對(duì)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化建設(shè)的初步思考

殷曉春

摘 要：城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化已經(jīng)逐步從理論走向?qū)嵺`，它是中國公共服務(wù)均等化的一個(gè)重要縮影，同樣也符合中國建設(shè)服務(wù)型政府的時(shí)政基調(diào)，更是構(gòu)建社會(huì)主義新農(nóng)村理念的有效繼承。針對(duì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)環(huán)境下城鄉(xiāng)公共服務(wù)建設(shè)，從國際經(jīng)驗(yàn)、現(xiàn)實(shí)條件、制度保障三個(gè)方面對(duì)當(dāng)今發(fā)展現(xiàn)狀及其出現(xiàn)的不均衡狀態(tài)進(jìn)行分析，以完善中國城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)；公共服務(wù)一體化；資源承載能力；公共服務(wù)供給；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

中圖分類號(hào)：F290 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）36-0166-04

目前，中國已進(jìn)入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新階段，對(duì)于相對(duì)發(fā)達(dá)的城市和相對(duì)落后的農(nóng)村，力求打破相互分割的壁壘，逐步實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化組合，促使生產(chǎn)力在城市和鄉(xiāng)村之間合理分布，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活緊密結(jié)合與協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小直至消滅城鄉(xiāng)之間的基本差別，從而使城市和鄉(xiāng)村融為一體。然而在城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展模式中中國農(nóng)村地區(qū)全面快速增長的公共服務(wù)需求與公共服務(wù)供給匱乏的矛盾日益嚴(yán)重，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得公共服務(wù)在城鄉(xiāng)間隔離式的發(fā)展，已成為阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的突出問題。

一、逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的重要意義

（一）是服務(wù)人民全面發(fā)展，貫徹以人為本思想的重要舉措

在十六屆三中全會(huì)上，胡錦濤同志提出“堅(jiān)持以人為本，對(duì)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)之上對(duì)于不同地區(qū)的公民都能有權(quán)利平等地享受到國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)。關(guān)注農(nóng)村地區(qū)人們的訴求，在促發(fā)展的同時(shí)還要惠民生，避免過去先經(jīng)濟(jì)后社會(huì)的發(fā)展思路。對(duì)于中國完善人權(quán)保障，促進(jìn)社會(huì)公平，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和國家統(tǒng)一都具有重要的政治意義。

（二）是縮小城鄉(xiāng)貧富差距、農(nóng)村改革發(fā)展的重要起點(diǎn)

城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡，是影響中國現(xiàn)代化發(fā)展的主要隱患。隨著中國在新形勢下城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的推進(jìn)，對(duì)于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，縮小貧富差距產(chǎn)生的影響是顯著的。中國2013年城鄉(xiāng)收入比例為3.03∶1，雖然相比上年的3.10∶1縮小了0.07，從2008年以來城鄉(xiāng)居民收入比連續(xù)下降。2012年的農(nóng)村居民純收入為7 917元，在2013年增長到了8 896元，比去年實(shí)際增長了9.3個(gè)百分點(diǎn)，增速高于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增速2.3個(gè)百分點(diǎn)，在GDP實(shí)際增速方面也高出1.6個(gè)百分點(diǎn)。中國基尼系數(shù)從2008年的0.491逐步回落至2013年的0.473，也確實(shí)反映了中國城鄉(xiāng)收入差距的小幅回落。但如果考慮到例如住房、醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等城鄉(xiāng)間的非貨幣因素的差距，那么城鄉(xiāng)收入差距依然居高。尤其在農(nóng)村居民長久以來對(duì)城鎮(zhèn)住房、醫(yī)療和教育方面的需求不減表現(xiàn)出了農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)還沒有與農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，針對(duì)長期以來農(nóng)村公共服務(wù)的不均等化，中國在十七屆三中全會(huì)上已提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，全面提高財(cái)政保障農(nóng)村公共事業(yè)水平，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度?！痹诳s小城鄉(xiāng)貧富差距解決溫飽的生存型社會(huì)的基礎(chǔ)上還要向未來以促進(jìn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)的發(fā)展型社會(huì)過渡，逐步消除城鄉(xiāng)發(fā)展在新時(shí)期的不穩(wěn)定因素。公共服務(wù)一體化已成為了黨和國家當(dāng)前和今后較長時(shí)期經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的主要任務(wù)，也是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會(huì)的關(guān)鍵。

