文｜史春

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法垂直管理好在哪里?

文｜史春

黨的十八屆五中全會公報提出，國家將實行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。目前，各級環(huán)保部門都在關(guān)心和熱議，強(qiáng)烈關(guān)注“實行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”的有關(guān)問題。

省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法如何垂直管理?據(jù)新華社報道，11月3日，國家主席習(xí)近平就《建議》起草的有關(guān)情況向全會作說明。《建議》稿提出的省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，主要指省級環(huán)保部門直接管理市（地）縣的監(jiān)測監(jiān)察機(jī)構(gòu)，承擔(dān)其人員和工作經(jīng)費，市（地）級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級環(huán)保局不再單設(shè)而是作為市（地）級環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)。

好處

省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，是對我國環(huán)保管理體制的一項重大改革，這樣做好在哪里？筆者認(rèn)為，實行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，可謂好處多多?？梢云瞥h(huán)保執(zhí)法中的障礙，有利于增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性、有效性，也將對環(huán)境質(zhì)量提升產(chǎn)生直接作用。

好處之一，實行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，對于貫徹落實十八屆五中全會提出的2020年全面建成小康社會新的目標(biāo)要求，實現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”具有重要意義。同時，對于落實《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出的“堅持綠色發(fā)展，著力改善生態(tài)環(huán)境”也具有同等重要意義。

好處之二，實行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，可以有效“打破地方保護(hù)主義”，進(jìn)一步加大環(huán)保執(zhí)法力度，增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性、有效性。因為，當(dāng)前我國以塊為主的地方環(huán)保管理體制，使一些地方在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中，難以避免地會出現(xiàn)重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕環(huán)境保護(hù)，干預(yù)環(huán)保執(zhí)法，使環(huán)保責(zé)任難以落實等問題，導(dǎo)致一些地方有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象大量存在，并成為常態(tài)。當(dāng)前在地方政府經(jīng)濟(jì)增長沖動下，如不改革環(huán)境執(zhí)法體制機(jī)制，打破地方保護(hù)，環(huán)境執(zhí)法難問題將難以有所突破，“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”將成為空話。

省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理何時完成？這項改革不是一朝一夕的事，改革時間表已確定，要在試點基礎(chǔ)上全面推開，力爭“十三五”時期完成改革任務(wù)。

擔(dān)憂

近日，筆者走訪了一些基層環(huán)保部門負(fù)責(zé)人和工作人員，大家對十八屆五中全會明確的省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理表示歡迎，認(rèn)為監(jiān)察系統(tǒng)垂直，將有利于環(huán)保事業(yè)的發(fā)展，有利于環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理。同時，也有一些人對垂直后可能出現(xiàn)的問題表示擔(dān)憂。

擔(dān)憂之一，垂直管理后地方政府環(huán)保責(zé)任如何落實？因為新《環(huán)境保護(hù)法》第六條明確規(guī)定：地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理后，地市級和縣級環(huán)保部門作為省級環(huán)保部門或市級環(huán)保部門的派出機(jī)構(gòu)，不再是市政府或縣政府組成部門，那么，當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)保護(hù)、環(huán)境影響評價、總量控制、環(huán)保規(guī)劃等地方政府環(huán)保責(zé)任如何落實？因為，作為市、縣級政府又沒有能力承做這些環(huán)保工作。

“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃”“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境污染公共監(jiān)測預(yù)警機(jī)制”等也是《環(huán)境保護(hù)法》中涉及縣級地方人民政府的條款?？h級人民政府又如何落實這些法律要求，這也有待于下一步探索解決。

擔(dān)憂之二，垂直管理后，省級環(huán)保執(zhí)法部門與地方環(huán)保部門對排污單位的監(jiān)管責(zé)任如何劃分？實際工作中，往往存在省級環(huán)保執(zhí)法部門與地方環(huán)保部門對排污單位的監(jiān)管責(zé)任難以劃分的問題。同時，省級環(huán)保執(zhí)法部門也存在遠(yuǎn)程監(jiān)督乏力的問題，地方環(huán)保部門監(jiān)督又存在執(zhí)法不嚴(yán)的問題。

擔(dān)憂之三，監(jiān)察執(zhí)法垂直管理后，這支龐大的環(huán)保執(zhí)法隊伍如何管理？地方監(jiān)察執(zhí)法干部的成長是否受影響？環(huán)保機(jī)構(gòu)歸地方政府管時，干部和專業(yè)人員可以橫向調(diào)動或升遷，空間較大。如果改為垂直機(jī)制，則切斷了橫向移動發(fā)展路線，只剩下“縣—地—省”單線，機(jī)會將大大減少。這些必須引起關(guān)注。

