胡春艷，蔣寧

(中南大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南長沙，410083)

免職衍生為問責(zé)手段的誤區(qū)及化解

胡春艷，蔣寧

(中南大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南長沙，410083)

從法律上來看，免職是一種正常的人事任免手段，不具備懲戒性；問責(zé)則要求官員對其行為作出解釋以及回應(yīng)，并對違反公共職責(zé)的官員實施一定的懲罰，具有一定的懲戒性?！肮俦疚弧钡恼挝幕绊憽⑽覈F(xiàn)有的問責(zé)法律制度中對官員“免職”的責(zé)任定位不明確、官員問責(zé)制度本身的不完善是免職被衍生為問責(zé)手段的主要成因。以30個案例分析指出，免職被衍生為行政問責(zé)手段將產(chǎn)生執(zhí)法過程隨意性大、“免職”官員的復(fù)出成為常態(tài)、免職被異化為庇護(hù)官員(尤其是高官)的保護(hù)傘等一系列問題。應(yīng)糾正目前法律中對免職的各種模糊規(guī)定，明確免職的人事管理性質(zhì)，取消“免職”作為問責(zé)官員的懲罰形式，統(tǒng)一規(guī)范我國官員問責(zé)的形式、內(nèi)容及程序，從制度上建立起切實有效的官員問責(zé)機(jī)制。

官員免職；行政問責(zé)；官員復(fù)出

近年來新聞媒體關(guān)于被免職官員復(fù)出的報道不絕于耳，如“三鹿奶粉事件問題官員復(fù)出”“江西宜黃因強(qiáng)拆被免職官員復(fù)出”“因地震哀悼日公款出國旅游的邵立勇復(fù)出”等。而2014年8月《新京報》調(diào)查發(fā)現(xiàn)6年來被免職官員中逾三成復(fù)出更是一石激起千層浪，引起社會的廣泛關(guān)注。當(dāng)初這些被高調(diào)免職的官員卻以各種形式悄然或閃電復(fù)出，這使公眾對“免職”的問責(zé)性產(chǎn)生了極大的質(zhì)疑，也不得不讓我們再次陷入了思考：為什么在如此嚴(yán)厲高調(diào)的問責(zé)風(fēng)暴環(huán)境下，這些被免職的官員還能夠快速復(fù)出？為什么問題官員的復(fù)出大多沒有經(jīng)過公示程序并給出正當(dāng)?shù)睦碛?？“免職”是何種性質(zhì)的行為？它是問責(zé)的形式嗎? 免職被衍生為問責(zé)手段會產(chǎn)生何種問題？在我國現(xiàn)有的政治法律環(huán)境下，該如何來應(yīng)對這些問題？本文旨在對這些問題做出深入地探討。

一、“免職”與“問責(zé)”的區(qū)別

(一) 免職

隨著公務(wù)員隊伍的壯大，我國逐步建立起公務(wù)員管理制度。公務(wù)員職務(wù)任免是公務(wù)員管理制度中的重要內(nèi)容，從法律的規(guī)定來看，免職指依法享有任免權(quán)的機(jī)關(guān)按照法律或制度規(guī)定，免去某人所擔(dān)任職務(wù)的行為，它不具有懲戒性。具體來說，它有以下三個特點。

第一，免職的條件規(guī)定說明免職不具有懲戒性。我國頒布的《公務(wù)員法》(2006)①、《國家公務(wù)員職務(wù)任免與職務(wù)升降》(2008)②、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》(2013)③中分別對公務(wù)員和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)免去現(xiàn)職的情形做出了規(guī)定。從這些規(guī)定中可以看出，免職的條件主要為以下幾點：①公務(wù)員職務(wù)的免除與職務(wù)變動有關(guān)系。引起職務(wù)變動的原因有年齡到期、任職到期。由于公務(wù)員編制有限，任何一新職務(wù)的上任必須要前一任的卸任才能進(jìn)行。因此黨政領(lǐng)導(dǎo)換屆或發(fā)生職務(wù)變動時必須先免去之前擔(dān)任的職務(wù)，如果不及時辦理免職手續(xù)則會造成兩個后果：一是人員重疊，即某一職務(wù)同時有兩人擔(dān)任；二是職務(wù)重疊，即某個國家公務(wù)員同時具有兩個職務(wù)。[1]②公務(wù)員職務(wù)的免除與個人身體健康和考核情況有關(guān)系。由于個人身體健康或業(yè)務(wù)能力的影響不適合繼續(xù)擔(dān)任某一職務(wù)而需要調(diào)崗或降低職務(wù)。③公務(wù)員職務(wù)的免除與個人違法違紀(jì)有關(guān)系，但不是處分手段。公務(wù)員職務(wù)免除是由于個人因違法違紀(jì)受到行政處分之后對原有職務(wù)進(jìn)行的變更和調(diào)整。免職只是行政處分的后果而不是行政處分的手段④。因此，我國公務(wù)員管理制度中最具法律效力的《公務(wù)員法》明確指出免職是公務(wù)員職務(wù)變動的正常形式，它不具有懲戒性。

