淺析我國罰沒收入管理中存在的問題及對策

董彬彬

摘 要：罰沒收入既是政府財政收入不可缺少的部分，也是政府非稅收入的重要組成部分。近年來，罰沒收入的數(shù)額越來越大，困此，從罰沒收入的規(guī)模及現(xiàn)狀入手，分析罰沒收入管理中存在的問題，包括缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)、管理職能經(jīng)濟(jì)量化、收入票證混亂、截留坐支挪用嚴(yán)重、罰沒物資管理辦法缺乏可操作性等，并針對這些問題，提出了針對性對策，如建立完善的規(guī)章制度、對罰沒收入實行收支兩條線管理、狠抓票據(jù)管理、嚴(yán)格收繳手續(xù)等，完善罰沒收入管理體制。

關(guān)鍵詞：罰沒收入；管理問題；對策

中圖分類號：F812.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）35-0261-02

引言

罰沒收入是指執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，對違法違章者實施經(jīng)濟(jì)罰款的款項、沒收的贓款和贓物變價款。

隨著我國法制的不斷健全和完善，執(zhí)法機(jī)關(guān)越來越多，罰沒項目越來越多，數(shù)額也越來越大。罰沒收入從2007年的840.26億元增加到2012年的1 559.81億元，相對增長85.63%[1]。但是，由于罰沒收入的管理沒有及時跟上，罰沒收入的收繳管理一直比較混亂，違紀(jì)問題比較嚴(yán)重，特別是亂罰款以及截留、挪用罰沒收入等問題普遍存在。

一、罰沒收入管理的基本現(xiàn)狀

（一）罰沒收入規(guī)模及增速

罰沒收入是對違章、違規(guī)行為實施的一種經(jīng)濟(jì)處罰，罰沒收入比稅收具有更明顯的強(qiáng)制性和無償性，是財政收入的一種特殊形式，與稅收相比，罰沒收入缺乏固定性，具有定向性、一次性的特征，對取得財政收入缺乏穩(wěn)定可靠的保證。

我國罰沒收入規(guī)模呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢。2012年全國總共取得1 559.81億元的罰沒收入，與2011年相比，增長19.86%，與2007年相比增長85.63%；逐年增長，甚至在2011年環(huán)比增長21.10%，漲幅巨大。且如表1所示，罰沒收入中地方罰沒收入占比巨大，基本處在96%以上，地方罰沒收入在全國罰沒收入中占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，即中央與地方的罰沒收入征收分配不合理。

表1 2007—2012年全國非稅收入及罰沒收入額（億元）

數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國統(tǒng)計局網(wǎng)站http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/歷年統(tǒng)計年鑒

（二）罰沒收入的處理

罰沒收入屬于國家所有，但是長期以來，罰沒收入名為國家財政收入，但實際上卻有一部分被截留在行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)用于補充辦公經(jīng)費；也有極少個別地方一度為了調(diào)動稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法人員打擊違法活動的積極性，默許行政機(jī)關(guān)將罰沒收入留成。從實踐上看，這種做法有諸多弊端。有些基層稅務(wù)行政機(jī)關(guān)，為了達(dá)到多留成的目的，在執(zhí)法中違反罰沒標(biāo)準(zhǔn)，造成亂罰、濫罰，甚至以罰代刑，損害了國家的聲譽，在群眾中造成了不好的影響，也給一些合法經(jīng)營單位帶來了經(jīng)濟(jì)損失。

二、罰沒收入管理中存在的問題

（一）缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)

由于政府的罰沒收入管理是作為非稅管理的補充進(jìn)行研究的，沒有統(tǒng)一的框架體系，全國無法形成一個統(tǒng)一的模式，目前各地對各個模式的試點也是結(jié)合自身的需要和特點出發(fā)，所以到目前為止，與稅收征管體系的完整性相比，政府罰沒收入在全國范圍里均沒有過硬的法律手段。

（二）管理職能經(jīng)濟(jì)量化

長期以來，我國在交通管理、衛(wèi)生、環(huán)保、治安等許多執(zhí)法部門都存在以罰代管的問題，執(zhí)法者往往將罰款作為主要的執(zhí)法手段，卻將教導(dǎo)、教育等手段置之不理。以廣州市為例，2012年，廣州市全部行政罰沒收入是24.5億元，是廣州市財政增長最快的一項，其中，交通罰沒收入就達(dá)到了8個億，占到了總罰沒收入的1/3。公安部門因為提倡安全的原因，到處設(shè)置60公里/時的超速攝像頭，導(dǎo)致交通更加擁擠，治堵成為了創(chuàng)收的手段，與交通原則背道而馳。

