余凌云

中國憲法史上的國旗

余凌云＊

在政權的交替之中，每當討論國旗的改易，都會由立法機關審議通過，制定專門決議，或者寫入憲法，以獲得正當性之基礎，進而為執(zhí)政的合法性做一個腳注。作為國家的識別標志，統(tǒng)一國旗樣式至關重要，還得規(guī)范國旗使用的場合、儀式、禁忌等，通過不斷教育、學習、宣傳、執(zhí)法，懲惡揚善。唯有如此，才能激發(fā)人們對民族、國家的認同與忠誠，為之奉獻乃至犧牲之精神。

國旗 憲法史 審定 使用

一、國旗小史

（一）初見于晚清

在中國，旗幟自古有之，最早可以上溯到黃帝。布制旗幟的出現(xiàn)，中國也早于歐洲，據(jù)說在公元前3000年就有，用于軍事以及寺廟、宗教儀式。而在歐洲，最早有記載的紡織旗幟，可以追溯到公元前400年，繪制在意大利南部的帕愛斯圖姆（Paestum）古城的一個城墻上。1Cf.Thomas Hylland Eriksen & Richard Jenkins (eds.),Flag,Nation and Symbolism in Europe and America,Routledge,20 07,pp.16-17.中文里面，旗的同義詞很多，有“旌”、“旂”、“旃”、“旄”、“麾”等。旗幟多用來區(qū)別貴賤、等級，以及用在軍旅、祭祀、田獵、封番、封疆、朝會等場合。2參見陳恒明：《中華民國政治符號之研究》，臺灣政治大學三民主義研究所碩士學位論文（1985年），第95頁。

國旗，國之旗也。它不是一般的旗幟，是一個國家的象征和標識。在中國，國旗的出現(xiàn)，卻是晚清的事，遠遠晚于歐洲，完全是西化的產(chǎn)物。對于這段歷史，小野寺史郎、施愛東、汪林茂都有很詳盡、細膩的研究。3把一個日本學者放在前頭，盡管我從內(nèi)心里不太情愿，卻也實在不敢看低他的學術水準。

第一次鴉片戰(zhàn)爭以后，隨著通商口岸的開放，西洋船只大量涌入。西方國家普遍使用國旗來識別其船只和財產(chǎn)，形成了與國家主權有關的一套規(guī)則，涉及處理糾紛、航運等事務的理路。使用國旗幾乎具有了護身符的性質(zhì)（talismanic quality）。4Cf.Henrietta Harrison,The Making of the Republican Citizen: Political Ceremonies and Symbols in China 1911-1929,Oxford University Press,2000,p.100.而清政府卻沒有國旗，官兵也普遍缺乏與之有關的法律知識。因此，鬧出了不少因懸掛或未懸掛國旗的糾紛事件。

最著名的一次要算是1856年的“亞羅號事件”?！皝喠_號”本是中國商船，因清政府實行海禁政策，不辦理商船注冊，也沒有國旗，而按照當時的國際慣例，沒有掛國旗的船只可視為無國籍或者海盜船，無法參加國際貿(mào)易，所以該船也像很多中國商船一樣在香港注冊，升掛了英國國旗。1856年10月8日，因該船涉嫌走私，廣東水師捕走了船上的幾名水手。英國駐廣州領事巴夏禮借口廣東水師侮辱了英國國旗，挑起事端，引爆了第二次鴉片戰(zhàn)爭。5參見施愛東：《中國龍的發(fā)明——16—20世紀的龍政治與中國形象》，三聯(lián)書店2014年版，第137—138頁。

為了使外國人能對“中國官船”一目了然，6參見汪林茂：《清末第一面中國國旗的產(chǎn)生及其意義》，載《故宮文物月刊》（第10卷第7期）1992年10月。避免誤會、糾紛；發(fā)生爭議，“我亦可執(zhí)彼國之例，與之辯論”，總理衙門決意采用國旗，但拿不準這“是否有礙行軍”，遂先與曾國藩等軍事官僚商議，然后才奏請同治皇帝批準，于1866年，仿照外制確定了中國第一面國旗，也就是大清黃龍旗。因為龍旗是皇權的象征，“黃色龍旗”又和八旗中“正黃旗”的形態(tài)接近，為避免僭越，深諳官場禁忌的曾國藩思慮之后，主動提出將黃色龍旗削去一角，7參見施愛東：《中國龍的發(fā)明——16—20世紀的龍政治與中國形象》，三聯(lián)書店2014年版，第140頁。所以，黃龍旗最初式樣為斜幅三角形。之后，黃龍旗逐漸被運用到軍事、外交、通商等領域。

1888年，醇親王奕譞與李鴻章奏請改為國際通行的長方形，他們認為，“旗式以方長為貴，斜長次之”，并認定總理衙門初定中國旗式，不是國旗，“系為雇船、捕盜而用，并未奏明為萬年國旗”?！敖裰袊谈鞔找婕釉觯瑫r與各國交接，自應重訂旗式，以崇體制”。8參見田偉國：《中國國旗之變遷》，載《檔案春秋》2006年第1期；小野寺史郎：《國旗、國歌、國慶》，周俊宇譯，社會科學文獻出版社2014年版，第30頁。同年頒布的《北洋海軍章程》規(guī)定了國旗。

