林少豐

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淺析農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的性質(zhì)

林少豐

摘要：明晰集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的性質(zhì)是進(jìn)一步認(rèn)識(shí)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的重要前提。就我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情和社會(huì)需要而言，應(yīng)該要更清楚地認(rèn)清集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的性質(zhì)，在法律上明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)主體特定性、兩權(quán)分離性以及權(quán)能的完整性，賦予集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)和使用權(quán)完整的權(quán)能，以期為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建奠定理論基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；性質(zhì)

1、集體建經(jīng)營(yíng)性設(shè)用地所有權(quán)主體特定性

我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的城鄉(xiāng)土地二元所有的土地公有制，不過`，關(guān)于農(nóng)村土地所有制改革的爭(zhēng)論已久，有的主張農(nóng)村土地全部國(guó)有化，有的主張農(nóng)村土地全部私有化，有的則主張農(nóng)村土地部分國(guó)有化，但是，筆者認(rèn)為，在現(xiàn)階段的國(guó)情下，堅(jiān)持農(nóng)村土地歸集體所有，是一個(gè)符合時(shí)宜且不可撼動(dòng)的制度基礎(chǔ)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地當(dāng)然也不例外。十八屆三中全會(huì)后中央權(quán)威人士再次明確表示，農(nóng)村土地制度改革不能突破三條底線，其中之一就是不能改變土地所有制，即農(nóng)民集體所有制。2013年12月23日至24日在北京召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議也強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的“魂”。然而，需要指出的是，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)主體為農(nóng)村集體，具有特定性，但是當(dāng)前的制度規(guī)定仍存在產(chǎn)權(quán)不清晰，甚至混亂的問題，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)主體處于錯(cuò)位和虛置狀態(tài)。

按照我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》第10條的規(guī)定，一方面是出現(xiàn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛位問題：一是規(guī)定農(nóng)村土地歸村民集體所有，卻沒有明確規(guī)定“村民集體”的內(nèi)涵；二是規(guī)定鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體、村集體、組集體的三級(jí)所有制，且不說多個(gè)所有權(quán)主體易造成混亂與虛無問題，按法理來講，村民小組(原來的生產(chǎn)隊(duì))就是集體土地的所有者，但現(xiàn)在很多村民小組已經(jīng)名存實(shí)亡，尤其是城中村，而且村民小組現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)過于弱小，難以擔(dān)當(dāng)所有者的重任。另一方面是出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體錯(cuò)位問題：只是簡(jiǎn)單規(guī)定了由集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組和村委會(huì)經(jīng)營(yíng)管理，在實(shí)踐中多個(gè)代為行使的主體同時(shí)存在也引發(fā)了很多問題。

為此，筆者認(rèn)為，應(yīng)該在法律上把農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)主體明確且直接認(rèn)定為村集體經(jīng)濟(jì)組織，基于存留至今的集體經(jīng)濟(jì)組織的消亡，可以考慮借鑒公司法人制度來培育組建新型集體經(jīng)濟(jì)組織，即建立以農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地為主以及其他農(nóng)村集體資產(chǎn)為資本的，能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，具有獨(dú)立法人資格的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，如土地股份合作社或集體資產(chǎn)管理公司，并借鑒現(xiàn)代公司“三權(quán)分立”的法人治理結(jié)構(gòu)來重構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的體制機(jī)制，即構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的決策形成機(jī)構(gòu)與監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。

2、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是一種兩權(quán)分離的土地類型

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行憲法和法律規(guī)定，農(nóng)村土地的所有權(quán)與使用權(quán)分別屬于不同主體，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地也應(yīng)當(dāng)是實(shí)行所有權(quán)和使用權(quán)分離，即集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)歸于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，使用權(quán)歸于集體經(jīng)濟(jì)組織成員(農(nóng)戶)。筆者認(rèn)為，這樣的制度設(shè)計(jì)雖然違背“土地所有權(quán)與使用權(quán)統(tǒng)一”的理論要求，但它是我國(guó)現(xiàn)階段特殊國(guó)情下的特殊安排，即保持集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)不變的前提下，只流轉(zhuǎn)其使用權(quán)(保權(quán)流轉(zhuǎn))。不過，筆者在此提出我國(guó)存在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的可能性，因?yàn)榕c其讓國(guó)家(政府)靠僵化低效的征地制度(轉(zhuǎn)權(quán)讓利)收歸國(guó)有，不然賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織充分的土地話語權(quán)，讓他們直接與政府談判，參照市場(chǎng)價(jià)格把集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地賣給政府(轉(zhuǎn)權(quán)獲利)。另外，既然這是一項(xiàng)特殊的流轉(zhuǎn)制度，就應(yīng)該有特殊的保障機(jī)制，為了保證集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓方獲取的收益以及受讓方交易的安全性，有必要在法律制度上確認(rèn)出讓方收益來源的正當(dāng)性和合法性，建立使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的公示登記制度，賦予其一定的物權(quán)效力，只要經(jīng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)主體(集體經(jīng)濟(jì)組織)內(nèi)部依法決策流轉(zhuǎn)后，該所有權(quán)人非法定理由不得干涉。