（三）收入票證混亂

首先是票證制發(fā)環(huán)節(jié)混亂。這些年來，省、地一些執(zhí)法主管部門各自為政，自制各種專用罰款收據(jù)發(fā)給縣以下基層執(zhí)法單位使用，基層執(zhí)法單位不向當(dāng)?shù)刎斦I(lǐng)用統(tǒng)一票證，出現(xiàn)了“各用其票，誰收歸誰”的狀況。其次是票證填用環(huán)節(jié)混亂。有的執(zhí)罰人員不按規(guī)定用復(fù)寫紙?zhí)渍麻_票，而用鋼筆或鉛筆分聯(lián)填寫，一式幾聯(lián)金額不等，多收款少入賬，中飽私囊。有的在票面罰款性質(zhì)上鉆財政法規(guī)空子，將罰款填為賠款、辦案費、管理費等，另入賬戶，轉(zhuǎn)移罰沒收入。

（四）截留坐支挪用嚴(yán)重

根據(jù)《罰沒財物和追回贓放贓物管理辦法》規(guī)定，“罰沒收入或追回贓款和贓物變價款收入，如數(shù)上繳國庫，任何機(jī)關(guān)都不得截留、坐支。”然而，據(jù)調(diào)查，不少執(zhí)法單位置國家財經(jīng)法規(guī)于不顧，截留、坐支、挪用的現(xiàn)象時有發(fā)生。一是少數(shù)單位把罰沒收入視作本單位的“小錢柜”，隨意截留、坐支。二是有的單位擅自用于彌補單位經(jīng)費不足。三是有的把罰沒收入作為超標(biāo)修建辦公用房、職工宿舍或購置小橋車、摩托車等?？厣唐返馁Y金來源。四是個別單位用于濫發(fā)獎金、補貼或吃喝。

（五）罰沒物資管理辦法缺乏可操作性

首先，對罰沒物資的處理大多以執(zhí)法部門為主，由于缺乏有效的罰沒物資管理手段、管理條件，導(dǎo)致罰沒物資沒有統(tǒng)一的處理意見。其次，罰沒物品的處置渠道不規(guī)范。個別執(zhí)法單位為了減少與群眾之間的矛盾和減緩執(zhí)法部門經(jīng)費不足的問題而采用罰款來代替沒收罰沒物資。最后，缺乏先進(jìn)的罰沒物資處理手段，并且相關(guān)部門及人員之間疏于協(xié)調(diào)配合。因為至今沒有一項制度明確規(guī)定罰沒物資管理部門之間的責(zé)任權(quán)利，最終導(dǎo)致無法從根本上解決罰沒物資的管理問題。

三、加強(qiáng)罰沒收入管理的對策

（一）建立完善的規(guī)章制度

要根據(jù)財政部門對罰沒財物管理辦法的要求，盡快制定一個適合地方實際情況的具體實施辦法，對罰沒財物收繳、處理，罰沒票證、物資管理以及辦案費用補助的撥補，作出明確的規(guī)定。同時，要積極地幫助各執(zhí)法機(jī)關(guān)健全財務(wù)管理制度，堵塞漏洞。要通過建立健全約束機(jī)制，使罰沒收入的管理工作走上制度化、規(guī)范化、正常化的軌道。endprint

（二）對罰沒收入實行收支兩條線管理

要按照國家規(guī)定，取消按各執(zhí)法單位上交罰沒收入的一定比例返還辦案費用補助的辦法，將罰沒收人全額納入預(yù)算內(nèi)統(tǒng)一管理，支出由財政部門根據(jù)各執(zhí)法單位辦案業(yè)務(wù)量的大小，合理核撥。為了財政部門在編制財政文出預(yù)算時，能通盤考慮各執(zhí)法單位的實際情況，要將辦案費用補助納人行政事業(yè)經(jīng)費統(tǒng)一安排管理，使正常的辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費與辦案費用補助成為一個有機(jī)的整休。

（三）狠抓票據(jù)管理，嚴(yán)格收繳手續(xù)

罰沒票據(jù)是執(zhí)法機(jī)關(guān)依法實施經(jīng)濟(jì)處罰、收取罰沒款時所使用的書面證明。因此，財政部門加強(qiáng)罰沒收人管理.必須從加強(qiáng)票據(jù)管理入手，實行源頭控制。從某種程度上說，失去監(jiān)管的“罰沒票據(jù)”是滋生腐敗的溫床。要求所有的執(zhí)法單位罰款都必須使用省級財政部門統(tǒng)一監(jiān)制的罰沒票據(jù)，對其實行分級管理。重點實行“票據(jù)年檢”的辦法，對違章使用、擅自印刷罰沒收據(jù)或白條罰款的單位或個人，由國家財政部門沒收非法所得，銷毀非法憑證，并嚴(yán)格按照財政部《關(guān)于行政事業(yè)單位收費和罰沒票據(jù)管理的辦法》予以嚴(yán)肅處理。

