必須“遵守自然保護(hù)區(qū)的各項(xiàng)管理制度，接受自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的管理”(條例第25條)。我國(guó)《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》(第26條)規(guī)定：“對(duì)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項(xiàng)目集中、特色鮮明、形式和內(nèi)涵保持完整的特定區(qū)域，當(dāng)?shù)匚幕鞴懿块T可以制定專項(xiàng)保護(hù)規(guī)劃，報(bào)經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，實(shí)行區(qū)域性整體保護(hù)。確定對(duì)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)實(shí)行區(qū)域性整體保護(hù)，應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)?shù)鼐用竦囊庠?，并保護(hù)屬于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)組成部分的實(shí)物和場(chǎng)所，避免遭受破壞。實(shí)行區(qū)域性整體保護(hù)涉及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)集中地村鎮(zhèn)或者街區(qū)空間規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)規(guī)劃主管部門依據(jù)相關(guān)法規(guī)制定專項(xiàng)保護(hù)規(guī)劃?！睂?duì)屬于文物的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)組成部分的實(shí)物和場(chǎng)所，根據(jù)《文物保護(hù)法》(第14條)予以保護(hù)：“歷史文化名城和歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)所在地的縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織編制專門的歷史文化名城和歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)保護(hù)規(guī)劃，并納入城市總體規(guī)劃?！边@種通過(guò)政府公權(quán)力運(yùn)作方式創(chuàng)設(shè)并實(shí)施的公共利益限制或者負(fù)擔(dān)，在我國(guó)現(xiàn)行的體制之下，更具有現(xiàn)實(shí)的意義。事實(shí)上，我國(guó)香港、澳門地區(qū)存在的保育“地役權(quán)”或者保留地“地役權(quán)”，即使學(xué)術(shù)翻譯不存在誤譯而被冠以“地役權(quán)”之名，但在實(shí)際的運(yùn)作當(dāng)中，它們無(wú)不以行政命令的方式進(jìn)行。這與大陸地區(qū)通過(guò)“批準(zhǔn)”或者由地方政府行使“規(guī)劃”權(quán)對(duì)私人不動(dòng)產(chǎn)設(shè)定公共利益限制或者負(fù)擔(dān)，本質(zhì)并無(wú)不同。既然如此，何不尊重我國(guó)現(xiàn)行的地役權(quán)概念之本意，使地役權(quán)能夠恪守私法上的權(quán)利之本分？

三、“公共”管、線、道適宜的法律工具：建設(shè)用地使用權(quán)或者限制性人役權(quán)

(一) “公共地役權(quán)”不適宜于“公共”管、線、道建設(shè)及運(yùn)營(yíng)

隨著“公共地役權(quán)”概念的提出，“地役權(quán)”的功能有被無(wú)限制擴(kuò)大的趨勢(shì)。例如，在管、線、道等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方面，“公共地役權(quán)”被說(shuō)成是比我國(guó)現(xiàn)存的建設(shè)用地使用權(quán)更為便利、成本較為低廉的法律工具。