第二，免職的程序簡單易行。程序的正義是保證公平結(jié)果的必要手段，合法的程序是進(jìn)行理性選擇的有效措施。因此設(shè)計一些技術(shù)性的步驟和操作性的程序，可以確保事情進(jìn)行得更加順利從而達(dá)到最初的目標(biāo)。根據(jù)《國家公務(wù)員職務(wù)任免與職務(wù)升降(試行)》(2008)中的規(guī)定，公務(wù)員免職按照下列程序進(jìn)行：提出免職建議；對免職事由進(jìn)行審核；按照干部管理權(quán)限集體討論決定；按照規(guī)定履行免職手續(xù)。可以看出，公務(wù)員的免職程序簡單易行、賦予了黨政管理機(jī)關(guān)過大的自由裁量權(quán)，決策權(quán)過于集中。這在實際操作中容易因個人主觀意識隨意簡化程序，導(dǎo)致權(quán)力濫用和滋生腐敗。

第三，免職的后果無損個人直接利益。免職與其他行政問責(zé)方式不同，不具有懲戒性，現(xiàn)有職務(wù)的免去(除個人原因免職)意味著未來還可能會獲取新的或更高的職務(wù)。免職對當(dāng)事人不造成任何名譽、金錢等方面的利益減損。

(二) 問責(zé)

問責(zé)“作為討論公共部門改革的一部分”，目前成為新公共管理改革的新目標(biāo)。在當(dāng)代治理理念中，從發(fā)展有效性到授權(quán)，問責(zé)制與“善政—廉潔”政府緊密相連，它成為解決所有治理問題的主要工具。[2]“善治”政府不會因個別官僚和政客的慈悲而自發(fā)地或自然地產(chǎn)生，它是在飽受磨難、沖突頻發(fā)的制度設(shè)計過程中誕生的。其中一個重要的要素就是針對官員的問責(zé)制度。[3]問責(zé)被定義為“權(quán)力擁有者對其行為進(jìn)行解釋和負(fù)責(zé)的義務(wù)”[4]。在民主社會，問責(zé)關(guān)系有助于確保決策者遵守共同的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和目標(biāo)，公民讓權(quán)給政府進(jìn)行征稅、開支、頒布法令并執(zhí)行政策，因此公民期待政府應(yīng)當(dāng)解釋和使權(quán)力運用正當(dāng)化，并在必要時采取糾正措施。這些觀點表明問責(zé)應(yīng)具備三個要素：①回應(yīng)性，即官員有解釋事務(wù)的義務(wù)以及作出回應(yīng)的權(quán)利。②強(qiáng)制性，即當(dāng)責(zé)任失靈時要采取行動進(jìn)行糾正。③懲戒性。公民或組織對違反公共職責(zé)的當(dāng)權(quán)者實施懲罰的能力。

綜上所述，我國法律把免職僅僅規(guī)定為一種正常的人事任免手段，是任何公務(wù)員職務(wù)發(fā)生變化及調(diào)整時采取的必要管理手段，因此它不具備懲戒性。而問責(zé)則要求官員對其行為作出解釋以及回應(yīng)，并對違反公共職責(zé)的官員實施一定的懲罰，具有一定的懲戒性。從內(nèi)涵上看，它們二者之間沒有內(nèi)在的聯(lián)系性。

二、免職衍生為問責(zé)手段的表現(xiàn)

免職雖然不具有懲戒性，但與其他行政問責(zé)形式相比，它具有一定的特殊性。因為免職一旦執(zhí)行，則公務(wù)員的行政職務(wù)遭到罷免，意味著本人在某一時間段失去了所擁有的政治地位和經(jīng)濟(jì)地位。自從2003年SARS爆發(fā)以來，我國從中央到地方政府紛紛制定相關(guān)法規(guī)，把免職擴(kuò)大為行政問責(zé)的形式。這實際上賦予免職另外一層重要的功能：懲戒性。這意味著我國政策制定者們在功能上把免職和問責(zé)等同起來，并以法規(guī)、辦法等法律形式賦予其合法性，主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

(一) 中央政府把免職規(guī)定為黨政領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)責(zé)任的形式