小野寺史郎認為，這面黃龍旗的引入“是順

應西方的邏輯來圖問題的解決”，“是更進一步被編入西方國際體系的契機”。9參見［日］小野寺史郎：《國旗、國歌、國慶——近代中國的國族主義與國家象征》，周俊宇譯，社會科學文獻出版社2014年版，第29頁。這個判斷是準確的。清政府是為了從一個微觀的技術層面上解決與西方交往中的不必要沖突，采納了西方的慣例。從根本上看，是“作為國家間體系的交換儀式、軍隊儀式的新技術而被要求‘引進’的”。10轉(zhuǎn)引自［日］小野寺史郎：《國旗、國歌、國慶——近代中國的國族主義與國家象征》，周俊宇譯，社會科學文獻出版社2014年版，第277頁。最初也是為官不為民，只允許官船懸掛，不許民船使用。所以，對黃龍旗的整個審議過程也平靜如水，沒有引發(fā)激烈的討論，很順暢地通過了。

正因如此，清政府也沒有過多地斟酌旗幟式樣，認真考察西方慣例，所以忽略了一些最基本的國旗常識。比如，首任出使英國大臣郭嵩燾在《使西紀程》中批評道，西方船只如“有惡病則豎黃旗，各口候之，即以醫(yī)至，相戒禁舟人不令往來，行海各國皆同此例。中國旗式于此太為失考”。各國“旗身皆方，未嘗用斜幅作尖角式”，“國旗尖角，似不足式觀瞻”?？涤袨楹髞硪灿型瑯拥呐u，“吾國龍國旗，本于古昔，《詩》稱‘龍旗楊楊’，原為天子之用，與國無關。同治初年，新定國旗，乃用黃龍，實為未合。且萬國交通，彼不能喻吾國俗，而在彼以龍為大獸，黃為病旗，不見敬重，反為輕譏，將來在所必改者也”。11轉(zhuǎn)引自［日］小野寺史郎：《國旗、國歌、國慶——近代中國的國族主義與國家象征》，周俊宇譯，社會科學文獻出版社2014年版，第30頁，第44頁。

所以，在當時，黃龍旗的引入，實用的目的、應變的色彩，以及西學東漸的痕跡，似乎要濃過國家象征，與國旗的意義也相去甚遠。首先，龍的圖騰讓人容易聯(lián)想到皇帝、皇權，而不是國家。其次，在官方的意識里，黃龍旗只為官用，禁止民用。12參見施愛東：《中國龍的發(fā)明——16—20世紀的龍政治與中國形象》，三聯(lián)書店2014年版，第171頁。民間使用最初都有僭越之嫌，除非為皇帝、太后賞賜。只是到了晚近，因為清廷沒落，無暇顧及，或者默許，在很多場合、典禮、節(jié)日上，商家、學校等懸掛黃龍旗，才慢慢普遍開來。在海外皇權不及之處，懸掛黃龍旗，開始是用來歡迎出訪的朝廷大臣，過后，一些商家也不愿摘除，用作產(chǎn)品產(chǎn)地的標識。最后，清政府也沒有規(guī)定一定的儀式不斷強化黃龍旗所蘊含的國家意識，喚醒國人的民族主義和愛國主義精神。只有個別詩人，如黃遵憲、丘逢甲，在其詩作中偶有詠嘆，借旗抒懷。直至清亡，對于多數(shù)老百姓而言，“黃龍旗與其說是自己的‘國旗’，不如說是‘朝代的旗幟’”。13參見［日］小野寺史郎：《國旗、國歌、國慶——近代中國的國族主義與國家象征》，周俊宇譯，社會科學文獻出版社2014年版，第43頁。

（二）爭執(zhí)于辛亥革命前后

真正從國家象征意義上對國旗的討論，出現(xiàn)在辛亥革命前后，發(fā)生在革命黨內(nèi)部。而彼時革命黨尚未奪取國家政權，先議國旗，意在堅定推翻清朝統(tǒng)治、建立新政權的革命信念。這雖不合常規(guī)，與國際慣例相悖，但他們的議論卻是高質(zhì)量的。彼此意見不合，不只是意氣之爭，更是不同政治主張的激烈沖突。在爭執(zhí)之中，國旗的政治意念被揭示得一覽無余。辛亥革命爆發(fā)后，各派各系打出的旗幟都沒有超出當時考慮的范圍。

1905年，同盟會成立。次年，在起草《革命方略》時，論及未來中華民國國旗問題。因?qū)焯N含的政治理念歧見紛紜，有主張“五族共和”的，有堅持“平均地權”的，有倡議“自由、平等、博愛”的，莫衷一是。孫中山力主青天白日滿地紅旗，認為先烈先后“為此旗流血”，“不可不留作紀念”。14參見［日］小野寺史郎：《國旗、國歌、國慶——近代中國的國族主義與國家象征》，周俊宇譯，社會科學文獻出版社2014年版，第49—50頁。黃興以為“形式不美”，主張采

用井字旗，各持己見，互不相讓。孫中山怒曰：“如欲毀棄此（青天白日）旗，先擯絕于我！”15轉(zhuǎn)引自沈建中：《孫中山與青天白日旗——從革命理想到政治圖騰》，載《“孫中山與近代中國的開放”學術研討會論文集》，團結(jié)增刊2008年版。最后不歡而散，只好不了了之。這也為辛亥革命時各色旗號林立埋下了伏筆。