（三）是政府在新時(shí)期改革發(fā)展謀求轉(zhuǎn)型的重要嘗試

立足科學(xué)發(fā)展觀，針對(duì)社會(huì)公共服務(wù)需求的多元化，尤其是農(nóng)村欠發(fā)達(dá)地區(qū)不斷增長的物質(zhì)文化需求，政府以改革促發(fā)展，謀轉(zhuǎn)型增效益，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式以政府為主導(dǎo)大力推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化建設(shè)，在滿足農(nóng)村、基層、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的多元化需求的同時(shí)還能擴(kuò)大國內(nèi)需求的。城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化作為未來城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展理念的重要嘗試，在今年十八大中更是要求在新形勢下推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的新格局，并力求在2020年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化體制機(jī)制的基本建立。而對(duì)于新形勢下城鄉(xiāng)公共服務(wù)的建設(shè)也必將成為中國21世紀(jì)又一次深刻的社會(huì)變革。這場變革不僅是思想觀念上的更新和政策措施的變化，同樣也是發(fā)展思路和增長方式上的一次轉(zhuǎn)變。

二、對(duì)于中國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化的發(fā)展分析

（一）結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)分析中國城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化

開展城鄉(xiāng)“等值化”建設(shè)，在1990年起成為歐盟農(nóng)村政策的方向。城鄉(xiāng)等值化確立的核心思想是：讓農(nóng)民在工作條件、就業(yè)機(jī)會(huì)、收入水平、居住環(huán)境、社會(huì)待遇等生活質(zhì)量方面與城市形態(tài)不同類但等值。歐洲各國政府一直秉承發(fā)展衛(wèi)星城控制大城市規(guī)模的增長；放射線加同心圓的過境交通建設(shè)；適時(shí)引導(dǎo)就業(yè)和人才向農(nóng)村地區(qū)流動(dòng)作為城鎮(zhèn)化目標(biāo)，在農(nóng)村建設(shè)因地制宜，量力而行，根據(jù)農(nóng)村的自然環(huán)境和人文歷史傳統(tǒng)，尊重和保護(hù)當(dāng)?shù)貧v史積淀和民風(fēng)民俗，不盲目照搬大城市的生活模式。制定完備的保護(hù)法規(guī)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)免稅和補(bǔ)貼政策，著重建設(shè)一種既有現(xiàn)代工業(yè)文明的因素，又保存著優(yōu)秀傳統(tǒng)文化印記的“田園式”的新農(nóng)村。

日本政府傾聽民意，考慮到了農(nóng)村生活、教育、醫(yī)療的便利程度，同時(shí)也加強(qiáng)環(huán)保建設(shè)。日本也不斷通過產(chǎn)業(yè)升級(jí)來推進(jìn)城鎮(zhèn)化，在農(nóng)村中發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)并鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)的信息化和機(jī)械化，政府為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供的科技服務(wù)和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施改善了農(nóng)業(yè)發(fā)展的軟硬環(huán)境。在不斷提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的同時(shí)還不忘傳承當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)文化。極大地促進(jìn)了農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，也使日本出現(xiàn)了逆城市化現(xiàn)象。城鄉(xiāng)一致的社會(huì)保障體系，不僅提高了農(nóng)民的生活水平，也保證了社會(huì)的和諧發(fā)展。