為增強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識、提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，我國中央政府近幾年出臺了一系列規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部行為的問責(zé)條例辦法（見表1），其中免職是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)責(zé)任的主要形式之一。比如2009年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》將問責(zé)的事由分為了7種，其中免職是問責(zé)的主要方式之一。2010年中共中央辦公廳發(fā)布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法(試行)》⑤則將“免職”作為針對領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用過程中的各種違紀(jì)行為進(jìn)行組織處理的方式之一，它是領(lǐng)導(dǎo)干部違法違紀(jì)任用人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，實質(zhì)上就是一種問責(zé)形式。2010年，中共中央和國務(wù)院對《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》(1998年)進(jìn)行了修訂，針對領(lǐng)導(dǎo)干部違反紀(jì)律的輕重程度和責(zé)任大小規(guī)定了不同的追究形式，其中免職是情節(jié)嚴(yán)重的處理方式之一⑥。

(二) 各級地方政府把免職擴(kuò)大為行政問責(zé)的主要形式

目前行政問責(zé)的形式?jīng)]有統(tǒng)一的規(guī)定，各個地方政府所頒布的法律法規(guī)各不相同，其中影響職務(wù)去留的問責(zé)形式有：責(zé)令辭職、引咎辭職、停職檢查、免職。從相關(guān)學(xué)者研究成果來看⑦，相比其他問責(zé)方式，免職是問責(zé)官員中最流行的形式。[5]現(xiàn)在除重慶、天津、大連等少數(shù)城市沒有把“免職”二字單獨列為行政問責(zé)的形式外，北京、深圳、長沙等城市都把“免職”列為了行政問責(zé)的方式之一(見表2)。

(三) 法律對免職進(jìn)行了救濟(jì)方面的規(guī)定

為防止決策者權(quán)力濫用和黨政官員及公務(wù)員受到不公待遇，法律規(guī)定了免職的救濟(jì)渠道?！豆珓?wù)員法》中第13條規(guī)定了公務(wù)員非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分；第90條規(guī)定了公務(wù)員對下列任何人事處理不服的，可以進(jìn)行申訴控告，其中就有行政處分以及免職等人事處理。《國家公務(wù)員職務(wù)任免與職務(wù)升降(試行)》(2008)也規(guī)定了公務(wù)員對免職、降職決定不服，可以按照有關(guān)規(guī)定申請復(fù)核或者提出申訴。《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》(2009)中第22條提出被問責(zé)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對決定不服的，可以提出書面申訴。從對免職的救濟(jì)規(guī)定來看，法律上認(rèn)可了免職和降職、撤職等人事處理手段一樣，都給被處理人帶來了經(jīng)濟(jì)上、名譽上不同程度的損害。這一模糊的規(guī)定天然地決定了權(quán)力機(jī)關(guān)在行使制裁權(quán)時，很難準(zhǔn)確運用這幾種不同層次的問責(zé)手段。從目前對行政問責(zé)方式的研究來看，研究結(jié)果顯示，與所有的其他問責(zé)形式相比，“免職”已被證明是問責(zé)執(zhí)行中最為常用的問責(zé)方式之一。如宋濤[6]對564個問責(zé)對象的處理結(jié)果進(jìn)行了分析，我們可以看到免職的問責(zé)數(shù)量達(dá)到120個，構(gòu)成百分比為21.3%。

表1 中央政府制定的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)辦法

表2 地方政府制定的行政問責(zé)辦法

三、“免職”衍生為行政問責(zé)手段所產(chǎn)生的問題及原因

(一) “免職”衍生為行政問責(zé)手段所產(chǎn)生的問題

由于黨政官員或公務(wù)員一旦被免職則意味著本人在一段時間會失去所擁有的政治地位和經(jīng)濟(jì)地位，因此在實踐中免職被衍生為具有懲戒性的問責(zé)手段已成為一種現(xiàn)實狀況。[7]筆者根據(jù)研究需要，在近幾年被免官員的事件中隨機(jī)抽取了30個問責(zé)程度不一的案例，如“三鹿奶粉事件”“宜黃事件”以及“石首事件”等⑧，結(jié)果顯示免職不僅沒有起到遏制各種不當(dāng)行為的效果，反而導(dǎo)致了一系列問題。

1.執(zhí)行“免職”的原因標(biāo)準(zhǔn)不一導(dǎo)致執(zhí)法過程隨意性太大

自從免職作為一種問責(zé)實踐實行以來，被免職的官員數(shù)以百計。從已曝光的新聞事件來看，引發(fā)官員被免職的原因五花八門。我們把30個案例中免職的事由劃分為以下類型(見表3)。

