郭曉敏 夏明珠 汪曉夢

（合肥市委黨校，安徽　合肥　230031）

合肥政務(wù)環(huán)境建設(shè)的實踐探索＊

郭曉敏 夏明珠 汪曉夢

（合肥市委黨校，安徽合肥230031）

當(dāng)前，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的競爭，就是經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的競爭，更是政務(wù)環(huán)境的競爭?！笆晃濉币詠?，合肥市委、市政府著眼于優(yōu)化政務(wù)環(huán)境，提升競爭軟實力，在簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)、體制機制創(chuàng)新、督查問責(zé)等方面進(jìn)行了大刀闊斧的改革，探索出“六分開”、“缺席默認(rèn)制”、“三榜公示制”等一系列開創(chuàng)性的做法，打造了跨越式發(fā)展的“合肥速度”。

政務(wù)環(huán)境簡政放權(quán)優(yōu)化服務(wù)機制創(chuàng)新督查問責(zé)

“政務(wù)環(huán)境”一詞在描述一地經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r尤其是投資環(huán)境狀況時是一個使用頻率較高的詞匯，然而，關(guān)于其內(nèi)涵與外延卻缺乏準(zhǔn)確和權(quán)威的定義。造成這一狀況的主要原因在于 “政務(wù)環(huán)境”一詞的內(nèi)涵十分豐富，包含的范圍廣，組成的要素多。從層次性來看，政務(wù)環(huán)境有廣義和狹義之分，從組成要素的角度看，政務(wù)環(huán)境又可分為軟環(huán)境和硬環(huán)境。廣義的政務(wù)環(huán)境包括一地發(fā)展中所有影響行政事務(wù)的內(nèi)部和外部各種因素的總和。狹義的政務(wù)環(huán)境主要指政府為實施社會公共管理、促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展和提高人民生活水平所提供的政策、行政資源和條件的總和。政務(wù)硬環(huán)境主要包括一地的基礎(chǔ)設(shè)施條件、交通便利狀況和服務(wù)場所的工作環(huán)境、辦公設(shè)施等。政務(wù)軟環(huán)境是指政府在為企業(yè)、公民個人等提供行政及公共服務(wù)時的服務(wù)態(tài)度、程序規(guī)范程度、辦事效率等，主要包括簡政放權(quán)、陽光政務(wù)、優(yōu)化服務(wù)、考評監(jiān)督、廉潔從政等內(nèi)容。政務(wù)軟環(huán)境是政務(wù)環(huán)境的核心內(nèi)容，更是優(yōu)化政務(wù)環(huán)境的著力點，優(yōu)化政務(wù)環(huán)境的主要目的就是通過政府自身的變革，創(chuàng)新服務(wù)流程，建立便捷通道，為各類企業(yè)、社會組織以及公民自身的發(fā)展創(chuàng)造一個良好的發(fā)展環(huán)境［1］。因此，本文的政務(wù)環(huán)境主要指狹義的政務(wù)環(huán)境，側(cè)重于政務(wù)軟環(huán)境的研究與分析。

“十一五”以來，合肥市委、市政府著眼于優(yōu)化政務(wù)環(huán)境，提升競爭軟實力，強力推進(jìn)機關(guān)“效能革命”，努力把合肥市打造成中部地區(qū)乃至全國審批項目最少、審批環(huán)境最優(yōu)、辦事效率最高、服務(wù)意識最強的地區(qū)之一。

