文｜梁江濤

先行先試構建生態(tài)環(huán)境執(zhí)法新模式

文｜梁江濤

黨的十八屆五中全會提出，實行“最嚴格的環(huán)境保護制度”，要求實行省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察垂直管理，將有效避免地方干預監(jiān)測數(shù)據(jù)，并加強對地方的環(huán)保責任追究。

習近平總書記在關于《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》的說明中專辟一條指出，現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制，使一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，使環(huán)保責任難以落實，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象大量存在。綜合起來，現(xiàn)行環(huán)保體制存在以下4個突出問題：一是難以落實對地方政府及其相關部門的監(jiān)督責任，二是難以解決地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預，三是難以適應統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的新要求，四是難以規(guī)范和加強地方環(huán)保機構隊伍建設。

這條說明還將環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理具體化：主要指省級環(huán)保部門直接管理市（地）縣的監(jiān)測監(jiān)察機構，承擔其人員和工作經(jīng)費，市（地）級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級環(huán)保局不再單設而是作為市（地）級環(huán)保局的派出機構。這是對我國環(huán)保管理體制的一項重大改革，有利于增強環(huán)境執(zhí)法的統(tǒng)一性、權威性、有效性。這項改革要在試點基礎上全面推開，力爭“十三五”時期完成改革任務。在“十三五”規(guī)劃中，最高決策層面提出要實行最嚴格的環(huán)保制度與省以下環(huán)保機構監(jiān)測執(zhí)法實行垂直管理，這是破解環(huán)保體制積弊的務實之策，更是建設生態(tài)文明與美麗中國的必然選擇。

環(huán)保垂直管理新政甫出，引發(fā)各方熱議，尤其是利益相關者的關注與猜測。日前，環(huán)境保護部部長陳吉寧在傳達學習黨的十八屆五中全會精神時，要求把全會精神落實到加快生態(tài)環(huán)保體制改革中去。實行省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，是對環(huán)保管理體制的重大創(chuàng)新和突破。要按照“1+6”的總體布局，結合貫徹落實《生態(tài)文明體制改革總體方案》，加快推動生態(tài)環(huán)保體制改革。做好頂層設計與基層創(chuàng)新的結合，積極鼓勵有條件的地方先行先試，積累改革經(jīng)驗，構建上下聯(lián)動推進改革的工作格局。抓緊謀劃機構設置、任務職能、人員配備等事項，把改革任務落到實處。鼓勵地方先行先試，說明對此尚無具體的實施意見。如果歷年來環(huán)保管理機構的探索是“摸著石頭過河”，那么，在環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察垂直管理上的先行先試就是“摸著石頭上岸”。

生態(tài)環(huán)境特別是大氣、水、土壤污染嚴重，已成為全面建成小康社會的突出短板。扭轉環(huán)境惡化、提高環(huán)境質量是廣大人民群眾的熱切期盼，是“十三五”時期必須高度重視并切實推進的一項重要工作?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》提出，建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，將分散在各部門的環(huán)境保護職責調整到一個部門，逐步實行城鄉(xiāng)環(huán)境保護工作由一個部門進行統(tǒng)一監(jiān)管和行政執(zhí)法的體制。有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量，建立權威統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法體制，充實執(zhí)法隊伍，賦予環(huán)境執(zhí)法強制執(zhí)行的必要條件和手段。完善行政執(zhí)法和環(huán)境司法的銜接機制。

根據(jù)這一總體方案，結合“環(huán)保法”中地方政府對本行政區(qū)域環(huán)境質量負責的原則，垂直管理應與屬地管理并行不悖，最終形成一個企業(yè)主體責任、地方政府監(jiān)管、上級部門監(jiān)察相結合的環(huán)保管理體制新模式，既保障了環(huán)境執(zhí)法的效果，又遏制了地方保護主義。

監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，意味著監(jiān)察與督查“一篙子插到底”，上級直接對下級監(jiān)察行為進行督查，對排污行為實行“空降”式監(jiān)察與查處，加大約談、追責與刑究的力度。具體地說，將省市縣環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法隊伍與省級及省級以下督查中心合二為一，與環(huán)保部大區(qū)督查中心無縫對接，自上而下開展環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法，逐步建立一支具有強力現(xiàn)場處置能力與執(zhí)法權威的“環(huán)保警察”，使查處與打擊污染環(huán)境違法犯罪行為具有超脫性，實現(xiàn)常態(tài)化、全覆蓋。