表3 “免職”原因分析

從表3可以看出，在30個官員免職與復(fù)出事例中，官員被免職的原因主要分為以下五種：工作作風(fēng)不嚴(yán)謹(jǐn)(如陜西某官員文件打錯字被免職)、行政不作為或亂作為(如“三鹿奶粉”事件中石家莊市市委、市政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的免職)、違法違紀(jì)(如原廣州海事法院院長羅國華于2009年10月因公款出國豪華游曝光被免職)、犯罪(如四川瀘州馬潭區(qū)原交通局長謝林由于辱罵毆打負(fù)責(zé)物管的老人被免職)以及其他(如因個人道德問題)等。按所占比例來看，工作作風(fēng)不嚴(yán)謹(jǐn)占3.3%，行政不作為或亂作為占63.3%，違法違紀(jì)占23.3%，犯罪占3.3%，其他占6.8%。由此觀之，造成官員免職的原因主要集中于行政不作為或亂作為以及違法違紀(jì)這兩類上，將近占到九成，尤以行政不作為或亂作為最為突出，將近占到2/3。工作作風(fēng)不嚴(yán)謹(jǐn)以及犯罪占的比例則比較小，另外還有一些其他原因也或多或少起到一些作用。如鄭州市規(guī)劃局副局長逯軍因質(zhì)疑記者“是準(zhǔn)備替黨說話，還是準(zhǔn)備替老百姓說話?”而被免職，這屬于個人言行以及認(rèn)知態(tài)度方面的原因；山東省濱州市工商局黨組書記、局長邵立勇因在汶川地震默哀期間在外地游山玩水而被免職則追溯到道德層面上來了，也可以說是一種非常規(guī)的、無法律根據(jù)的免職。由此可見，官員被免職的原因輕至個人不當(dāng)言論，重至違法犯紀(jì)甚至危害人民的生命財產(chǎn)安全。如果在問責(zé)執(zhí)行過程中，沒有制定嚴(yán)格的法律來規(guī)范在何種情況下采取何種問責(zé)形式，則會導(dǎo)致執(zhí)法的隨意性、無法遏制官員的各種違法犯紀(jì)行為。

2.“免職”官員的復(fù)出成為常態(tài)

從這30個案例來看，那些當(dāng)初被“高調(diào)”免職的官員大多都以各種形式悄然或閃電復(fù)出，而復(fù)職的原因和理由以及程序都不被公眾所知情[8]，這使得公眾對免職的問責(zé)作用產(chǎn)生了極大的質(zhì)疑，主要表現(xiàn)如下。

第一，被免官員復(fù)出的時間較短，大多不符合復(fù)出的有關(guān)規(guī)定?！蛾P(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》中第10條規(guī)定，免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，一年內(nèi)不得重新?lián)闻c其原職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。從表4可以看出，官員問責(zé)與復(fù)出的時間差分為6個等級，分別為1個月以內(nèi)、1～3 個月、3～6個月、6～12 個月、1～2年、2 年以上?！?個月以內(nèi)”占16.7%，如“7·23”甬溫線特別重大鐵路交通事故中時任鐵道部總調(diào)度長的安路生在被免職后幾個小時即獲新任命為上海鐵路局局長；“1～3 個月”占16.7%，如2008年12月因昌隆煤礦瓦斯爆炸事故被免職的劉麗2個月后就復(fù)出；“3～6 個月”占13.3%，如2012年8月中山市農(nóng)業(yè)局“公考改分案”的當(dāng)事人何金壽被免職4個月即復(fù)出；“6～12 個月”占23 .3%，如因違紀(jì)被免職的江蘇贛榆縣委組織部副部長張宜春在免職8個月后高調(diào)復(fù)出；“1～2 年”占16.7%，如宜黃縣原縣委書記邱建國被免職14個月后出任撫州金巢開發(fā)區(qū)管委會主任；“2年以上”占13.3%，如2008年4月因4·28膠濟(jì)鐵路特別重大交通事故被免職的原濟(jì)南鐵路局局長陳功于2012年5月就任青榮城際鐵路董事長。經(jīng)過分析可知，免職1個月以內(nèi)就復(fù)出的占到16.7%，其復(fù)出速度令人咋舌。半年以內(nèi)復(fù)出的將近一半，1年以內(nèi)復(fù)出的占到2/3，1年后復(fù)出的所占比例就很小了，2年后復(fù)出所占的比例最小?？梢姡@些免職官員復(fù)出時間大多集中于1年以內(nèi)，復(fù)出速度之快是驚人的，是明顯不符合法律規(guī)定的。