一、多措并舉、整體聯(lián)動，注重在簡政放權(quán)上下功夫

（一）以加強組織協(xié)調(diào)為切入，切實搞好頂層設(shè)計

合肥市委成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，并下設(shè)市行政體制改革專項小組，負(fù)責(zé)對簡政放權(quán)工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和推進(jìn)。專項小組定期召開會議，研究制定簡政放權(quán)工作具體政策措施，以市委辦公廳、市政府辦公廳名義下發(fā)了《合肥市2014年行政體制改革工作方案》（合辦［2014］37號）；以市政府名義出臺了 《行政審批制度改革重點工作任務(wù)及責(zé)任分解》，就精簡行政審批事項、健全行政審批管理制度、規(guī)范前置審批行為、優(yōu)化行政審批運行機制、加強事中事后監(jiān)管、推進(jìn)政府放權(quán)到位等6個方面19項工作任務(wù)做出了具體要求，并明確牽頭單位、責(zé)任單位和時間節(jié)點。根據(jù)國務(wù)院和省政府部署要求，市政府成立推進(jìn)轉(zhuǎn)變職能工作協(xié)調(diào)小組，下設(shè)專題組和功能組，健全簡政放權(quán)的推進(jìn)機制。

（二）以精簡審批事項為重點，大力精簡行政審批

“十一五”以來，合肥市對行政審批項目進(jìn)行了多輪清理。2006年上半年，市委、市人大、市政府、市政協(xié)四大班子通過“四堂會審”，一次性精簡審批事項123項。建立了行政審批項目目錄管理制度，對保留的行政許可和非許可審批項目編制目錄，明確行政許可與審批的具體事項、具體依據(jù)、名稱、實施主體，并在政府網(wǎng)站上公布。凡未列入目錄予以公布的事項，有關(guān)部門不得繼續(xù)實施許可和審批。隨后，市政府每年都要對行政審批項目進(jìn)行一次清理，并公布行政審批項目目錄。2007年再次進(jìn)行精簡，將700多項行政審批項目減少為220項行政許可和91項非許可審批項目。2010年度，經(jīng)過第三次清理，保留市本級行政許可事項212項，市本級非行政許可的行政審批事項85項。2013年再出狠招，又進(jìn)行了第6次清理，將市本級行政審批項目從282項精簡為152項，行政審批事項減少了130項，減少46%。2014年，結(jié)合《國務(wù)院關(guān)于清理國務(wù)院部門非行政許可審批事項的通知》，以及合肥市權(quán)力清單和責(zé)任清單制度建設(shè)工作，又對市行政審批事項進(jìn)行了進(jìn)一步清理。經(jīng)過清理，市級行政審批事項由303項精簡到95項，共精簡208項，精簡率68.6%。

（三）以提高辦事效率為目標(biāo)，不斷完善工作流程

1.完善項目審批運作機制。企業(yè)注冊登記實行“并聯(lián)審批和告知承諾制”，建設(shè)項目實行“并聯(lián)辦理制”。在并聯(lián)審批過程中，實行“牽頭單位負(fù)責(zé)制”、“缺席默認(rèn)制”。各種證件辦理和其它類辦件中，實行“即辦制”和“承諾制”。所有辦理過程均實行“一次性告知制”、“兩次終結(jié)制”和“超時默認(rèn)制”。對涉及省、市、縣審批的項目實行“三級聯(lián)動制”，對工業(yè)項目實行“全程代理辦理制”，對緊急事項實行“特事特辦制”。

2.全面開展工作流程再造。重點對機關(guān)“內(nèi)部工作流程”、“對外辦事工作流程”、“部門之間并聯(lián)審批流程”三方面進(jìn)行規(guī)范優(yōu)化。凡屬一個部門審批的項目，原則上一律實行即辦（需現(xiàn)場勘踏、專家論證、前置審批、上報省和國家及特殊事項除外），最長不得超過2個工作日；凡進(jìn)行聯(lián)合審批的項目，聯(lián)合會審和聯(lián)合現(xiàn)場勘察后，必須在2個工作日內(nèi)提出書面意見。開展窗口審批項目流程再造，對進(jìn)駐窗口項目的審辦條件、申報材料、辦事環(huán)節(jié)、辦理事項進(jìn)行清理規(guī)范，制發(fā)流程優(yōu)化對照表，審核公布741張權(quán)力運行流程圖。