（四）完善實物管理辦法

對隨案移送的實物，執(zhí)法機(jī)關(guān)要在各個環(huán)節(jié)健全并嚴(yán)格執(zhí)行收、管、繳制度，實行專人、專賬、專庫、專柜管理，接案機(jī)關(guān)要認(rèn)真清點核對移送來的實物的品名、規(guī)格、數(shù)量、成色。對價值昂貴的要拍照。在提審罪犯時要將實物讓其辨認(rèn)。如實物的成色、規(guī)格不符，應(yīng)向移交機(jī)關(guān)逐級追回。對需要銷毀的實物，或交財政銷毀，或請財政部派員監(jiān)督銷毀。對需要變價處理的實物，一律由財政與商業(yè)、供銷部門聯(lián)合定價，在社會上公開處理。各執(zhí)法單位對私自拆卸、調(diào)換、壓價變賣罰沒物品的人員要嚴(yán)肅處理。

（五）加強(qiáng)執(zhí)法隊伍的建設(shè)，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)

進(jìn)一步加強(qiáng)對執(zhí)法人員的思想政治工作，廣泛深入地開展法制教育和職業(yè)道德教育。要定期對有關(guān)管理人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增強(qiáng)管理業(yè)務(wù)水平。為了維護(hù)執(zhí)法的嚴(yán)肅性，有關(guān)執(zhí)法單位對目前在崗執(zhí)法的合同工、臨時工，應(yīng)進(jìn)行一次全面的清理審核，需要留用的，必須進(jìn)行一次全面的政治、業(yè)務(wù)培訓(xùn)，經(jīng)考試和考核合格后，才能重新上崗，不合格的要清退，今后不應(yīng)再招收合同工、臨時工行使執(zhí)法權(quán)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 王周戶，安子明.罰沒收入使用制度研究[J].行政法學(xué)研究，2007，（4）.

[2] 歐漢文.改革完善政府非稅收入管理[J].財政研究，2013，（7）.

[3] 趙喜倉，楊衛(wèi)華.江蘇省罰沒收入規(guī)范管理研究[J].華東經(jīng)濟(jì)管理，2012，（7）.

[4] 魏景亮.淺談新形勢下的罰沒財務(wù)管理工作[J].黑龍江財會，2007，（11）.

[5] 趙忠良.我國罰沒收入征管的理論基礎(chǔ)研究[J].求索，2008，（8）.

[責(zé)任編輯 柯 黎]endprint

（二）對罰沒收入實行收支兩條線管理

要按照國家規(guī)定，取消按各執(zhí)法單位上交罰沒收入的一定比例返還辦案費用補助的辦法，將罰沒收人全額納入預(yù)算內(nèi)統(tǒng)一管理，支出由財政部門根據(jù)各執(zhí)法單位辦案業(yè)務(wù)量的大小，合理核撥。為了財政部門在編制財政文出預(yù)算時，能通盤考慮各執(zhí)法單位的實際情況，要將辦案費用補助納人行政事業(yè)經(jīng)費統(tǒng)一安排管理，使正常的辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費與辦案費用補助成為一個有機(jī)的整休。

（三）狠抓票據(jù)管理，嚴(yán)格收繳手續(xù)

罰沒票據(jù)是執(zhí)法機(jī)關(guān)依法實施經(jīng)濟(jì)處罰、收取罰沒款時所使用的書面證明。因此，財政部門加強(qiáng)罰沒收人管理.必須從加強(qiáng)票據(jù)管理入手，實行源頭控制。從某種程度上說，失去監(jiān)管的“罰沒票據(jù)”是滋生腐敗的溫床。要求所有的執(zhí)法單位罰款都必須使用省級財政部門統(tǒng)一監(jiān)制的罰沒票據(jù)，對其實行分級管理。重點實行“票據(jù)年檢”的辦法，對違章使用、擅自印刷罰沒收據(jù)或白條罰款的單位或個人，由國家財政部門沒收非法所得，銷毀非法憑證，并嚴(yán)格按照財政部《關(guān)于行政事業(yè)單位收費和罰沒票據(jù)管理的辦法》予以嚴(yán)肅處理。

（四）完善實物管理辦法

對隨案移送的實物，執(zhí)法機(jī)關(guān)要在各個環(huán)節(jié)健全并嚴(yán)格執(zhí)行收、管、繳制度，實行專人、專賬、專庫、專柜管理，接案機(jī)關(guān)要認(rèn)真清點核對移送來的實物的品名、規(guī)格、數(shù)量、成色。對價值昂貴的要拍照。在提審罪犯時要將實物讓其辨認(rèn)。如實物的成色、規(guī)格不符，應(yīng)向移交機(jī)關(guān)逐級追回。對需要銷毀的實物，或交財政銷毀，或請財政部派員監(jiān)督銷毀。對需要變價處理的實物，一律由財政與商業(yè)、供銷部門聯(lián)合定價，在社會上公開處理。各執(zhí)法單位對私自拆卸、調(diào)換、壓價變賣罰沒物品的人員要嚴(yán)肅處理。