表4 免職官員復(fù)出時間差

第二，官員復(fù)出后的職位變動大多以原級別待遇復(fù)出為主，懲戒作用很小。從表5可以看出，被免職官員復(fù)出后的職位變化主要有平職和降職兩種類型。從所占比例來看，“平職”占80%，如因抗洪期間違規(guī)來滬公款旅游被免職的豐城市衛(wèi)生局局長甘志華3天后即轉(zhuǎn)任該局黨委書記；“降職”占20%，如貴州“甕安事件”中甕安縣委書記王勤調(diào)任黔南州財政局副局長。通過這30個案例的分析，我們基本上沒有發(fā)現(xiàn)升職的現(xiàn)象，這也符合社會常理及法律法規(guī)。然而平職的卻很多，占了八成。大部分被免職的官員最終都是平職調(diào)動，被降職的所占比例很小。由此觀之，免職起到的懲罰性效果非常有限，甚至有人指出免職就是官員的一種“帶薪休假”。這一現(xiàn)象值得我們引起重視。

表5 免職官員復(fù)出前后職位對比

3.免職被異化為庇護(hù)官員(尤其是高官)的保護(hù)傘

在30個官員免職與復(fù)出事例中，問責(zé)對象的職位級別有四種，分別是部級、廳級、處級和科級及以下(見表6)。按所占比例來看，“部級”占10%，如SARS事件被免職的原衛(wèi)生部部長、黨組書記張文康；“廳級”占33.3%，如“彭水詩案”中被免職的直轄市縣委書記藍(lán)慶華；“處級”占43.3%，如汶川地震哀悼日期間外出旅游被免職的山東省濱州市工商局黨組書記、局長邵立勇；“科級及以下”占13.4%，如云南省鶴慶縣特大血鉛事件中被免職的縣環(huán)保局局長李順才。其分布存在一種明顯的兩頭小、中間大的特征?？萍壖耙韵滤急壤苄?，我們可以很清楚地看出政府對低職務(wù)的官員使用免職這一懲罰措施較少。免職更多集中于高層官員——部級、廳級和處級，大約占到九成。顯然，“免職”作為一種行政問責(zé)手段的運用已經(jīng)異化為庇護(hù)高官的保護(hù)傘。

表6 免職官員職位級別構(gòu)成

以上這些問題表明，“免職”由于在性質(zhì)上是一種正常人事變動的手段，無法像其他問責(zé)手段那樣起到威懾和監(jiān)督官員行為的作用，在實踐中被彈性運用到問責(zé)處理環(huán)節(jié)則較為容易導(dǎo)致我國官員問責(zé)制運行的失靈。

(二) 免職被衍生為問責(zé)手段的成因分析

從《公務(wù)員法》的規(guī)定來看，免職與問責(zé)的區(qū)別在于前者是正常的人事任命手段，而問責(zé)是要求公務(wù)員對其行為做出解釋和回應(yīng)并處罰違反公職的行政行為。我們認(rèn)為在我國把免職衍生為問責(zé)的常態(tài)形式是由以下因素造成的。

第一，“官本位”的政治文化影響?！肮俦疚弧币馕吨辛斯俾毦陀辛藱?quán)力和財富，它是我國長期封建集權(quán)官僚制度的產(chǎn)物，至今在我國當(dāng)代社會生活中仍然有著很深的影響。人們把做官看作人生最高價值追求，并把它作為評判人生價值大小和社會地位高低的標(biāo)準(zhǔn)?！肮俦疚弧钡乃枷胧构賳T對官職看得比生命還重要，不輕易放棄到手的權(quán)力和地位。當(dāng)官員犯錯被追究責(zé)任的時候，官員利益集團(tuán)會想方設(shè)法保護(hù)自己頭頂?shù)摹盀跫喢薄?，免職則成了保護(hù)官員“烏紗帽”的有力手段。

第二，法律制度設(shè)計的缺陷。我國現(xiàn)有的問責(zé)法律制度中對官員 “免職”的責(zé)任定位不明確。我國的官員問責(zé)制度適用的法律有《公務(wù)員法》《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《中華人民共和國行政監(jiān)察法》《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》，這些法律沒有對被免官員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任方式、責(zé)任輕重程度、責(zé)任后果等作出明確和統(tǒng)一的規(guī)定。此外，我國黨政干部的問責(zé)制度對于“免職”問責(zé)的規(guī)定自相矛盾。如《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》第七條中引入引咎辭職、責(zé)令辭職和免職，其本意是在行政處分的“記大過”和“降級”之間創(chuàng)造一個緩沖空間，以回應(yīng)民意和輿論壓力。但該規(guī)定第五條的各適用條款都是因工作失職造成國家利益、生命財產(chǎn)等重大損失和惡劣影響為問責(zé)緣由，因而引咎辭職和免職等問責(zé)方式的適用條件實際上高于記大過、降級和撤職處分，接近開除處分的情節(jié)嚴(yán)重程度?？墒菃栘?zé)責(zé)罰的時間效力則僅為12個月，比《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第七條規(guī)定的記大過18個月、降級和撤職24個月的處分時間效力明顯低很多。這有違“過罰相適應(yīng)”的原則，留下了制度的漏洞，因而難免會被公眾認(rèn)為有“脫責(zé)”的嫌疑。[9]