對于發(fā)生在同盟會內(nèi)部的這場爭論，宋教仁評價得比較情緒化，他在日記中寫道：“逸仙素日不能開誠布公，虛心坦懷以待人做事。盡于專橫跋扈，有令人難堪處故也?！?6轉(zhuǎn)引自沈建中：《孫中山與青天白日旗——從革命理想到政治圖騰》，載《“孫中山與近代中國的開放”學術研討會論文集》，團結(jié)增刊2008年版。小野寺史郎卻認為，這只是一個引子，孫、黃關于國旗之爭，實際上是長期積累的“革命派內(nèi)部的深刻對立浮上臺面”，看似有些意氣用事，實質(zhì)是在爭奪革命的“正統(tǒng)性”，“甚至擁有革命后這面旗幟所象征的新國家的主導權”。17參見［日］小野寺史郎：《國旗、國歌、國慶——近代中國的國族主義與國家象征》，周俊宇譯，社會科學文獻出版社2014年版，第53頁。

1911年10月10日，武昌首義，開啟了辛亥革命。武昌起義由共進會、文學社和其他革命組織領導，使用共進會的十八星旗，也理所當然。十八星旗也稱“鐵血旗”、“鐵血十八星旗”，其“立意近似美國的星條旗”。18參見劉小寧：《國旗國歌的確定》，載《春秋》2011年第5期。10月11日，作為臨時的軍政機關而組織的“謀略處”決定，“稱中國為中華民國”，“革命軍旗為十八星旗”，這成為辛亥革命中有關旗幟的最早規(guī)定。19參見［日］小野寺史郎：《國旗、國歌、國慶——近代中國的國族主義與國家象征》，周俊宇譯，社會科學文獻出版社2014年版，第43頁。10月28日，《申報》以“中華民國國旗”的標題刊登了鐵血旗的圖式，圖下文字說明為：“紅地，由中心外射之線九，色藍，線之兩端各綴一小星，其數(shù)十八，或云以表示十八省焉?！?0參見趙立彬：《改元升旗：南京臨時政府新國家外觀的確立與反響》，載《河南大學學報》（社會科學版）2012年第2期。

旋即，湖北、湖南、陜西、江西、云南、江蘇、貴州、浙江、安徽、廣西、福建、廣東、四川等省紛紛宣布獨立，舍棄黃龍旗，以示與清廷決裂，但因缺少事先溝通與約定，各黨各派懸掛的旗幟五花八門，極不統(tǒng)一。

（三）民國初年的五色旗

1911年10月10日武昌起義后，起義軍迅速控制了武漢三鎮(zhèn)，成立湖北軍政府，黎元洪被推舉為都督，改國號為中華民國。清廷震動，旋即派重兵鎮(zhèn)壓。起義軍于10月18日出戰(zhàn)漢口，激戰(zhàn)41天，11月27日漢陽失陷，起義宣告失敗。這場戰(zhàn)役也是辛亥革命時期規(guī)模最大的一場戰(zhàn)爭，史稱“陽夏戰(zhàn)爭”。21參見http://baike.baidu.com/link?url=K60bD5ikxh6ni_CQQKGmDggrZba_7hMEJjhe9bKLhUuCF5e075V2f9ftzwyRNYBO JRmigkXiwRhg6U-9a9YMU_，2015年1月31日訪問。

其實，武昌起義之后不久，革命中心就逐漸轉(zhuǎn)移到江浙一帶，十八星旗卻沒有隨之普及，倒是領導江浙地區(qū)起義的光復會和立憲派主張的五色旗受到重視，未經(jīng)南京臨時政府公布，就迅速傳播，事實上逐漸被社會各界接受為國旗。李學智教授分析，十八星旗，作為辛亥革命的首義之旗，反而沒有成為國旗，主要是因為“它的形式與內(nèi)涵都不能代表南北統(tǒng)一、五族共和的新國家”。22參見李學智：《民元國旗之爭》，載《史學月刊》1998年第1期。我覺得這雖不無道理，但根本原因很可能跟武漢很快陷落，革命中心向江浙轉(zhuǎn)移，革命的領導權易手，共進會、文學社沒有始終主導革命的進程有著密切關系。

1911年12月，在上海召開的各省都督府代表聯(lián)合會上，由江蘇都督程德全提議，五色旗被

確定為國旗?！斑@是以五色旗為中華民國國旗案最早的決議?！?3參見［日］小野寺史郎：《國旗、國歌、國慶——近代中國的國族主義與國家象征》，周俊宇譯，社會科學文獻出版社2014年版，第59頁。五色旗的樣式，顯然受到了法國和俄國的三色旗影響，旗面按順序為紅、黃、藍、白、黑的五色橫長方條，自上而下排列，分別表示漢、滿、蒙、回、藏五族共和，所選用的五色為五個民族傳統(tǒng)上所喜愛的顏色。24參見 http://baike.baidu.com/link?url=1AyVb-yIye9u0jx3ACdLRyxgu9vI72IpH4C29Sare4jBRF40hYb6BEh2I-hYUB-Pgb O0vH-wmlgnZeLo2vEOEK，2015年2月1日訪問。