擔(dān)憂之四，監(jiān)察執(zhí)法垂直管理后，與其他負(fù)有環(huán)保監(jiān)管職責(zé)部門關(guān)系如何擺？航運(yùn)局、林業(yè)局、水利局等都是負(fù)有環(huán)保監(jiān)管職責(zé)的部門，省級以下監(jiān)測監(jiān)察垂直后，與這些負(fù)有環(huán)保監(jiān)管職責(zé)部門關(guān)系如何擺？這就需要及早地明確地方政府和其他部門的環(huán)保事權(quán)，防止在履職過程中相互推諉扯皮，導(dǎo)致亂作為或不作為。

建議

一是抓緊完成相應(yīng)配套法律法規(guī)的修訂工作。實現(xiàn)省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，目前在法律上仍然需要進(jìn)一步完善?！董h(huán)境保護(hù)法》第六條明確規(guī)定，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。我國現(xiàn)行的環(huán)保法律框架，環(huán)境是屬地管理，即塊塊管理，保護(hù)和改善環(huán)境，是當(dāng)?shù)卣姆ǘ氊?zé)。監(jiān)察執(zhí)法垂直管理以后，是條條管理，環(huán)保局不歸當(dāng)?shù)卣芰?，或者說，當(dāng)?shù)卣疀]有權(quán)力管了，政府該如何對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)？這需要在法律中明確。

其次，目前，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)在法律地位上是受縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門委托；《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》明確“縣級以上地方政府對本行政區(qū)域環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”，那么，監(jiān)察執(zhí)法垂直管理以后，當(dāng)?shù)卣诃h(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任也要在法律中進(jìn)一步明確。

二是監(jiān)察執(zhí)法垂直管理后，擺正與省級環(huán)保執(zhí)法部門和其他負(fù)有環(huán)保監(jiān)管職責(zé)部門關(guān)系。航運(yùn)局、林業(yè)局、水利局等都是負(fù)有環(huán)保監(jiān)管職責(zé)的部門，其環(huán)保職權(quán)是法定職權(quán)。省級以下監(jiān)測監(jiān)察垂直后，這些負(fù)有環(huán)保監(jiān)管職責(zé)部門要繼續(xù)做好分內(nèi)的環(huán)保工作。明確地方政府和其他部門的環(huán)保事權(quán)，防止在履職過程中相互推諉或不作為。

垂直管理后，要詳細(xì)劃分省級環(huán)保執(zhí)法部門與地方環(huán)保部門對排污單位的監(jiān)管責(zé)任。省級環(huán)保執(zhí)法部門對地方環(huán)保部門要充分授權(quán)，有效解決省級環(huán)保執(zhí)法部門遠(yuǎn)程監(jiān)督乏力的問題。同時要加大培訓(xùn)力度，提高地方環(huán)保部門的執(zhí)法水平，逐步解決省級環(huán)保執(zhí)法部門與地方環(huán)保部門監(jiān)督水平差距問題。

抓緊探索建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)、開展環(huán)保督察巡視等舉措。環(huán)保督察不僅督企，關(guān)鍵要督政。

三是要抓緊出臺省以下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法垂直管理在人員的編制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費保障等諸多方面具體的配套制度。

監(jiān)察執(zhí)法垂直管理后，加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法隊伍如何管理，出臺有關(guān)規(guī)定，使地方監(jiān)察執(zhí)法干部的成長不受影響。

四是省以下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法垂直管理各地有很大的探索空間，應(yīng)找到適合自己的路子和模式。

垂直管理是我們期盼已久的環(huán)保管理體制重大改革，“十三五”規(guī)劃建議是指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性文件，在落實中仍有探索空間，各地應(yīng)該積極探索創(chuàng)新，摸索出適合自己的路子和模式。各地要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，因地制宜地完成這項改革，在垂直管理上不能搞“一刀切”，要學(xué)習(xí)借鑒陜西、重慶等地環(huán)境監(jiān)察直管的有益經(jīng)驗，強(qiáng)化地方政府職能，分清事權(quán)，有所擔(dān)當(dāng)。

（作者單位：安徽省阜陽市環(huán)境保護(hù)局）