第三，官員問責(zé)制度本身的不完善。自2003年SARS爆發(fā)以來，我國中央和各地政府都出臺了許多行政問責(zé)法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，初步建立起了官員問責(zé)制度，在一定程度上起到了威懾和警戒作用。但是從現(xiàn)實運行層面來看，官員問責(zé)的主體、客體、標(biāo)準(zhǔn)、范圍和程序等還有待完善，尤其當(dāng)前的法規(guī)對官員“免職”之后的處理、官員的復(fù)出等相關(guān)配套規(guī)定不完善，導(dǎo)致對官員問責(zé)的執(zhí)行效果較差，難以真正起到制度性的威懾作用，暴露出了“問責(zé)風(fēng)暴”尚未制度化、常態(tài)化的弊病。

四、誤區(qū)的化解

綜上所述，“免職”在我國現(xiàn)有法律框架下性質(zhì)模糊，它既可以作為官員的正常人事任命制度，也經(jīng)常被用來作為懲戒官員的問責(zé)手段。但由于在實際操作中，制度運行的缺失、法律設(shè)計的不完善、人為的隨意濫用都會使“免職”淪為保護(hù)官員的庇護(hù)傘，這不利于我國責(zé)任政府和法治政府的建設(shè)，筆者建議從以下幾個方面來化解這一誤區(qū)。

首先，在法律上重新界定免職是一種人事管理行為，與其他行政問責(zé)手段區(qū)別開來。國際上許多國家都規(guī)定了免職是人事機(jī)關(guān)或行政主管首長對公務(wù)員職務(wù)的免除，其原因大多為考核不合格或自身條件難以保障職務(wù)繼續(xù)履行等⑨，不具有懲戒性。比如英國的公務(wù)員分為政務(wù)官和事務(wù)官，政務(wù)官采取的是議會制問責(zé)和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部問責(zé)方式，其主要問責(zé)方式為辭職，意味著辭職以后復(fù)出的機(jī)會微乎其微，一般意味著政治生涯的終結(jié)。英國的事務(wù)官則要遵循“榮譽法典”的所有規(guī)則。英國文官法規(guī)定，對公務(wù)員的懲處措施包括警告、申誡，停止或延期晉升、停職和撤職。文官如果違反紀(jì)律，犯有過失，負(fù)責(zé)管理各級文官的常務(wù)次官可以以口頭或書面的方式單獨或當(dāng)眾予以警告、申誡，并報大臣處以停止或延期晉升、停職或撤職等處分。新加坡于1990年頒布了《公務(wù)員懲戒規(guī)則》，并于1996年修訂，該規(guī)則就調(diào)查、瀆職、辭退、停職、刑事訴訟、作出有罪判決后的處置、津貼或福利待遇的喪失、降職、開除等事項進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，在確保該國公務(wù)員清正廉潔、盡職盡守方面發(fā)揮了重要作用。因此，我國當(dāng)務(wù)之急應(yīng)從法律上重新界定免職的人事性質(zhì)，以確保與其他行政問責(zé)手段區(qū)別開來，嚴(yán)格避免把免職與停職、降職、撤職等行政問責(zé)形式等同。

其次，免職只是啟動問責(zé)后的人事管理的必要程序，絕不能成為最終程序。由于我國公務(wù)員職務(wù)任用法規(guī)中規(guī)定，對公務(wù)員因職務(wù)發(fā)生變化都需要先進(jìn)行免職，因此免職是公務(wù)員任職和去職過程中要經(jīng)過的一道常態(tài)化程序。這意味著被撤職、引咎辭職、罷免或開除的公務(wù)員都要從程序上進(jìn)行先免職，它只是問責(zé)啟動之后的第一程序，不能當(dāng)做問責(zé)的手段。也就是說，在對官員追究責(zé)任的過程中，免職只是職務(wù)發(fā)生變化的第一步人事管理程序，而不是最終程序。

再次，在官員問責(zé)方式中應(yīng)啟用“罷免、撤職、開除”等問責(zé)形式可避免執(zhí)行混亂。出于現(xiàn)實需要，目前政府雖然把免職作為一種承擔(dān)責(zé)任的形式并明確了免職后的重新任職問題，但是由于沒有對免職的標(biāo)準(zhǔn)、免職的程序、免職的后果等問題加以規(guī)范，因此導(dǎo)致問責(zé)主體在執(zhí)行中無法按客觀標(biāo)準(zhǔn)運用，容易出現(xiàn)人治式問責(zé)。但是其他如撤職、降職、引咎辭職、罷免、開除等相關(guān)的問責(zé)處理的方式、程序、后果等規(guī)定相比免職要完善很多，因此問責(zé)主體應(yīng)該根據(jù)問責(zé)事由來相應(yīng)作出合理合法的處理決定。