話說回來，把流轉(zhuǎn)客體只限定為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的制度，雖然符合在堅(jiān)持集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地公有制的制度基礎(chǔ)上允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)的要求，但是現(xiàn)行的集體建設(shè)用地使用權(quán)制度仍存在的較大問題，那就是“集體建設(shè)用地使用權(quán)的身份限制”，按照《土地管理法》第四十三條和第六十條規(guī)定，集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體只有：“本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員(宅基地使用權(quán))；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)資企業(yè)以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同創(chuàng)辦的企業(yè)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán))；學(xué)校、醫(yī)院等鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)用地使用權(quán)主體”，可見，無論哪種使用權(quán)主體都存在“集體”的影子，帶有濃厚的身份色彩，這在實(shí)踐中不但存在成員權(quán)認(rèn)定以及成員資格取得、退出制度規(guī)定模糊空白問題，而且極大縮減集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)受體(交易對(duì)象)，這無疑又大大減損其入市的可操作性和現(xiàn)實(shí)意義。因此，為了切實(shí)實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地順利入市流轉(zhuǎn)，必須在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地兩權(quán)分離的基礎(chǔ)上，解禁其使用權(quán)主體的身份限制，實(shí)現(xiàn)其與國(guó)有建設(shè)用地“同地同權(quán)”，能夠在市場(chǎng)上充分自由流轉(zhuǎn)。

3、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的完整性

所有權(quán)和使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)中兩項(xiàng)最重要的權(quán)利，從應(yīng)然上來說，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)是指所有人依法對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。按照法理來講，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有人理應(yīng)成為土地初次流轉(zhuǎn)的出讓方，應(yīng)該能夠自主決定可流轉(zhuǎn)的宗地位置、是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)模式、用途及年限、利益分配等內(nèi)容。但現(xiàn)實(shí)是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)受到種種限制，其權(quán)能殘缺。當(dāng)務(wù)之急，就是真正賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)充分的收益和處分的權(quán)能，讓土地依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則在不同經(jīng)濟(jì)主體之間合理流轉(zhuǎn)，而不是一旦涉及農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用就得變更為國(guó)有，以及所有權(quán)人分享農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)資本化收益的權(quán)利。

十八屆三中全會(huì)的《決定》提出，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。這不僅明確了與國(guó)有建設(shè)用地同等入市流轉(zhuǎn)的客體為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，實(shí)際上也確立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)在性質(zhì)上是與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)一樣的用益物權(quán)性質(zhì)的民事權(quán)利。但是，我國(guó)現(xiàn)行《物權(quán)法》把宅基地使用權(quán)作為獨(dú)立的用益物權(quán)進(jìn)行規(guī)定，而且物權(quán)法規(guī)定的建設(shè)用地使用權(quán)僅僅包括國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，不包括集體建設(shè)用地，加之《土地管理法》對(duì)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行限制。這樣的規(guī)定不僅不符合將部分宅基地納入集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地而入市流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)需求，而且使得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)缺少法律依據(jù)。為此，筆者認(rèn)為，應(yīng)該在立法上確立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)及其用益物權(quán)性質(zhì)，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行物權(quán)法定化，賦予其與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同樣的完整權(quán)能，即使用權(quán)人依法對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地享有包占有、使用、收益的權(quán)利，此權(quán)包括地表使用權(quán)和空間使用權(quán)，而且必須突出其“以利用為中心”的特征，賦予其一定限制的處分權(quán)，即可以對(duì)該使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等。需要注意到的是，雖然集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)，使用權(quán)人原則上對(duì)這一權(quán)利進(jìn)行處分，但是也要受到“符合規(guī)劃和用途管制”的限制。同時(shí)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)是一項(xiàng)“有期物權(quán)”，可規(guī)定其與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)大致相同的期限，該期限屆滿為申請(qǐng)續(xù)展或申請(qǐng)續(xù)展未獲得批準(zhǔn)，該權(quán)利隨即消滅。(作者單位：廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院)

參考文獻(xiàn):

[1]王桂芳,彭代彥.農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“三同”流轉(zhuǎn)與農(nóng)地矛盾轉(zhuǎn)型.河南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào).2014,10(1):2.

作者簡(jiǎn)介：林少豐，男，廣東汕頭人，廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)碩士研究生。