3.健全內(nèi)部管理制度。普遍建立健全了AB崗工作制、柜員制、首席代表制、服務(wù)承諾制、否定報備制、首問負(fù)責(zé)制、一次性告知制、涉企檢查報批制等，特別是強力推進(jìn)“限時辦結(jié)”、“兩次終結(jié)”和“特事特辦”三項制度，著力提高機關(guān)辦事效率。

（四）以完善并聯(lián)審批制度為突破口，加快建設(shè)項目推進(jìn)速度

為方便企業(yè)和基層，將并聯(lián)辦理的范圍延伸至縣（市）區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，做到當(dāng)日辦理，次日回復(fù)。健全并聯(lián)項目登記制、并聯(lián)辦理單簽收制、并聯(lián)辦理會議考勤制、并聯(lián)辦理失職問責(zé)制等制度，細(xì)化全過程管理，確保并聯(lián)辦理有序進(jìn)行。創(chuàng)新并聯(lián)辦理方式，打破以往單純召開并聯(lián)審批會的方式，建立“并聯(lián)辦理聯(lián)系單”、開辟“重點項目綠色通道”、實行網(wǎng)上流轉(zhuǎn)等，簡化辦理程序，壓縮辦理時限，實現(xiàn)了并聯(lián)辦理的提速增效。

二、優(yōu)化服務(wù)、規(guī)范運行，注重在服務(wù)體系建設(shè)上下功夫

（一）著眼規(guī)范行政行為，大力推進(jìn)行政服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化

1.編制行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。合肥市政務(wù)服務(wù)中心把標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與推進(jìn)微觀環(huán)節(jié)改革、服務(wù)績效評估、政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)結(jié)合起來，形成了“服務(wù)質(zhì)量目標(biāo)化、服務(wù)方法規(guī)范化、服務(wù)過程程序化”的服務(wù)新格局，促進(jìn)了工作的高效規(guī)范運作。編制“合肥市行政服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)”，共制定包括通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)44項，服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)917項，服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)23項，服務(wù)評價和改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)13項，手冊標(biāo)準(zhǔn)14項等在內(nèi)的200多萬字的標(biāo)準(zhǔn)文本。

2.配套完善服務(wù)功能。按照政府機構(gòu)改革后的部門設(shè)置和項目屬性，調(diào)整窗口布局，形成四大辦事功能區(qū)，方便群眾辦事。引入合肥供電進(jìn)駐窗口，為“中心”建設(shè)項目提供配套服務(wù)，促進(jìn)并聯(lián)辦理效率進(jìn)一步提高。通過公開招投標(biāo)，引進(jìn)中信銀行、合肥科技農(nóng)村商業(yè)銀行進(jìn)駐大廳收費，徹底根治銀行交費排隊現(xiàn)象。設(shè)立“便民服務(wù)處”，通過公開招標(biāo)，引進(jìn)了刻章、復(fù)印等中介服務(wù)機構(gòu)進(jìn)駐大廳，在服務(wù)中明碼標(biāo)價。響應(yīng)周邊單位和群眾要求，開設(shè)中石化油卡充值代辦點，提供油卡充值服務(wù)，同時免費提供傳真服務(wù)、網(wǎng)上查詢服務(wù)。

3.推廣應(yīng)用規(guī)范服務(wù)。指導(dǎo)縣（市）區(qū)服務(wù)中心開展政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，規(guī)范服務(wù)中心的辦事機構(gòu)、人員配置，初步建立事項辦理和管理標(biāo)準(zhǔn)，積極探索“制度+科技”方式，努力構(gòu)建市、縣（市）區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，形成上下聯(lián)動、橫向互動、公開透明、廉潔高效的服務(wù)體系。

（二）著眼暢通訴求渠道，大力推進(jìn)政府服務(wù)直通車建設(shè)