拉美國家政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市化速度過快，大多數(shù)農(nóng)民涌入城市不能參與就業(yè)造成了大量的貧民窟，導(dǎo)致在城市經(jīng)濟(jì)的邊緣謀生。城市過渡擴(kuò)張同樣對(duì)自然環(huán)境造成了嚴(yán)重影響。不僅沒有促進(jìn)拉美城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，也沒有解決農(nóng)村公共服務(wù)體系薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施落后等問題。

從世界城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展探索中不難發(fā)現(xiàn)其城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化為城鄉(xiāng)一體化步入其高級(jí)階段所做出的貢獻(xiàn)是巨大的，在中國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中實(shí)施城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化戰(zhàn)略也是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個(gè)重要的創(chuàng)新，對(duì)于發(fā)展中國家具有重大的國際意義。它結(jié)合了國際上城鄉(xiāng)一體化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的兩個(gè)重要方面：一方面，要從城鎮(zhèn)化一般規(guī)律出發(fā)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村的相對(duì)均衡發(fā)展的思路；另一方面，從現(xiàn)階段發(fā)展城鎮(zhèn)化問題的特殊性出發(fā)，擴(kuò)大內(nèi)需改變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，提高農(nóng)民生活水平，進(jìn)一步解決社會(huì)公平問題與提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力問題。中國的城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展會(huì)在這些經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)之上繪制出一幅屬于自己的城鄉(xiāng)發(fā)展藍(lán)圖。endprint

（二）結(jié)合現(xiàn)實(shí)因素分析中國城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化

反觀中國城鄉(xiāng)發(fā)展，存在著資源分配不均與資源承載能力的雙重考驗(yàn)。城市與農(nóng)村就好比扁擔(dān)兩頭的水桶，不能城市這桶水多，農(nóng)村這桶水少。但是如果農(nóng)村這只水桶有一個(gè)大大的缺口，那么從城市倒進(jìn)多少資源之水都將是徒勞，我們國的發(fā)展之路也將不會(huì)走的穩(wěn)健自如。所以當(dāng)今城鄉(xiāng)問題的重中之重就落在了如何留住資源之水填補(bǔ)農(nóng)村資源承載能力這個(gè)缺口上。在改革開放以后中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)才駛?cè)肓丝燔嚨溃?950年中國城鎮(zhèn)化率僅為7.3%，經(jīng)過64年的發(fā)展，2014中國城鎮(zhèn)化率已基本達(dá)到54%，幾乎每年城鎮(zhèn)化率都已1%的速度增加。在過去的三十年改革發(fā)展時(shí)期，中國致力于發(fā)展以促進(jìn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)同促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變相結(jié)合的發(fā)展型社會(huì)，但由于發(fā)展的不均衡，城鄉(xiāng)貧富差距過分懸殊使得農(nóng)村等落后地區(qū)的人口缺乏自我發(fā)展的能力，成為了影響社會(huì)和諧穩(wěn)定與發(fā)展的主要隱患。對(duì)于政府給予農(nóng)村的資源最終流向了城市。農(nóng)村從城市中獲得的資源最終又流回了城市。究其根源是農(nóng)村勞動(dòng)力、道路、通信、衛(wèi)生，教育等要素的落后，造成了城鄉(xiāng)公共服務(wù)較大差異的不良局面。其中農(nóng)村公共需求全面快速增長與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺，成為了新階段的農(nóng)村建設(shè)的突出矛盾，存在著明顯的城鄉(xiāng)二元特征。在這個(gè)背景下，對(duì)公共服務(wù)體制城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析表明，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化的簡單過渡。在這一過渡中，核心不是盡快把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系，僅僅是追求城鎮(zhèn)戶籍上的指標(biāo)是無法實(shí)現(xiàn)一體化的。例如教育、醫(yī)療、衛(wèi)生，這樣一些條件還不均衡的條件下對(duì)于本來就資源分配不均人口擁擠的城市，一味提高城鎮(zhèn)人口的結(jié)果必將會(huì)拖累現(xiàn)有城市的公共服務(wù)指標(biāo)，使得城市與城市之間形成新的二元結(jié)構(gòu)。因此實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的核心是提高農(nóng)村地區(qū)的資源承載能力把大量的社會(huì)優(yōu)秀資源做到相應(yīng)城鄉(xiāng)的均衡共享上來。但是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在硬件、醫(yī)療保障、衛(wèi)生、教育，達(dá)到大致均等是需要相當(dāng)大的努力與時(shí)間的。對(duì)此《國際基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》制定的現(xiàn)階段主要目標(biāo)是供給有效擴(kuò)大；發(fā)展較為均衡；服務(wù)方便可及；群眾比較滿意。