五色旗的政治涵義中立，所以，比較容易被各方接受。其中的緣由，第一，五色旗代表五族和睦、國家統(tǒng)一，符合當時社會普遍的心理要求。25參見李學智：《民元國旗之爭》，載《史學月刊》1998年第1期。26Cf.Henrietta Harrison,The Making of the Republican Citizen: Political Ceremonies and Symbols in China 1911-1929,Oxford University Press,2000,p.101.第二，五族共和包括漢、滿、蒙、回、藏，意味著從反滿到聯(lián)滿的轉(zhuǎn)變，容易獲得清政府官員的支持。26辛亥革命之中，各省獨立，有很多清朝“武人官僚”、立憲派參與。五色旗源自清朝文武官員的一品官旗，容易被保守的立憲派接受，反映了當時參加革命的很多官吏的心態(tài)，“既有心于民國，復無違背故主之嫌。名曰五族共和，易使清吏有反正之口實”；“既可表明革命行為，系為政治改造而起，非專為種族革命；又能緩和滿、蒙、回、藏各族的心理，與漢人共同努力贊助共和”。27江介散人（田桐）：《革命閑話》，載《太平雜志》（第1卷第3號）1929年12月15日。吳景濂：《組織南京臨時政府的親身經(jīng)歷》，載中國人民政治協(xié)商會議全國委員會文史資料研究委員會編：《辛亥革命回憶錄》（第8集），文史資料出版社1982年版，第412頁。轉(zhuǎn)引自 ［日］小野寺史郎：《國旗、國歌、國慶——近代中國的國族主義與國家象征》，周俊宇譯，社會科學文獻出版社2014年版，第59—60頁。第三，或許，與“武、漢軍事失利，而南京光復，政治重心，漸移京、滬”28參見孫鎮(zhèn)東：《國旗國歌國花史話》，1986年再版，第19頁。也有關系。在辛亥革命時，江浙一帶就使用五色旗。

1912年3月10日袁世凱就任第二屆臨時大總統(tǒng)。5月，臨時參議院提議國旗統(tǒng)一案，表決五色旗為國旗，獲得通過。

民國初年，直至北伐勝利和東北易幟，在北洋政府時期，五色旗實際上已被社會各界接受為中華民國的國旗。五色旗也愈益成為現(xiàn)代國家的象征，漸漸添滿了國旗應有的全部精神。

在國慶日、群眾集會等多種場合，以知識分子、學生和社會團體為主體，不斷強化著國旗的國家象征意義。五色旗是國慶日使用的諸多標志符號之中最為核心、最為有效的符號（the most central and most potent of the symbols）。在一個國慶日手冊中，還專門談到了國旗的重要性，以及如何懸掛和尊重國旗。29Cf.Henrietta Harrison,The Making of the Republican Citizen: Political Ceremonies and Symbols in China 1911-1929,Oxford University Press,2000,pp.98-99.

尤其是在1919年五四運動、1925年五卅運動中，學生在集會游行示威中高舉五色旗，作為愛國主義的象征。袁世凱稱帝，商界選掛五色旗，以表達反對君主制、支持共和的政治意愿。張勛復辟，北京街頭巷尾插掛黃龍旗，黎元洪總統(tǒng)府卻獨懸五色旗，以示抗爭?！拔迳毂欢ㄎ粸閯訂T與喚起國家觀念最核心的象征之一”。30參見［日］小野寺史郎：《國旗、國歌、國慶——近代中國的國族主義與國家象征》，周俊宇譯，社會科學文獻出版社2014年版，第150、280頁。

（四）國民黨執(zhí)政的青天白日滿地紅旗

1895年，在興中會最早的一次起義，也就是策劃首次廣州起義的過程中，陸?zhàn)〇|設計了青天白日旗。但是，這面“我們的旗”還未使用，起義之事就已敗露，陸?zhàn)〇|被捕就義，他設計旗幟

的理念也不得而知。它的規(guī)格、喻意基本上是由孫中山后來添加的。

馮自由在《革命逸史》中就曾說過，“是年（1895年）二月間，孫、楊諸人，日在乾亨行商議攻取廣州計劃，二十日（陽歷三月十六日）開會，議決挑選健兒三千人，由香港乘船至廣州起事之方法。陸?zhàn)〇|提議用青天白日旗，以代滿清之黃龍旗，亦于是日通過?！瘪T自由在按語上說明，資料來源于謝讃太英文筆記，“（讃太）每次會議，恒參與機要，其言至有根據(jù)”。31馮自由：《革命逸史》（第一冊），臺灣商務印書館1969年版，第27頁。轉(zhuǎn)引自孫鎮(zhèn)東：《國旗國歌國花史話》，1986年再版，第10頁。陸?zhàn)〇|于是役殉難后，旗之正確圖案，知者不多?！爱敃r旗上所排列叉光，多寡不一，縫制者多莫名其妙。后經(jīng)總理（孫中山）解釋，謂叉光即代表干支之數(shù)，故叉光應排作十二，以代表十二時辰，自是旗上叉光之數(shù)，始確定不易。”32馮自由：《革命逸史》（第一冊），臺灣商務印書館1969年版，第28頁。轉(zhuǎn)引自陳恒明：《中華民國政治符號之研究》，臺灣政治大學三民主義研究所碩士學位論文（1985年），第96頁。