1.整合政務(wù)服務(wù)熱線資源。2008年初，合肥市委、市政府強力推動，85個政務(wù)、公用事業(yè)類服務(wù)熱線整合形成了“12345”統(tǒng)一熱線號碼，實現(xiàn)“一個號碼找政府”。目前，12345熱線號碼已經(jīng)發(fā)展為集電話呼叫中心、網(wǎng)絡(luò)受理中心、政務(wù)微博互動中心三個受理平臺為一體的12345政府服務(wù)直通車；開設(shè)“合肥市12345政府服務(wù)直通車”網(wǎng)站，并與“中國·合肥”門戶網(wǎng)站投訴專欄相鏈接?！?2345政府服務(wù)直通車”已經(jīng)成為合肥市委、市政府網(wǎng)絡(luò)問政和便民惠民的綜合服務(wù)平臺。［2］按照市委、市政府《關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的若干規(guī)定》和《合肥市領(lǐng)導(dǎo)干部接聽服務(wù)熱線制度》，定期安排市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)和成員單位主要負(fù)責(zé)人接聽12345熱線電話。2014年7月27日《人民日報》頭版頭條以“一條線解決群眾百萬訴求——合肥服務(wù)熱線落實熱情”為標(biāo)題，對“合肥市12345政府服務(wù)直通車”進(jìn)行了深度報道。

2.建成政府服務(wù)直通車三級網(wǎng)絡(luò)。12345政府服務(wù)直通車網(wǎng)絡(luò)成員單位由原來的85個增加到110個，建成二級網(wǎng)絡(luò)成員單位112個，三級網(wǎng)絡(luò)成員單位1074個。構(gòu)建了由市長熱線辦——縣（市）區(qū)政府、市政府各部門、各公共服務(wù)單位——鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及二級網(wǎng)絡(luò)用戶下屬機構(gòu)共1187個用戶組成的三級網(wǎng)絡(luò)，形成覆蓋全市、資源共享、便捷高效、保障有力的群眾訴求工作體系。

3.健全12345政府服務(wù)直通車辦理機制。建立群眾訴求回應(yīng)機制，對留有聯(lián)系方式的訴求，要求二級成員單位12345承辦部門對本級具體經(jīng)辦部門或三級成員單位反饋的辦理結(jié)果逐件進(jìn)行再回訪，更好地回應(yīng)群眾的關(guān)切，努力提高辦理質(zhì)量和群眾的滿意率。實現(xiàn)了辦理資源“三集中”（渠道集中、辦理機構(gòu)集中、社情民意集中），辦理機制“三分離”（受理、辦理、監(jiān)督），辦理過程“三監(jiān)控”（響應(yīng)時間、辦理質(zhì)量、辦理結(jié)果）。

（三）著眼方便群眾辦事，大力推進(jìn)政務(wù)（為民）服務(wù)中心建設(shè)

按照政務(wù)服務(wù)均等化、規(guī)范化、高效化的要求，以各級服務(wù)中心為主體，整合政務(wù)服務(wù)資源，打造市、縣（市）區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）四級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。明確市、縣（市）區(qū)服務(wù)中心名稱統(tǒng)一為“行政區(qū)域名稱+人民政府政務(wù)服務(wù)中心”，為行政機構(gòu)，使用行政編制；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）服務(wù)中心名稱統(tǒng)一為“行政區(qū)域名稱+為民服務(wù)中心”；在全市逐步推廣社區(qū)生活服務(wù)中心，提供一站式便民服務(wù)、行政服務(wù)等。