按照有關(guān)學(xué)者的觀點(diǎn)：“公用企業(yè)雖可通過(guò)建設(shè)用地使用權(quán)解決用地問(wèn)題，但在實(shí)際操作上成本過(guò)大，甚至舉步維艱。尤其是在集體土地上進(jìn)行建設(shè)時(shí)，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法，必須先將集體土地征收為國(guó)有土地。然而，供電設(shè)施中的桿、塔占地面積微乎其微、且數(shù)量龐大，根本無(wú)法為浩瀚如海、面積甚微的桿、塔建設(shè)辦理征收手續(xù)?！币虼?，較好替代方案是“公共地役權(quán)”。[11]然而，的確如此嗎？筆者認(rèn)為：首先，有關(guān)學(xué)者并未提供“公共地役權(quán)”設(shè)定的具體方案，也未就“公共地役權(quán)”的成本優(yōu)勢(shì)進(jìn)行有說(shuō)服力的論證，從而很難讓普通人明了“公共地役權(quán)”在便利上述管、線、道之類的公共設(shè)施建設(shè)方面的成本優(yōu)勢(shì)所在，因此難以讓人信服；其次，雖然在某些公用設(shè)施的建設(shè)方面，例如電網(wǎng)建設(shè)，的確存在征收手續(xù)瑣細(xì)不堪的情況，可是設(shè)定“公共地役權(quán)”難道就可以忽略這些瑣細(xì)的工作嗎？事實(shí)上不可能。以香港地區(qū)的供電網(wǎng)絡(luò)“法定地役權(quán)”的設(shè)定為例，電力公司想要設(shè)定“法定地役權(quán)”，必須向規(guī)劃部門提交“法定地役權(quán)”的申請(qǐng)與計(jì)劃，獲準(zhǔn)之后，由規(guī)劃部門提交行政長(zhǎng)官會(huì)同行政會(huì)議審議。審議通過(guò)之后，由行政長(zhǎng)官會(huì)同行政會(huì)議發(fā)布命令。命令發(fā)布的時(shí)間即為“法定地役權(quán)”取得時(shí)間。在此類“法定地役權(quán)”的設(shè)定當(dāng)中，最為重要的文件是“法定地役權(quán)”計(jì)劃，這種計(jì)劃必然涉及到具體的桿、塔數(shù)量，電網(wǎng)鋪設(shè)的路線等等。也就是說(shuō)，這種細(xì)如牛毛般的事情，也是“法定地役權(quán)”無(wú)可避免、需要遭遇的瑣事(《供電網(wǎng)絡(luò)(法定地役權(quán))令》第3條)。我們不能在沒(méi)有進(jìn)行任何實(shí)證比較分析之前，隨意做出價(jià)值判斷，憑想象認(rèn)為“公共地役權(quán)”比建設(shè)用地使用權(quán)要好。如果沒(méi)有確切的、充足的理由，不應(yīng)簡(jiǎn)單否棄現(xiàn)行的法律制度。這是法律穩(wěn)定性的必然要求。

再者，“公共地役權(quán)”事實(shí)上是一種相當(dāng)矛盾的語(yǔ)言表述。法律語(yǔ)言之不同于詩(shī)化語(yǔ)言，法律概念務(wù)求精準(zhǔn)，矛盾的表述如果出現(xiàn)在法律文件中，將顯得不莊重，也違反邏輯同一律的規(guī)則：“公共”與作為私權(quán)的“地役權(quán)”如何才能協(xié)調(diào)地搭配？

在現(xiàn)行制度即建設(shè)用地使用權(quán)可以較好解決管、線、道等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的情況下，在欠缺任何實(shí)證比較分析的情況下，就建議以“公共地役權(quán)”這一種實(shí)際上可能僅僅只是在某些學(xué)者之間交流的“學(xué)術(shù)概念”及設(shè)想取代建設(shè)用地使用權(quán)，或許只能被看成是一種學(xué)術(shù)上的武斷。在邏輯上也不可能存在所謂的“公共”的地役權(quán)，只有私法上的、出于私人利益的地役權(quán)。在這一點(diǎn)上，如上所述，德國(guó)民法較為實(shí)在地承認(rèn)了“限制的人役權(quán)”這種私法上的工具。這不但能夠很好地厘清“地役”與“人役”的問(wèn)題，也能夠很好地厘清“公”與“私”的問(wèn)題，讓人確確實(shí)實(shí)地看到了管、線、道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“私人”性。我國(guó)現(xiàn)行的建設(shè)用地使用權(quán)，在性質(zhì)上也是一種私權(quán)，將所謂的“公共”管、線、道的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)納入建設(shè)用地使用權(quán)，符合民法法系的私法傳統(tǒng)。

(二) 較適宜的法律工具：建設(shè)用地使用權(quán)或者限制性人役權(quán)