五年后（1900年），在惠州三洲田起義時，該旗才第一次對外使用。

青天白日旗是革命黨的旗幟。1906年冬，同盟會討論國旗時，孫中山加上了滿地紅，是受法國國旗的影響，以青、白、紅三色表達自由、平等、博愛。孫中山在一份報紙上詳細解釋道，“紅者血之色，言必流血而自由可求；青者天空之色，即公正之義，言公正即平等；白者清潔之色，言人心清潔乃能博愛”。33參見沈建中：《孫中山與青天白日旗——從革命理想到政治圖騰》，載《“孫中山與近代中國的開放”學術研討會論文集》，團結(jié)增刊2008年版。因當時孫中山、黃興等人意見相左，不歡而散。

之后，孫中山及其領導的國民黨人在革命過程之中，尚未取得國家政權之時，還曾多次醞釀、思考甚至在黨內(nèi)議決以青天白日滿地紅旗為國旗。孫中山本人，終其一生，堅持以青天白日旗滿地紅為國旗，至死不渝，不論革命是否取得成功，是否取得政權。

1912年1月10日，臨時參議院議決以五色旗為國旗，要求臨時大總統(tǒng)孫中山向各省頒布、實施。孫中山表示異議，歷數(shù)了五色旗之不妥，并回復道：“本總統(tǒng)不欲遽定之于此時，而欲俟?jié)M虜既亡，民選國會成立之后，付之國民公決?！边@是孫中山就任臨時大總統(tǒng)之后第一次行使否決權。之后不久，袁世凱就任大總統(tǒng)，參議院北遷，通過了決議，五色旗已在事實上和法律上都被認可為國旗。但是，孫中山仍不承認，拒絕向五色旗鞠躬。

孫中山之所以對青天白日旗情有獨鐘，一方面是出于對革命先烈的緬懷，表達新政權的革命性，以及與清政府的訣絕。所以，與清朝武人官僚有著某種延續(xù)、曖昧關系的五色旗，在他看來，就是革命不徹底的表現(xiàn)。34Harrison 也曾很隱晦地表達過類似的意見。Cf.Henrietta Harrison,The Making of the Republican Citizen:Political Ceremonies and Symbols in China 1911-1929,Oxford University Press,2000,p.105.另一方面可能也是為了爭奪革命的“正統(tǒng)性”。

然而，直到孫中山去世，歷經(jīng)同盟會、臨時參議院多次討論國旗，孫中山所鐘情的青天白日滿地紅旗一直都沒有勝出，成為正式的國旗。馮自由以為，“是時同盟會員在參議院不能占過半數(shù)，且院內(nèi)共和黨內(nèi)之同盟會分子徒知擁護武昌起義之紀念物，不愿為母黨之助”。但小野寺史郎不以為然，他認為，一方面，是因為青天白日旗在革命派內(nèi)部并未獲得全面支持；另一方面，是因為“孫中山及同盟會的其他主要領導人沒有直接參加這些起義的發(fā)動與領導”，在一定程度上影響了國旗的選定。35參見［日］小野寺史郎：《國旗、國歌、國慶——近代中國的國族主義與國家象征》，周俊宇譯，社會科學文獻出版社2014年版，第71頁。

隨著北伐勝利，國民黨取得政權，青天白日滿地紅旗才取代了五色旗。

1924年6月30日，改組之后的國民黨召開第一屆中央執(zhí)行委員會第39次會議，通過了“以青天白日旗為黨旗及軍旗，以青天白日滿地紅旗為國旗”的議案。9月22日頒布了兩種旗幟的正式設計與規(guī)格。10月26日發(fā)布了目前確知最早的關于青天白日旗及青天白日滿地紅旗的歷史與設計的官方解釋。36參見［日］小野寺史郎：《國旗、國歌、國慶——近代中國的國族主義與國家象征》，周俊宇譯，社會科學文獻出版社2014年版，第159、166頁。

1928年11月2日，國民政府第五次國務會議通過《中華民國國徽國旗法》，以青天白日為國徽，青天白日滿地紅旗為國旗。1946年12月25日，國民大會通過《中華民國憲法》，第6條規(guī)定：“中華民國國旗定為紅地，左上角青天白日?！眹顸h敗退臺灣之后，一直沿用至今。

青天白日滿地紅旗之所以可能成為國旗，是孫中山百折不撓的堅持，不惜改組國民黨，強力統(tǒng)一國民黨的思想，加強黨內(nèi)服從領袖，又通過北伐軍事行動，強行推廣的結(jié)果。是否摘除五色旗、改懸青天白日滿地紅旗，變成了地方軍閥是否臣服國民政府的一個重要標志。在黨旗之上變造而成的國旗，也強烈彌散著黨政合一的政治意念，與國民黨的執(zhí)政理念一脈相承。

（五）中華人民共和國的五星紅旗

1949年6月，中國人民政治協(xié)商會議（簡稱“新政協(xié)”）籌委會召開第一次會議，決定成立“國旗、國徽、國歌評審小組”（第六小組），馬敘倫任組長，葉劍英、茅盾任副組長，成員包括張奚若、田漢、鄭振鐸、郭沫若、翦伯贊、錢三強、蔡暢、李立三、馬寅初、張瀾（劉王立明代）、陳嘉庚、歐陽予倩、廖承志等名流。彭光涵擔任秘書。7月4日，第六小組第一次會議決定，登報公開征求國旗、國徽圖案和國歌詞譜，設立國旗國徽評選委員會和國歌評選委員會。37參見《中華人民共和國國旗、國歌、國徽的確定（上）》，載《人民日報》2006年10月4日。