三、加強研究、敢為人先，注重在創(chuàng)新體制機制上下功夫

（一）缺席默認(rèn)制開全國先河

“缺席默認(rèn)制”是指在行政審批聯(lián)合辦理中，對拒絕參與或不接受牽頭單位協(xié)調(diào)的單位，牽頭單位按既定程序啟動，由此而產(chǎn)生的一切后果由缺席單位承擔(dān)。由缺席默認(rèn)制延伸出去的，還有超時默認(rèn)制，對在承諾時限內(nèi)未辦結(jié)的項目，將視為已審批結(jié)束，產(chǎn)生的一切后果由超時限單位負(fù)責(zé)；“全程代辦制”，對符合要求的外來投資項目，其所有的行政審批手續(xù)都由縣區(qū)、開發(fā)區(qū)專門全程代理機構(gòu)會同相關(guān)行政審批職能部門全程代理，企業(yè)只與全程代理機構(gòu)的專職代理人聯(lián)系，避免了企業(yè)“多部門來回跑”的現(xiàn)象。這些措施不僅有效解決了部門之間各自為政，相互推諉、扯皮的弊病，同時也提高了合肥市政府部門整體辦事效率，最大限度地方便了投資者和老百姓，這一制度開全國先河。長期以來，繁瑣的行政審批過程中各相關(guān)部門間推諉、扯皮，常常使具體審批行為久拖不決，損害了投資環(huán)境以及投資者的信心。缺席默認(rèn)制切中要害，將《行政許可法》中有關(guān)聯(lián)合辦理的規(guī)定具體化，在實踐中取得了良好成效。

（二）并聯(lián)審批催生高效便捷

并聯(lián)審批規(guī)定，凡屬部門審批的項目，除需現(xiàn)場勘察、專家論證、前置審批、上報省和國家以及特殊事項外，原則上一律實行多部門聯(lián)合辦理，最長不超過兩個工作日。工業(yè)項目力爭30個工作日內(nèi)落地。同時規(guī)定，窗口既受理又辦理，除涉及省和國家審批的外，審批過程全部在大廳內(nèi)完成。并聯(lián)審批嚴(yán)格摒棄了“體外循環(huán)”、“窗口受理、回局簽批”等往日給審批“拖后腿”的體制弊病。以往項目審批在各部門間的依次循環(huán)模式被“并聯(lián)”、“會審”的新模式所取代。這些措施的實施真正體現(xiàn)了政府部門的效率，為辦事者提供了方便。

（三）交流輪崗盤活人才資源

2008年5月底，合肥市對外亮出了機關(guān)公務(wù)員交流輪崗操作流程和時間表，正式拉開了市直機關(guān)科級及科級以下公務(wù)員交流輪崗工作帷幕。約1500名，占市直機關(guān)公務(wù)員總數(shù)25%的公務(wù)員在一個月內(nèi)實現(xiàn)崗位大輪換。他們重點是執(zhí)法執(zhí)紀(jì)、干部人事、財務(wù)審計、項目審批、資金管理等崗位的公務(wù)員。公務(wù)員交流規(guī)模之大，范圍之廣，人數(shù)之多，在國內(nèi)罕見。為了使交流輪崗常態(tài)化，合肥市在已出臺相關(guān)政策的情況下，積極推動地方立法，實現(xiàn)公務(wù)員大規(guī)模交流輪崗規(guī)范化、法制化。合肥市進(jìn)行公務(wù)員大規(guī)模、跨部門、跨地區(qū)交流輪崗，打破了長期以來形成的公務(wù)員管理“部門所有”制度，破解了因公務(wù)員“部門終身制”導(dǎo)致干部配置不盡合理，公務(wù)員工作經(jīng)歷簡單，視野相對狹窄，實際工作能力和水平有限等弊端，達(dá)到了盤活干部人才資源，激發(fā)干部隊伍活力的目的。同時有效抑制了權(quán)力濫用和腐敗的滋生。