最后，應(yīng)完善行政問責(zé)制度以實現(xiàn)“問責(zé)”的制度化和常態(tài)化。要避免問責(zé)手段的誤用，筆者認(rèn)為最終必須要統(tǒng)一行政問責(zé)的立法，出臺《行政問責(zé)法》，明確規(guī)定行政問責(zé)的主體、對象、適用范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序、手段和救濟(jì)制度，使之進(jìn)一步法制化、規(guī)范化。其基本內(nèi)容如下：一是明確啟動行政問責(zé)的主體應(yīng)該既包括內(nèi)部同體問責(zé)，也包括外部異體問責(zé)。要建立以黨政機(jī)關(guān)、人大政協(xié)、民主黨派、司法部門、社會組織以及公眾媒體為主體的異體多元行政問責(zé)機(jī)制。二是從問責(zé)對象、問責(zé)內(nèi)容、問責(zé)手段等方面，拓寬行政問責(zé)的適用范圍。三是統(tǒng)一行政問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和法律責(zé)任體系，使同一種違法或不當(dāng)行為承擔(dān)相同的責(zé)任。四是完善行政問責(zé)程序，建立健全行政問責(zé)的救濟(jì)制度，以保障問責(zé)對象的合法權(quán)益。[10]此外，我國適用于問責(zé)制的法律法規(guī)中《中華人民共和國公務(wù)員法》尚無關(guān)于官員復(fù)出的條件、程序等內(nèi)容，只有《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》⑩《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》?《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》?這四個條例針對被問責(zé)官員復(fù)出時間和條件作了相關(guān)的規(guī)定，但對官員復(fù)出的條件以及程序方面細(xì)化的法律法規(guī)極度欠缺，缺乏公開性、透明性。因此，健全官員復(fù)出的法律法規(guī)、設(shè)立合理合法的官員復(fù)出程序以及完善官員復(fù)出的監(jiān)督追蹤機(jī)制是促進(jìn)行政問責(zé)制度化、常態(tài)化的當(dāng)務(wù)之急。[11]

注釋：

① 《公務(wù)員法》(2006)規(guī)定選任制公務(wù)員職務(wù)終止的原因有4個：任期屆滿不再連任，或者任期內(nèi)辭職、被罷免、被撤職的；委任制公務(wù)員職務(wù)終止的原因有4個：試用期滿考核合格、職務(wù)發(fā)生變化、不再擔(dān)任公務(wù)員職務(wù)以及其他情形。

② 《國家公務(wù)員職務(wù)任免與職務(wù)升降》(2008)規(guī)定公務(wù)員免職的原因有7個：晉升、降低職務(wù)后需要免去原任職務(wù)的；轉(zhuǎn)任的；辭職或者調(diào)出機(jī)關(guān)的；非組織選派，離職學(xué)習(xí)期限超過一年的；退休的及其他原因需要免職的。此外，還規(guī)定了自動免職的4種情形。

③ 《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》(2013)中規(guī)定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)免去現(xiàn)職的情形有：達(dá)到任職年齡界限或者退休年齡界限的；受到責(zé)任追究應(yīng)當(dāng)免職的；辭職或者調(diào)出的；非組織選派，離職學(xué)習(xí)期限超過一年的；因工作需要或者其他原因，應(yīng)當(dāng)免去現(xiàn)職的。

④ 我國《公務(wù)員法》第56條、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第6條所規(guī)定的行政處分僅提到警告、記過、記大過、降級、撤職、開除六種形式。

⑤ 該辦法第10條規(guī)定：“有本辦法所列應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的情形，情節(jié)較輕的，給予批評教育或者責(zé)令作出書面檢查；情節(jié)較重或者群眾反映強(qiáng)烈、造成惡劣影響的，給予組織處理。組織處理的方式包括調(diào)離崗位、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職、降職等?！?/p>

⑥ 第21條規(guī)定：領(lǐng)導(dǎo)干部有本規(guī)定第十九條所列情形，情節(jié)較輕的，給予批評教育、誡勉談話、責(zé)令作出書面檢查；情節(jié)較重的，給予通報批評；情節(jié)嚴(yán)重的，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，或者給予調(diào)整職務(wù)、責(zé)令辭職、免職和降職等組織處理。涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法處理。

⑦ 宋濤在“中國官員問責(zé)發(fā)展實證研究”一文中對212個問責(zé)對象的處理結(jié)果中, 免除行政職務(wù)(包括撤職、免職、責(zé)令辭職、引咎辭職) 和黨內(nèi)職務(wù)(包括撤職、免職) 的處分形式共有70人, 占總數(shù)的33%。