7月10日，由郭沫若、沈雁冰、鄭振鐸等草擬的《征求國旗國徽圖案及國歌詞譜啟事》，經(jīng)中國人民政治協(xié)商會議常委會批準，7月15日至26日，在《人民日報》、《北平解放報》、《新民報》、《天津日報》、《光明日報》、《大眾日報》、《進步日報》等全國各大報紙上連續(xù)刊登,向海內(nèi)外征召新國旗圖案。要求是：

（甲）中國特征（如地理、民族、歷史、文化等）；

（乙）政權特征（工人階級領導的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主專政）；

（丙）為長方形，長闊三與二之比，以莊嚴簡潔為主；

（?。┬问缴室约t為主，可用其他配色。

截至8月20日，收到應征稿件1920件，共2992余件（一說為3012件）作品。大致分為四類：第一類，為鐮錘交叉并加五角星，此類最多，并有變體。第二類，為嘉禾齒輪并加五角星，或不加五角星，也有變體。第三類，以兩色或三色之橫條或豎條組成旗之本身，于左上角或中央置鐮錘、嘉禾或五角星。第四類，旗面大部分為紅色或多色，加以紅色或黃色五角星。經(jīng)評委、專家反復研究，認為前三類“多模仿、不簡潔”，不采用。第四類較好。從中遴選了38件入圍，分別編號，隱匿作者姓名，制作圖冊，送各位委員審閱、挑選。38參見彭光涵：《開國前的準備——國旗、國徽、國歌、紀年、國都的誕生》，載《協(xié)商論壇》2007年第10期。

但是，委員們對最后入選的方案爭執(zhí)較大。9月25日，毛澤東、周恩來在中南海豐澤園召開國旗、國歌等協(xié)商會議。毛澤東期望能夠選出一幅，“能一致通過”。毛澤東親自選定了編號為32、由曾聯(lián)松設計的紅地五星紅旗。毛澤東說：“中國革命的勝利就是在共產(chǎn)黨領導下以工農(nóng)為

基礎，團結(jié)了小資產(chǎn)階級和民族資產(chǎn)階級，共同斗爭取得的，這是中國革命的歷史事實，今后還要共同努力建設社會主義。我看這個圖案反映了中國革命的實際，表現(xiàn)了我國革命人民大團結(jié)。不但現(xiàn)在要團結(jié)，將來也要團結(jié)，我看這個圖案是較好的圖案?！?9參見田書和：《張治中反“分裂”——五星紅旗的誕生》，載《文史月刊》2009年第6期。

但是，原設計的大五星中央鑲有鐮刀與錘頭，與蘇聯(lián)的國旗近似，所以，1949年9月27日中國人民政治協(xié)商會議第一次全體會議采納了取消鐮刀錘頭之后的五星紅旗方案，通過《關于中華人民共和國國都、紀年、國歌、國旗的決議》，第4條規(guī)定，“全體一致通過：中華人民共和國國旗為紅色五星旗，象征中國革命人民大團結(jié)”。10月1日，在北京天安門廣場舉行的開國大典上，由毛澤東親手升起的五星紅旗，是由北京美術供應社的趙文瑞趕制的，用的是北京瑞蚨祥提供的紅綢子和黃緞子。40參見崔岱遠：《京范兒》，中華書局2013年版，第24頁；高士振：《國號·國旗·國歌》，載《紅巖春秋》1999年第5期。

1949年11月15日，《人民日報》發(fā)表“新華社答讀者問”，對國旗的說明是：“中華人民共和國國旗旗面的紅色象征革命。旗上的五顆五角星及其相互關系象征共產(chǎn)黨領導下的革命人民大團結(jié)。星用黃色是為著在紅地上顯出光明，黃色較白色明亮美麗，四顆小五角星各有一尖正對著大星的中心點，這是表示圍繞著一個中心而團結(jié)，在形式上也顯得緊湊美觀?！?1參見田書和：《張治中反“分裂”——五星紅旗的誕生》，載《文史月刊》2009年第6期；《中華人民共和國國旗、國歌、國徽的確定（上）》，載《人民日報》2006年10月4日。

1954年，我國第一部憲法規(guī)定：“中華人民共和國國旗是五星紅旗。” 之后的1975年憲法、1978年憲法、1982年憲法都沒有變化。1990年6月28日，第七屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議通過《中華人民共和國國旗法》，自1990年10月1日起施行。

五星紅旗的誕生具有以下特征：第一，通過中國人民政治協(xié)商會議形式，由共產(chǎn)黨、民主黨派、黨外人士組成評審小組，向海內(nèi)外征集等方式，具有很強的民主性。審議過程也十分民主，當時親臨審議會場采訪的記者也不禁感嘆道，“這是何等民主和諧的討論！”42參見黃邦和：《采訪第一屆全國政協(xié)討論國旗、國歌、國號議案的回憶》，載《武漢文史資料》2005年第1期。第二，共產(chǎn)黨執(zhí)政之后，沒有將黨旗變?yōu)閲?，還刻意回避在國旗圖案中出現(xiàn)錘頭鐮刀的符號，認為“不合國體，不能采用”。43參見田書和：《張治中反“分裂”——五星紅旗的誕生》，載《文史月刊》2009年第6期。但是，從當時征集的圖案設計看，盡管發(fā)自民意，沒有暗示，沒有安排，但是，因啟事要求圖案應反映政權性質(zhì)，所以，多數(shù)作品還是或多或少地受到了黨旗、蘇聯(lián)國旗的影響，要么是色彩，以紅色為主，要么是圖案，像紅星、錘頭、鐮刀等。紅色五星“象征共產(chǎn)黨領導下中國革命人民大團結(jié)”，還是有一定的政治意味，也近似黨旗。