（三）結(jié)合制度建設(shè)分析中國城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化

對(duì)于中國城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，政府在城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的制度保障的諸多方面還存在短板。有些保障城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的制度設(shè)計(jì)在實(shí)施環(huán)節(jié)未能得到很好的銜接，使之不能形成合力，加上權(quán)利與義務(wù)主體定義不清，在一定程度上影響了城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的社會(huì)效果，其制度保障不夠到位，立法的不足與制度的不完備使之缺乏機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)等方面的有力保障。這些不完善的問題主要表現(xiàn)在：（1）公共服務(wù)缺乏供給標(biāo)準(zhǔn)。長期以來，政府與鄉(xiāng)、村基層的交流互動(dòng)缺乏，對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的需求了解不夠，所以對(duì)于公共服務(wù)的供給標(biāo)準(zhǔn)也定義模糊，并未制定統(tǒng)一的最低標(biāo)準(zhǔn)，致使農(nóng)村在公共服務(wù)建設(shè)上存在盲目性，公共財(cái)政資金在使用上隨意性必然會(huì)造成監(jiān)管漏洞。（2）政府間的轉(zhuǎn)移支付制度存在缺陷。補(bǔ)助收入和上解支出的種類繁雜，在數(shù)額的確定方面存在隨意性，對(duì)于不同的地區(qū)施行不同的實(shí)行制度。在城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化上缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，下級(jí)政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付款中用于公共服務(wù)事業(yè)的資金無法在年初預(yù)算中明確，使公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展存在不同程度的被動(dòng)型和盲目性。（3）城鄉(xiāng)戶籍制度存在二元結(jié)構(gòu)。城市與農(nóng)村戶籍在公共服務(wù)和產(chǎn)品供給上存在顯著差異，城鄉(xiāng)間勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、計(jì)劃生育、退伍安置等制度的雙軌化是造成社會(huì)不公、城鄉(xiāng)不同社會(huì)群體間公共服務(wù)不均的主要原因。（4）各級(jí)政府在公共產(chǎn)品的供給上權(quán)責(zé)分配不清，在提供公共產(chǎn)品的責(zé)任上，中央與地方各級(jí)政府都沒有具體的范圍劃分，對(duì)于不同層級(jí)的政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任也沒有具體的劃分，缺乏量化的標(biāo)準(zhǔn)，基礎(chǔ)政府與農(nóng)村自治組織的供給責(zé)任同樣定位模糊缺乏明確的分工，造成責(zé)任層層推諉，最終會(huì)加大村集體和二級(jí)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

三、完善城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展的改革思路

基于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人民都能公平享受到大致相等的公共服務(wù)，提高城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化消除城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的失衡這一目標(biāo)。從現(xiàn)實(shí)需求來看，新階段城鄉(xiāng)發(fā)展有三大改革任務(wù)：第一，完善城鄉(xiāng)公共服務(wù)以財(cái)政為主導(dǎo)的多種投入機(jī)制，刺激和擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)需求；第二，立足于農(nóng)村，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化；第三，完善城鄉(xiāng)公共服務(wù)制度保障。以上三大任務(wù)的實(shí)現(xiàn)將決定城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化的實(shí)現(xiàn)程度。