作為環(huán)保執(zhí)法“法醫(yī)”的環(huán)境監(jiān)測機構，根據(jù)《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設方案》的設計，逐級上收生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測事權，以保證監(jiān)測數(shù)據(jù)的正確性和真實性，使其在生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測、重點污染源監(jiān)督性監(jiān)測、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測、環(huán)境應急監(jiān)測與預報預警中發(fā)揮重要作用。但是，同時要看到，省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理不是單純的“線性”改革，與事業(yè)單位改革、環(huán)境稅改革以及“十三五”規(guī)劃中的其他領域改革密切相關，牽一發(fā)而動全身，必須統(tǒng)籌兼顧，穩(wěn)步推進。

環(huán)保垂直管理是“十三五”規(guī)劃中有關生態(tài)文明體制改革的一項重大舉措，對環(huán)保部門來說，既是機遇，又是挑戰(zhàn)。由于歷史沿革等原因，在國家層面，現(xiàn)行基層環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法機構的設置不統(tǒng)一，職責、編制、人員、機構、經(jīng)費等亟待通過改革來調整定位。改革必然涉及人、財、物、事的重新洗牌，必然發(fā)生責權切割與利益博弈。各地應緊緊圍繞十八屆五中全會提出的實行“最嚴格的環(huán)境保護制度”這一目標，一切有利于貫徹執(zhí)行“十三五”規(guī)劃與生態(tài)建設總體文明方案，一切有利于確立創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，一切有利于生態(tài)環(huán)境質量總體改善，進行改革嘗試，探索創(chuàng)新。

垂直管理的先行先試并非簡單的“加減法”，首要的是厘清地方政府環(huán)境管理責任與環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理之間的關系。《環(huán)保法》規(guī)定的地方政府財政投入、監(jiān)督管理、直接做事、鼓勵單位和個人做事等具體責任，只能強化，不能削弱。市（地）級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級環(huán)保局不再單設而是作為市（地）級環(huán)保局的派出機構。這條改革原則，決定了省級及省級以下的環(huán)保行政機關主要以宏觀管理、決策調控、綜合執(zhí)法以及協(xié)調運作為主，將微觀層面的執(zhí)法職能交給垂直管理的專職執(zhí)法機構。意味著在先行先試中，環(huán)保行政機關與垂直監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法機構之間的職能職責，需要重新剝離劃分，整合資源，達到宏觀管理充分行使區(qū)域規(guī)劃、行政許可、污染防治以及城鄉(xiāng)面源污染管控等職能上，而監(jiān)測監(jiān)察機構具有獨立的采集監(jiān)測數(shù)據(jù)、現(xiàn)場監(jiān)管執(zhí)法權。

與此同時，作為一項綜合性較強的工作，環(huán)境執(zhí)法牽涉到地方政府的多個部門，特別是公安機關與其他執(zhí)法部門。新“環(huán)保法”規(guī)定，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，可以查封、扣押非法排污企業(yè)造成污染物排放的設施、設備，以及行政拘留等行政處罰的執(zhí)行、環(huán)境違法犯罪的查處和行政處罰的強制執(zhí)行等，這些都離不開當?shù)毓矙C關等執(zhí)法司法協(xié)助，因此，垂直管理的執(zhí)法查處還需開展常態(tài)化的橫向聯(lián)合執(zhí)法，這就需要在職能轉換整合的過程中，構建全新的聯(lián)動執(zhí)法機制，以保障執(zhí)法的精準到位。此外，環(huán)保部門不能既當運動員又當裁判員，在改革中將能通過市場解決的那部分職能交給市場，吸引社會資本投入環(huán)保領域。唯此，才能讓最嚴環(huán)保制度落地生根，進而實實在在地改善環(huán)境質量，護衛(wèi)民眾環(huán)境安全。

(作者單位：江蘇省阜寧縣環(huán)境保護局)