二、國旗的審定

清末的黃龍旗是通過奏請、下諭的方式審定的。清朝滅亡之后，國旗被不斷神圣化，以激發(fā)公眾對國家的忠誠與熱愛，甚至是用作獲得對政權的廣泛認同的方式，深受西方思想影響的革命黨人、知識分子、官吏都重視國旗審定的規(guī)格，務必能夠代表民意，至少在形式意義上能夠代表。所以，在政權的交替之中，每當討論國旗的改易，都會通過立法機關審議通過，制定專門決議，或者寫入憲法，以獲得正當性之基礎，進而為執(zhí)政的合法性做一個注腳。有的還通過向社會廣泛征集有關國旗樣式，借機強化對國旗的憲法意義的普及教育。

（一）北洋政府

中華民國成立之后，以五色旗為國旗，已被民眾普遍接受。這已為很多史料所證實。1911年

12月，陳其美、程德全等人提議以五色旗為國旗，程序尚未走完，消息已為報界獲悉，“上海報紙，紛紛揭載”。對此既成事實，時任大元帥的黃興也不敢輕易裁可，而是表示“國旗應由法律定之，只好待諸異日”。44參見孫鎮(zhèn)東：《國旗國歌國花史話》，1986年再版，第21—22頁。

1912年1月南京臨時參議院，也就是各省代表大會，決議以五色旗為國旗，咨請臨時大總統(tǒng)孫中山頒行時，孫中山內(nèi)心極不情愿，根據(jù)《修正中華民國臨時政府組織大綱》，行使了否決權。推脫的理由卻是“本總統(tǒng)不欲遽定之于此時，而欲俟?jié)M虜既亡，民選國會成立之后，付之國民公決”。45參見［日］小野寺史郎：《國旗、國歌、國慶——近代中國的國族主義與國家象征》，周俊宇譯，社會科學文獻出版社2014年版，第61頁，第64頁。臨時參議院復議此案，孫中山事先“囑鄧家彥據(jù)理力爭”，并命令居正“邀集同盟會議員疏通”，所以，該案在復議時沒有得到三分之二多數(shù)而未獲通過。46參見李學智：《孫中山與民初法制建設》，載《歷史教學》（高校版）2007年11期。

可見，不管黃興和孫中山是出于何種心理、何種緣由加以推脫，不可否認的是，他們對國旗的審定都有著很現(xiàn)代的憲政思想，都希望其有著廣泛的民意基礎，由國會和法律規(guī)定，從而獲得正當性、合法性。

當臨時參議院遷址北京，落定之后，于1912年5月6日重提國旗統(tǒng)一案。議員谷鐘秀認為，因在1912年1月，南京臨時參議院曾議決過國旗案，提議以五色旗為國旗，臨時大總統(tǒng)孫中山反對，做過咨復，暫時擱置。所以，此案應作為政府咨交復議國旗統(tǒng)一案。楊廷棟等反對，認為，各省多通用五色旗，“此案似不成議案”，“不付審查”。最后，議長決定，由楊廷棟等7人組成審查委員會，對此議案再行審查。

5月10日，臨時參議院再次審查國旗統(tǒng)一案。楊廷棟報告審查情況稱：“此先有國旗后有議案”，“此時民國全體皆為五色旗，而實不能有所更動”。于是，以五色旗為國旗付表決，全體議員起立，三呼萬歲而通過。47參見李學智：《民元國旗之爭》，載《史學月刊》1998年第1期。6月8日，袁世凱以臨時大總統(tǒng)令正式向全國公布，“以五色旗為國旗，商旗適用國旗，以十八星旗為陸軍旗，以青天白日（滿地紅）旗為海軍旗”。48參見［日］小野寺史郎：《國旗、國歌、國慶——近代中國的國族主義與國家象征》，周俊宇譯，社會科學文獻出版社2014年版，第70頁。

李學智教授分析，當時臨時參議院中，共和黨和統(tǒng)一共和黨占據(jù)優(yōu)勢，“敵視和竭力貶低以孫中山為首的資產(chǎn)階級革命派及其斗爭歷史的政治立場”，主張以五色旗為國旗，所以，“有意抹殺”國旗案曾被咨復的事實。因為，根據(jù)1912年《臨時約法》，對于臨時大總統(tǒng)咨院復議之案，如維持前議，否決咨復，須有到會參議員三分之二以上同意。按此規(guī)定，五色旗要獲通過，顯然難度很大。49參見李學智：《民元國旗之爭》，載《史學月刊》1998年第1期。所以，單從程序上看，當時臨時參議院的審議程序是有瑕疵的。