1.比較法上存在的法律工具

羅馬法的役權(quán)體系包括地役權(quán)與人役權(quán)，其地役權(quán)的概念與我國(guó)現(xiàn)行民法教科書(shū)及通說(shuō)保持了一致。人役權(quán)，是為特定人的利益而設(shè)定的利用他人之物的權(quán)利，在體系上包括用益權(quán)、使用權(quán)以及由一般使用權(quán)中獨(dú)立出來(lái)的居住權(quán)和奴畜使用權(quán)。[18](223?238)至《法國(guó)民法典》，用益權(quán)、居住權(quán)和使用權(quán)從役權(quán)中分離，役權(quán)中實(shí)際僅剩下“地役權(quán)”。[16]所以法國(guó)法上的“地役權(quán)”與役權(quán)現(xiàn)在是互為表里。在這種從羅馬法繼受過(guò)來(lái)的權(quán)利體系中,用益權(quán)的目的在于獲取不動(dòng)產(chǎn)的孳息，使用權(quán)“具有家庭的、用以維持日常生活的特點(diǎn)”[13](363)，地役權(quán)則以存在需役地為條件，都不能用于公共用管、線、道的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。在法國(guó)法上，公共用管、線、道的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，通過(guò)地上權(quán)或者地下權(quán)的運(yùn)用得以實(shí)現(xiàn)[13](1093,1095)，其地上(下)權(quán)并非規(guī)定于民法典，而是規(guī)定在《地上權(quán)條例》之中?！兜聡?guó)民法典》在形式上似乎基本繼受了羅馬法的役權(quán)體系，從第1018～1093條，在“役權(quán)”的名目之下，規(guī)定了“地役權(quán)”“用益權(quán)”和“限制的人役權(quán)”，著眼點(diǎn)顯然在不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被役使的狀態(tài)。與法國(guó)民法不同的是，地上權(quán)是《德國(guó)民法典》上的一種物權(quán)類型，但是德國(guó)民法上的地上權(quán)立法是出于“住房政策”考慮的。用沃爾夫的話來(lái)說(shuō)，就是為了“使建造人沒(méi)有土地所有權(quán)也能在土地上建造房屋”[20](62)，因此在制度設(shè)置上，公共用管、線、道的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)的目的，是通過(guò)役權(quán)體系中的“限制的人役權(quán)”這一法律工具予以實(shí)現(xiàn)的。

瑞士民法上的相關(guān)制度設(shè)置深受德國(guó)民法的影響(《瑞士民法典》第781條)。[21]意大利民法則采用了與法國(guó)法類似的制度設(shè)置。我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)、澳門，亦采用法國(guó)的地上權(quán)模式，香港地區(qū)公共用管、線、道的建設(shè)運(yùn)營(yíng)采用的是“法定地役權(quán)”模式，但其實(shí)質(zhì)應(yīng)為限制性人役權(quán)。

2.我國(guó)現(xiàn)行立法模式及他種可能性

我國(guó)《物權(quán)法》“用益物權(quán)”獨(dú)立成編，也自成一種體系，傳統(tǒng)民法上的不動(dòng)產(chǎn)“用益權(quán)”(例如承包經(jīng)營(yíng)權(quán))、地上權(quán)(建設(shè)用地使用權(quán)與宅基地使用權(quán))與地役權(quán)均被涵攝于其中。這種權(quán)利體系實(shí)際上已經(jīng)限制了公共用管、線、道的建設(shè)、營(yíng)運(yùn)可得采用的法律工具，只能是建設(shè)用地使用權(quán)。例如大型油管的鋪設(shè)及相關(guān)設(shè)施的建設(shè)，只能采用土地征收、建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)定的法定方式進(jìn)行。這種制度模式與法國(guó)模式一體相承。