⑧ 因版面有限，筆者沒有附出30個案例的事件過程，若需要的話可與作者本人聯(lián)系。

⑨ 瑞士《官員法》規(guī)定，政府公務(wù)員在以下情況可發(fā)出改變或解除其公務(wù)的通知：(1)工作無能，考核成績不滿意；(2)經(jīng)營破產(chǎn)，難以繼任；(3)管理無力，喪失任用資格；(4)因近親或聯(lián)姻無法繼續(xù)任職者。日本公務(wù)員法規(guī)定的免職條件有：(1)業(yè)績考核成績不佳者；(2)身心條件難以保障繼續(xù)執(zhí)行其職務(wù)者；(3)缺乏任職的其他必要條件者；(4)公務(wù)人員過剩時的富余人員。

⑩ 《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》(2013)第59條規(guī)定：“引咎辭職、責(zé)令辭職和因問責(zé)被免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，一年內(nèi)不安排職務(wù)，兩年內(nèi)不得擔(dān)任高于原任職務(wù)層次的職務(wù)。同時受到黨紀(jì)政紀(jì)處分的，按照影響期長的規(guī)定執(zhí)行?！?/p>

? 《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第13條規(guī)定：“黨員受到撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分的，二年內(nèi)不得在黨內(nèi)擔(dān)任和向黨外組織推薦擔(dān)任與其原任職相當(dāng)或高于其原任職務(wù)的職務(wù)?！?/p>

? 《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第8條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公務(wù)員在受處分期間不得晉升職務(wù)和級別?！?/p>

? 《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》第十條規(guī)定：“引咎辭職、責(zé)令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，一年內(nèi)不得重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。對引咎辭職、責(zé)令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，可以根據(jù)工作需要以及本人一貫表現(xiàn)、特長等情況，由黨委(黨組)、政府按照干部管理權(quán)限酌情安排適當(dāng)崗位或者相應(yīng)工作任務(wù)。引咎辭職、責(zé)令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，一年后如果重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，除應(yīng)當(dāng)按照干部管理權(quán)限履行審批手續(xù)外，還應(yīng)當(dāng)征求上一級黨委組織部門的意見。”

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[8] 中國選舉與治理網(wǎng), 三鹿奶粉“問題官員”全復(fù)出引圍觀爭議[EB/OL].http://www.chinaelections.org/newsinfo.asp? newsid =224812,2012-03-14.

[9] 楊君.從問責(zé)官員復(fù)出困局審視官員問責(zé)的制度重構(gòu)[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué), 2010(5): 4?7.

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[11] 沈巋.問責(zé)官員復(fù)出規(guī)范化及其瓶頸[J].人民論壇, 2010(14): 11?12.

The wrong extending-use of the “removal from office” as an accountability instrument and its solutions

HU Chunyan, JIANG Ning
(School of Public Administration, Central South University, Changsha 410083, China)

From the perspective of law, the “removal from office” is a common personnel way of appointing and removing, which does not mean any sanctions, while “accountability” requires that the public officials are accountable for their actions, and punishments are made on their wrongdoings, which definitely means some enforced sanctions.The reasons why the “removal from office” is an extended use as an accountability instrument include the“official-oriented” political and cultural influence, implicit explanation of removal from office in the accountability law, and incomplete institutionalized accountability.Based on 30 examples of dismissed officials, the essay argues that the wrong extending-use of the removal from office as an accountability instrument will bring about negative effects that there exists too much discretional power when enforcing sanctions, that it becomes a routine for accounted officials to come back in power, and that removal-from-office turns out to be a protection for senior officials.Therefore, suggestions are to be made that all kinds of indistinct rules need to be rectified, that personnel features of removal from office need to be clarified, that taking it as a way of punishing officials needs to be canceled, that the way, content and procedure of accounting officials all need to be regulated, and that an efficient mechanism of accountability needs to be set up.

the removal from office; administrative accountability; official comeback

B82

A

1672-3104(2015)02?0130?07

[編輯: 顏關(guān)明]

2014?02?20；

2015?02?09

國家自然科學(xué)青年基金“公共服務(wù)提供的社會問責(zé)機(jī)制研究：影響因素與應(yīng)用模式”(71303262)；國家留學(xué)基金委資助項目“中國官員問責(zé)制研究”(201306375014)；“十二五”湖南省重點學(xué)科資助項目(湘教發(fā)[2011]76 號)

胡春艷(1977?)，女，湖南郴州人，博士，中南大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，主要研究方向：公務(wù)員制度和問責(zé)制；蔣寧(1991?)，男，湖南岳陽人，中南大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，主要研究方向：社會問責(zé)