（一）完善城鄉(xiāng)公共服務(wù)以財(cái)政為主導(dǎo)的多種投入機(jī)制

目前來看中國農(nóng)村公共服務(wù)投入主體較為單一，主要為政府投入，社會(huì)資金較少。農(nóng)村公共服務(wù)的投入機(jī)制既要適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展階段的需求與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的也要為將來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，其公共服務(wù)投入的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)上留有必要的余地；既要兼顧公平又要刺激農(nóng)村需求。保證城鄉(xiāng)未來的可持續(xù)發(fā)展。

1.加大公共財(cái)政投入力度，公共財(cái)政投入是基礎(chǔ)，提高財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付的比重和效率，對(duì)于農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)投放更多的財(cái)政資金，尤其是教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保、生態(tài)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的建設(shè)。在增大財(cái)政投資規(guī)模的同時(shí)還要不斷加大公共產(chǎn)品的供給能力。規(guī)范中央對(duì)地方專項(xiàng)撥款的配套政策，改變集中化的財(cái)政體制，降低地方政府對(duì)中央財(cái)政的依賴性，提高地方財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給能力。

2.調(diào)整好政府與市場的協(xié)作關(guān)系，做好市場價(jià)格機(jī)制的引導(dǎo)工作，對(duì)應(yīng)現(xiàn)階段中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在體現(xiàn)公平正義的原則下提供大致均等的公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府應(yīng)遵循市場原則，在充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用下履行好政府在農(nóng)村基本公共服務(wù)供給方面的主導(dǎo)作用。強(qiáng)化政府在市場經(jīng)濟(jì)條件下公共服務(wù)職能，對(duì)于農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)所需的公共產(chǎn)品在市場上要提供必要的稅收、補(bǔ)貼、信貸的優(yōu)惠政策，在財(cái)政投入資金的同時(shí)，也要吸納民間資本和社會(huì)力量廣泛參與，拓寬一些例如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)信息服務(wù)，公里建設(shè)、電網(wǎng)改造等一系列準(zhǔn)公共產(chǎn)品特征的公共服務(wù)的投資渠道，調(diào)動(dòng)民營資本與國外資產(chǎn)的投資積極性。引領(lǐng)市場資金流入農(nóng)村的公共服務(wù)建設(shè)上來。endprint

（二）立足于農(nóng)村，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化

當(dāng)前，偏城市化現(xiàn)象是中國公共服務(wù)供給機(jī)制存在的主要問題，因?yàn)樗鶎俚貐^(qū)的地緣環(huán)境不同導(dǎo)致了城與城之間，鄉(xiāng)與鄉(xiāng)、城與鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)長期處在不均衡的狀態(tài)，往往各地區(qū)城鄉(xiāng)間的公共服務(wù)建設(shè)并沒有一個(gè)客觀有效參考，作者認(rèn)為公共服務(wù)的一體化還應(yīng)因地制宜，立足于村，立足于民。應(yīng)摒棄原來盲目的投資建設(shè)，在投入水平上各地區(qū)之間應(yīng)該做相對(duì)性比較，其投入水平應(yīng)以當(dāng)?shù)孛癖娫V求和滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)村自身發(fā)展需求為目標(biāo)，努力發(fā)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)工作中的盲區(qū)加以研究，制定出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的特色公共服務(wù)建設(shè)。因此公共服務(wù)必須要著眼于農(nóng)村實(shí)際需求，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。是貫徹落實(shí)黨的十八大精神，完善城鄉(xiāng)公共服務(wù)的覆蓋面積的重點(diǎn)。城市與農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)但不可同步實(shí)施，對(duì)于農(nóng)村教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)這些與城市公共服務(wù)水平差距較大的項(xiàng)目應(yīng)作為農(nóng)村公共服務(wù)的投入重點(diǎn)，建立健全以醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)為主的農(nóng)村社會(huì)保障制度，消除農(nóng)民的后顧之憂，確?；竟卜?wù)向農(nóng)村延伸的靶向性，積極發(fā)揮政策的導(dǎo)向作用，逐步縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距。