（四）“六分開”有效預(yù)防建設(shè)領(lǐng)域腐敗

在城市建設(shè)領(lǐng)域，將以往由建委一家大包大攬的建設(shè)工程管理體制進(jìn)行了系統(tǒng)改革，按照“由專業(yè)化的人干專業(yè)化的事”的思路，創(chuàng)造了規(guī)劃、設(shè)計、立項、招標(biāo)、投資、施工“六分開”管理模式，即由市規(guī)劃局提出城建項目及規(guī)劃條件，市城鄉(xiāng)建委組織項目的綜合設(shè)計，市發(fā)改委負(fù)責(zé)項目立項及初步設(shè)計審查，市招標(biāo)投標(biāo)中心負(fù)責(zé)項目的招投標(biāo)，市建投公司負(fù)責(zé)城建融資及撥付項目資金，市重點局負(fù)責(zé)工程施工管理?！傲珠_”將城市建設(shè)管理化整為零，各個環(huán)節(jié)層層相扣，建管分開，監(jiān)管有效、權(quán)責(zé)清晰，權(quán)力之間有效制衡，形成了各部門之間分工合作、相互監(jiān)督、運轉(zhuǎn)高效的科學(xué)工作機制。如此一來，各部分分工明確，不僅規(guī)范了行為，還防范了建設(shè)領(lǐng)域腐敗風(fēng)險的發(fā)生。

（五）創(chuàng)新政府投資項目管理模式，實行分級統(tǒng)籌、建管分離

按照出資人原則，明確市、縣（市）區(qū)責(zé)任，各負(fù)其責(zé)，實行分級統(tǒng)籌，市里項目由市政府統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，縣（市）區(qū)項目由區(qū)級統(tǒng)籌。對所有政府投資，包括中央預(yù)算內(nèi)外資金（含國債資金）、財政性資金和用財產(chǎn)擔(dān)保投融資的建設(shè)項目，實行分級負(fù)責(zé)、項目統(tǒng)建、資金統(tǒng)管。明確由市重點工程建設(shè)指揮部辦公室牽頭，國土、規(guī)劃、發(fā)改、環(huán)保、建設(shè)、招標(biāo)、財政（建投）等部門并聯(lián)審批；再由政府分管副市長、常務(wù)副市長逐一把關(guān)簽字；最終由市長簽署“開工令”。同時，打破過去各部門項目自籌資金、自己建設(shè)、自己管理的做法，實行徹底的建管分離。由市重點工程建設(shè)管理局作為政府項目的建設(shè)主體和業(yè)主代表，負(fù)責(zé)全市所有政府性工程項目建設(shè)管理，實行“交鑰匙”工程，建成后移交有關(guān)部門管理。通過這種體制機制創(chuàng)新，大大提升了行政服務(wù)效能。

（六）創(chuàng)新拆遷安置辦法，實行“三榜公示、兩級認(rèn)證”制度

按照 “先拆違后拆遷”、“拆違拆遷相結(jié)合”、“違法建設(shè)零補償”等制度安排，組織開展拆遷安置工作。實行“三榜公示”制度（一榜在社居委公示，二榜在區(qū)一級公示，三榜在合肥市委機關(guān)報公示）。專門組建由市建委、財政局、規(guī)劃局、公安局、房產(chǎn)局、國土局、審計局、監(jiān)察局及城投公司等九個部門組成的“市房屋證照確認(rèn)小組”，在轄區(qū)相關(guān)部門業(yè)務(wù)認(rèn)定的基礎(chǔ)上，承擔(dān)全市大建設(shè)項目拆遷證照的復(fù)核確認(rèn)工作。拆遷安置以實物安置為主，就地安置的實行“拆一還一”，異地安置的按系數(shù)無償增加面積。

（七）創(chuàng)新招投標(biāo)管理體制，優(yōu)化公共資源配置

2006年12月25日，合肥市招投標(biāo)市場管理委員會辦公室和合肥招標(biāo)投標(biāo)中心成立，集中辦理、統(tǒng)一監(jiān)管全市的建設(shè)項目、土地交易、產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等四大交易活動，并將原隸屬7個不同部門涉及招投標(biāo)業(yè)務(wù)的114項執(zhí)法權(quán)集中委托合肥市招管局統(tǒng)一實施，在國內(nèi)率先實現(xiàn)全市招投標(biāo)集中委托執(zhí)法。建立統(tǒng)一開放的招投標(biāo)市場。合肥市對政府性投資工程和政府采購項目，通過符合性和有效性評審的投標(biāo)人，以商務(wù)報價最低的為中標(biāo)候選人，即“有效最低價中標(biāo)”。同時建立履約保證金、低價風(fēng)險金以及不良行為記錄等配套制度，確保了“有效最低價中標(biāo)”制度的執(zhí)行。通過改革，破解了公共資源分散管理帶來的諸多弊病，構(gòu)建決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互分離、相互制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理機制，使公共資源配置效益的最大化。