當(dāng)然，中國(guó)的物權(quán)立法，未嘗不可以走限制性人役權(quán)的道路。按照《德國(guó)民法典》的界定，限制性人役權(quán)是指這種情形：“一塊土地可以以這樣的方式設(shè)定負(fù)擔(dān)，即：因設(shè)定負(fù)擔(dān)而受利益的人有權(quán)在個(gè)別關(guān)系中使用該土地，或享有可構(gòu)成地役權(quán)內(nèi)容的其他權(quán)能?！盵22]德國(guó)司法界的觀點(diǎn)是：“限制人役權(quán)之設(shè)定，也可以服務(wù)于公共利益?！盵15](929)這種公共利益，包括公共用管線導(dǎo)引和公共用道路建設(shè)的利益。然而，在公用企業(yè)法人化的前提下，不宜過(guò)分地宣揚(yáng)其“公共性”，畢竟其最為現(xiàn)實(shí)的表現(xiàn)形式，是公用企業(yè)的“私人”利益。限制性人役權(quán)亦不能因其與公共利益相關(guān)，而被隨意命名為“公共地役權(quán)”。

四、結(jié)語(yǔ)

法律概念的運(yùn)用應(yīng)當(dāng)慎之又慎，以做到名實(shí)相符。地役權(quán)作為一個(gè)法律概念，有其嚴(yán)格的地方性限制，甚至于限定詞的添加形式，例如“法定地役權(quán)”“行政地役權(quán)”等等，都必須置之于特定的法律制度語(yǔ)境內(nèi)，才具有意義，否則可能將不知所云。從法教義學(xué)的角度看，必須通過(guò)給作為學(xué)術(shù)概念的、已被不適當(dāng)膨脹的“地役權(quán)”瘦身的方式，即通過(guò)給它做減法與功能歸還的方式，將強(qiáng)加于其上的不恰當(dāng)?shù)囊饬x和功能減去，使其回歸到真正意義上的地役權(quán)本身，從而達(dá)到正本清源的目的。這套減法包括三個(gè)層面：第一，減去特殊的相鄰關(guān)系規(guī)則；第二，減去不動(dòng)產(chǎn)的公共利益限制；第三，減去地役權(quán)在公共用管、線、道等方面建設(shè)和營(yíng)運(yùn)的、所謂的“公共地役權(quán)”功能。減掉的意義與功能，相應(yīng)地歸還于相鄰關(guān)系規(guī)則、不動(dòng)產(chǎn)的公共利益限制或者負(fù)擔(dān)、建設(shè)用地使用權(quán)或者限制性人役權(quán)。地役權(quán)的“現(xiàn)代化”提法，既不科學(xué)，也不現(xiàn)實(shí)，地役權(quán)“現(xiàn)代化”絕不應(yīng)等于地役權(quán)的萬(wàn)能。

注釋：

① “役權(quán)”的譯文，參見(jiàn)CLI.MAC.1237、CLI.MAC.1106。

② 參見(jiàn)《電力法》第53條第2款，《公路法》第56條第1款等。

③ [1957] 2 All ER 517 at 519, see [1957] CLJ 146 (HWR Wade).

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Regressing from functional generalization of easement to its original nature

LEI Qiuyu
(Law School, Kunming University of Science and Technology, Kunming 650500, China)

The concept abuse of easement is a typical example that legal concept is being abused in contemporary academic environment.Essentially, the concept of easement is a legal concept with native nature and certain meanings on legal dogmatics, which should strictly adhere to the purpose of right of private law itself.Nobody should do anything, for example, to incorporate heterogeneous rules with similar characteristic into easement category found in study of comparative law, so as to expand the concept of private law into a versatile legal instrument across public law and private law.Nowadays, it is an urgent academic mission to reduce its content, especially to clear bad effects caused by the specious academic concept “public easement”, and to enable easement to regress to its original way.

easement; native nature; neighboring relations; public easement; meanings regression

D912.3

A

1672-3104(2015)02?0080?06

[編輯: 蘇慧]

2014?11?07；

2015?01?20

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“物債二分下的中間權(quán)利狀態(tài)研究”(14BFX171)；教育部人文社科項(xiàng)目“我國(guó)不同法域的地役權(quán)制度研究”(10YJA820127)

雷秋玉(1970－)，男，湖南衡陽(yáng)人，法學(xué)博士，昆明理工大學(xué)法學(xué)院副教授，主要研究方向：物權(quán)法，侵權(quán)法