（三）完善城鄉(xiāng)公共服務(wù)的制度保障

1.從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，對(duì)于不同的受眾群體制定不同的保障標(biāo)準(zhǔn)，在農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)上施行一套自下而上的需求表達(dá)機(jī)制，依據(jù)農(nóng)村實(shí)際需求來決定公共服務(wù)供給的種類和數(shù)額指標(biāo)。充分保障廣大農(nóng)民對(duì)公共建設(shè)上的需求意愿得以實(shí)現(xiàn)，提高了公共服務(wù)供給的使用效率以及公共資金在使用環(huán)節(jié)監(jiān)管的可控性。對(duì)一些過時(shí)的、結(jié)構(gòu)不合理的、無實(shí)際用途的公共服務(wù)建設(shè)進(jìn)行停工整改，激發(fā)農(nóng)民群體參與農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)的熱情。擴(kuò)展相關(guān)配套法律法規(guī)在公共服務(wù)的財(cái)政保障、機(jī)構(gòu)保障、社會(huì)捐助、職能劃分等方面的覆蓋。

2.要不斷深化行政管理體制改革，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，在公共服務(wù)的支出方面制定全國統(tǒng)一的最低標(biāo)準(zhǔn)。逐步解決上下級(jí)政府在轉(zhuǎn)移支付過程中層次過多、科目繁雜、數(shù)額不均的局面。對(duì)于支出成本高，支出項(xiàng)目多等自然和發(fā)展差異較大地區(qū)的大型公共開支項(xiàng)目，應(yīng)設(shè)置重點(diǎn)扶持基金和鼓勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付，積極引導(dǎo)地方政府參與其中的同時(shí)還要在當(dāng)?shù)毓卜?wù)供給方面應(yīng)設(shè)立最低保障金標(biāo)準(zhǔn)，改變過去公共服務(wù)建設(shè)被預(yù)算的不確定性拖著走的局面。

3.改革城鄉(xiāng)二元戶籍制度。按居住地登記居民戶口，讓農(nóng)民成為一種職業(yè)，而非成為社會(huì)地位差、社會(huì)福利差、社會(huì)保障差這一弱勢群體的代名詞，對(duì)于在城市務(wù)工的農(nóng)民工群體，要在制度上實(shí)現(xiàn)城市各項(xiàng)公共服務(wù)對(duì)該群體的全面覆蓋，妥善保障其子女就學(xué)，醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)，住房保障等問題享受與所在城市相同的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。消除掉戶籍制度中的歧視和待遇差別，使城鄉(xiāng)人民在平等的空間內(nèi)進(jìn)行均衡的發(fā)展。

4.劃清地方各級(jí)政府之間以及政府與農(nóng)村集體組織在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的權(quán)責(zé)歸屬，制訂配套管理規(guī)章，落實(shí)供給的主體，明確供給各方的權(quán)利義務(wù)和相應(yīng)職能范圍，明確分工，落實(shí)責(zé)任，事前要逐級(jí)簽訂公共服務(wù)供給目標(biāo)管理責(zé)任書，對(duì)客觀制約因素較為復(fù)雜的地區(qū)要提前制定好供給要點(diǎn)和專項(xiàng)供給實(shí)施方案；事中要對(duì)供給各項(xiàng)環(huán)節(jié)做好層層監(jiān)督工作；事后對(duì)公共服務(wù)建設(shè)的成功進(jìn)行公開透明的多元考核評(píng)估。為確保城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的健康發(fā)展，各級(jí)政府要在公共服務(wù)建設(shè)中做到同研究，同部署，同落實(shí)，同考核。明確各自的目標(biāo)任務(wù)，時(shí)間安排和工作措施，改變權(quán)責(zé)交錯(cuò)劃分不明晰的局面。

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[責(zé)任編輯 吳 迪]endprint