（八）創(chuàng)新土地管理體制，營造陽光透明市場環(huán)境

建立集體決策制度。2005年，成立了高規(guī)格的土地管理委員會和城市規(guī)劃委員會，市委書記、市長分別單人主任和第一副主任。非經(jīng)土地管理委員會集體討論研究，任何土地不得上市，從源頭上杜絕了“暗箱操作”。合肥還建立了“凈地出讓”制度。經(jīng)營性項目用地，一律實行“政府拆遷安置、凈地競價拍賣”。實行凈地出讓，采取公開競爭的辦法，既能讓更多有實力的開發(fā)商公平出價，又避免了以不公開形式給特定對象特殊政策。

（九）推出“1+3+5”扶持政策，健全扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制

2014年，合肥對產(chǎn)業(yè)扶持政策進(jìn)行重大調(diào)整，在全國率先推出“1+3+5”政策體系，將傳統(tǒng)注重“面”的資金扶持升級為“雪中送炭”式的獎補政策，進(jìn)一步優(yōu)化了財政資金投入結(jié)構(gòu)，提高了資金使用效益。

1.分散變集中，確保政策資金不撒“胡椒面”。嚴(yán)控小額事后獎補政策，把有限的資金主要投向我市優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，以達(dá)到收縮戰(zhàn)線、集中使用的目的。

2.無償變有償，實現(xiàn)政策資金可持續(xù)使用和市場化運作。除保留20%以下的事后獎補資金繼續(xù)實行無償投入外，主要采取有償投入的方式，通過市場化運作，與金融資本和社會資本結(jié)合，實現(xiàn)政策資金優(yōu)化配置、放大使用和良性循環(huán)。明確了產(chǎn)業(yè)扶持政策采取的四種投入方式，即基金投入、“借轉(zhuǎn)補”投入、財政金融產(chǎn)品投入和事后獎補投入。

3.事后變事前事中，在企業(yè)最需要資金的階段體現(xiàn)財政資金的支持。大幅壓縮事后獎補政策占比，著力解決企業(yè)在起步階段面臨的資金緊張問題。同時將績效管理融合到具體的條款和合同的約定中，做到既便于考核衡量，又便于全程監(jiān)督。

4.直補變環(huán)境營造。將單純直補企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)閭?cè)重企業(yè)外部環(huán)境營造，把政策的著力點放在搭建服務(wù)平臺、拓寬融資渠道、降低商務(wù)成本等方面，通過優(yōu)化外部環(huán)境，更加有力有效地支持企業(yè)發(fā)展。

四、全程監(jiān)管、跟蹤問責(zé)，注重在檢查督導(dǎo)上下功夫

（一）落實責(zé)任追究制度，嚴(yán)格行政問責(zé)

修訂《合肥市行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》，進(jìn)一步拓寬行政執(zhí)法監(jiān)督范圍、細(xì)化監(jiān)督方式、強化責(zé)任追究；修訂《合肥市優(yōu)化投資環(huán)境條例》，將推行行政執(zhí)法責(zé)任制和加強責(zé)任追究力度列為重要章節(jié)予以明確規(guī)定；出臺《合肥市人民政府行政問責(zé)暫行辦法》、《合肥市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》、《關(guān)于切實履行崗位職責(zé)實行干部責(zé)任追究的意見（試行）》和《關(guān)于對損害投資發(fā)展環(huán)境實行責(zé)任追究的意見》等一系列文件制度等，加強行政問責(zé)制度建設(shè)。嚴(yán)格實行“三個一律”，即：凡是群眾有投訴的，一律查清楚；凡查證屬實的，一律追究責(zé)任；凡對單位效能建設(shè)抓得不力、問題嚴(yán)重的，一律追究主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；機關(guān)干部違反“禁令”和“制度”或被投訴舉報查實的，依法依規(guī)嚴(yán)肅處理。