（五）加強(qiáng)執(zhí)法隊伍的建設(shè)，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)

進(jìn)一步加強(qiáng)對執(zhí)法人員的思想政治工作，廣泛深入地開展法制教育和職業(yè)道德教育。要定期對有關(guān)管理人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增強(qiáng)管理業(yè)務(wù)水平。為了維護(hù)執(zhí)法的嚴(yán)肅性，有關(guān)執(zhí)法單位對目前在崗執(zhí)法的合同工、臨時工，應(yīng)進(jìn)行一次全面的清理審核，需要留用的，必須進(jìn)行一次全面的政治、業(yè)務(wù)培訓(xùn)，經(jīng)考試和考核合格后，才能重新上崗，不合格的要清退，今后不應(yīng)再招收合同工、臨時工行使執(zhí)法權(quán)。

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[5] 趙忠良.我國罰沒收入征管的理論基礎(chǔ)研究[J].求索，2008，（8）.

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（二）對罰沒收入實行收支兩條線管理

要按照國家規(guī)定，取消按各執(zhí)法單位上交罰沒收入的一定比例返還辦案費用補助的辦法，將罰沒收人全額納入預(yù)算內(nèi)統(tǒng)一管理，支出由財政部門根據(jù)各執(zhí)法單位辦案業(yè)務(wù)量的大小，合理核撥。為了財政部門在編制財政文出預(yù)算時，能通盤考慮各執(zhí)法單位的實際情況，要將辦案費用補助納人行政事業(yè)經(jīng)費統(tǒng)一安排管理，使正常的辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費與辦案費用補助成為一個有機(jī)的整休。

（三）狠抓票據(jù)管理，嚴(yán)格收繳手續(xù)

罰沒票據(jù)是執(zhí)法機(jī)關(guān)依法實施經(jīng)濟(jì)處罰、收取罰沒款時所使用的書面證明。因此，財政部門加強(qiáng)罰沒收人管理.必須從加強(qiáng)票據(jù)管理入手，實行源頭控制。從某種程度上說，失去監(jiān)管的“罰沒票據(jù)”是滋生腐敗的溫床。要求所有的執(zhí)法單位罰款都必須使用省級財政部門統(tǒng)一監(jiān)制的罰沒票據(jù)，對其實行分級管理。重點實行“票據(jù)年檢”的辦法，對違章使用、擅自印刷罰沒收據(jù)或白條罰款的單位或個人，由國家財政部門沒收非法所得，銷毀非法憑證，并嚴(yán)格按照財政部《關(guān)于行政事業(yè)單位收費和罰沒票據(jù)管理的辦法》予以嚴(yán)肅處理。

（四）完善實物管理辦法

對隨案移送的實物，執(zhí)法機(jī)關(guān)要在各個環(huán)節(jié)健全并嚴(yán)格執(zhí)行收、管、繳制度，實行專人、專賬、專庫、專柜管理，接案機(jī)關(guān)要認(rèn)真清點核對移送來的實物的品名、規(guī)格、數(shù)量、成色。對價值昂貴的要拍照。在提審罪犯時要將實物讓其辨認(rèn)。如實物的成色、規(guī)格不符，應(yīng)向移交機(jī)關(guān)逐級追回。對需要銷毀的實物，或交財政銷毀，或請財政部派員監(jiān)督銷毀。對需要變價處理的實物，一律由財政與商業(yè)、供銷部門聯(lián)合定價，在社會上公開處理。各執(zhí)法單位對私自拆卸、調(diào)換、壓價變賣罰沒物品的人員要嚴(yán)肅處理。

（五）加強(qiáng)執(zhí)法隊伍的建設(shè)，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)

進(jìn)一步加強(qiáng)對執(zhí)法人員的思想政治工作，廣泛深入地開展法制教育和職業(yè)道德教育。要定期對有關(guān)管理人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增強(qiáng)管理業(yè)務(wù)水平。為了維護(hù)執(zhí)法的嚴(yán)肅性，有關(guān)執(zhí)法單位對目前在崗執(zhí)法的合同工、臨時工，應(yīng)進(jìn)行一次全面的清理審核，需要留用的，必須進(jìn)行一次全面的政治、業(yè)務(wù)培訓(xùn)，經(jīng)考試和考核合格后，才能重新上崗，不合格的要清退，今后不應(yīng)再招收合同工、臨時工行使執(zhí)法權(quán)。

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[5] 趙忠良.我國罰沒收入征管的理論基礎(chǔ)研究[J].求索，2008，（8）.

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