（二）健全行政監(jiān)督機制，開展服務(wù)效能問責(zé)

推行“不能辦事項登記報告”制度。在行政審批許可中，因申請單位報件不齊不能辦理的，審批許可部門應(yīng)向申請單位出具 《不能辦事項一次性告知單》；因?qū)Ψ煞ㄒ?guī)、政策理解和界定等原因不能立即辦理的，還應(yīng)填寫《不能辦事項簽辦單》，逐級研究處理意見，限期回復(fù)申請單位。實行項目服務(wù)“倒計時”管理。各責(zé)任單位、配合單位按照簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同后，一般性工業(yè)項目3個月、商業(yè)項目4個月實質(zhì)性開工要求，由責(zé)任單位牽頭負(fù)責(zé)人制定每個項目建設(shè)服務(wù)計劃，實行“倒排工期”，并根據(jù)項目服務(wù)進(jìn)度繪制“進(jìn)度圖”，實行“掛圖作戰(zhàn)”。建立效能投訴快速反應(yīng)機制。嚴(yán)格遵循問題不查清不放過、存在問題不糾正不放過、責(zé)任人不處理不放過、整改措施不落實不放過、對影響投資發(fā)展環(huán)境的案件不曝光不放過的“五不放過”原則。市效能辦每季度對執(zhí)行情況進(jìn)行一次全面督查，分析存在問題，提出整改意見建議，并報告市委市政府。

（三）推進(jìn)政務(wù)公開，完善監(jiān)督問責(zé)

深入推進(jìn)政務(wù)公開，加強電子政務(wù)建設(shè)，保證權(quán)力在陽光下運行。把監(jiān)督評判權(quán)交給群眾、交給基層、交給企業(yè)，定期開展政風(fēng)評議、民主評議活動。不斷拓展政風(fēng)行風(fēng)評議工作范圍，建立動態(tài)評級機制，做到“天天評、時時評”，促進(jìn)政風(fēng)行風(fēng)建設(shè)的規(guī)范化、制度化。在市級設(shè)立了機關(guān)效能監(jiān)察投訴中心，在縣（市）區(qū)和各單位分別設(shè)立了投訴信箱和投訴電話，做到效能投訴件件有受理、個個有落實、事事有回音；從人大代表、政協(xié)委員、投資者、新聞媒體和普通群眾中選聘67名同志擔(dān)任市機關(guān)效能建設(shè)社會監(jiān)督員；在全市各級各類辦事窗口推行“服務(wù)對象事后評價機制”，由第三方對窗口工作人員的工作進(jìn)行評價，作為日常工作考核的依據(jù)。常年聘請28名特邀行政執(zhí)法監(jiān)督員、188名群眾公議員、15名行政調(diào)解專家、42名行政復(fù)議委員會委員等參與行政執(zhí)法監(jiān)督。2010年，在全國首創(chuàng)推行行政處罰案件群眾公議制度，對涉及自由裁量權(quán)行使的行政處罰案件，經(jīng)群眾公議團開會討論后方可實施，將行政處罰全過程公開透明地“曬”在陽光下。

責(zé)任編輯：李敏琪

*本文系2015年度合肥市政府重大課題“合肥與長三角城市群主要城市政務(wù)環(huán)境比較研究”

（立項編號：HFZFKT2015002）階段性研究成果。

2015—09—16

郭曉敏，合肥市委黨校講師；夏明珠，合肥市委黨校講師；汪曉夢，合肥市委黨校教授。