（二）國民政府

1924年6月30日，中國國民黨中央執(zhí)行委員會決定，以青天白日滿地紅旗為中華民國國旗。但這僅限黨內(nèi)認同。隨著北伐勝利以及東北易幟，國民黨開始執(zhí)掌全國政權，上述黨內(nèi)決議才得以落實。因此，青天白日滿地紅旗取代五色旗，成為國旗，不是以法律程序獲得的，而是以軍事實力實現(xiàn)的。但以黨代政發(fā)號施令，究竟有多少民意基礎，令人懷疑。

1928年7月，時任國民政府委員的張之江提議，“重申明令通電全國，將黨旗國旗式樣尺寸，

青白紅色之比例，光角之數(shù)目及縮小放大之配制法等詳細指導，或另具圖說以示模范，自令之后，不得任意變更，以資劃一而昭鄭重?！?0轉(zhuǎn)引自［日］小野寺史郎：《國旗、國歌、國慶——近代中國的國族主義與國家象征》，周俊宇譯，社會科學文獻出版社2014年版，第179頁。此提議由國民政府轉(zhuǎn)送法制局，經(jīng)法制局局長王世杰和國民黨中央執(zhí)行委員會討論，由國民黨宣傳部正式制訂、通過了《黨旗國旗尺度比例》、《國旗圖案》、《國旗各號尺度表》等草案。10月，由國民政府委員王寵惠、國民政府文官長古應芬以《黨旗國旗尺度比例》為基礎，擬定了《中華民國國徽國旗法》草案，12月17日由國民政府公布。

1931年7月，國民黨中常委制定了《黨旗國旗之制造及使用辦法》。1934年8月又修正了該辦法，改名為《黨旗國旗制造使用條例》。1935年再次修訂了該條例，并制定了《制售黨國旗商店管理辦法》。1937年5月，制定了《黨國旗升降辦法》和《處置破舊黨國旗辦法》。

1946年12月25日，制憲國民大會通過《中華民國憲法》，明文規(guī)定“中華民國國旗定為紅底，左上角青天白日”，將國旗入憲。1954年，修改《中華民國國徽國旗法》，將原來的《黨旗國旗制造使用條例》、《制售黨國旗商店管理辦法》一并列入，由8條擴展到12條。

國民黨強調(diào)“黨國一體”，以黨治國，所以，在制定有關制度上，黨政合作，以黨為主，國民黨中常委和宣傳部發(fā)揮著積極作用，且將黨旗國旗一并規(guī)范，這是其極具特色的地方，也是備受詬病之處。但是，就法制的完備程度看，法條之多，涉及之廣，遠高于北洋政府。

（三）中華人民共和國

新中國成立前夕，1949年6月16日，中國人民政治協(xié)商會議籌備會專門成立國旗、國徽圖案初選委員會，成員主要來自民主黨派，并承續(xù)了民國初期教育部的做法，連續(xù)8天在各大報刊上發(fā)布啟事，向海內(nèi)外廣泛征集國旗圖案。整個遴選、審議過程卻更為民主，領袖與評委的溝通不是居高臨下的，而是平視的。

1949年9月27日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議上通過《關于中華人民共和國國都、紀年、國歌、國旗的決議》，第4條規(guī)定：“全體一致通過：中華人民共和國的國旗為紅地五星旗，象征中國革命人民大團結(jié)?！币蛉珖形赐耆夥牛瑹o法通過普選產(chǎn)生全國人民代表大會，中國政治協(xié)商會議實際上代行了全國人大職能，算是民意機關。

但是，兩天之后，9月29日，也是由中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》，作為臨時憲法，卻沒有規(guī)定國旗等事項。是否是因為國旗、國歌、國都等事項極其重要，關乎新生國家之外貌，必須以專門決議的形式先行規(guī)定？還是因為國徽、國慶日還懸而未決，不便在臨時憲法中單就國旗作出規(guī)定呢？51參見韓亞光：《關于新中國憲法中的國家標志與基本路線之歷史考察和重要建議》，載《淮陰師范學院學報》2013年第5期。無從知曉。但可以肯定的是，《關于中華人民共和國國都、紀年、國歌、國旗的決議》是一份憲法性文件，具有法律效力。

1954年憲法才首次設專章規(guī)定了“國旗、國徽、首都”，第104條規(guī)定：“中華人民共和國國旗是五星紅旗?！币院螅瑲v次憲法均保留該章、該條款規(guī)定。1990年6月28日，第七屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議通過了《中華人民共和國國旗法》。

三、國旗的使用管理

我們知道，象征（符號）不是生來的，而是在社會生活中學習與形成為其主要特征。因此，一種象征所指何義，純依使用該象征的團體成員對它的了解而定。52參見鄭瑞澤：《社會心理學》，臺北中國行為科學社1980年版，第176頁。轉(zhuǎn)引自陳恒明：《中華民國政治符號之研究》，臺灣政治大學三民主義研究所碩士學位論文（1985年），第25頁。因此，政治系統(tǒng)和政治領袖

便制造和利用政治符號為媒介和手段，去影響和控制所屬的成員和群眾。這種企圖去影響和控制所屬成員和群眾的過程，便是政治社會化的過程。比如，國旗、國歌、國徽等政治符號，代表或象征國家、民族和政府，其出現(xiàn)可說是制約刺激，久之，見了這些這些符號，便立即想起國家、民族和政府，產(chǎn)生敬仰的態(tài)度，采取有利的行為。如果在外國看見了本國的國旗，一定很興奮，愛國之心，便油然而生。53參見馬起華：《政治社會學》，臺北正中書局1981年版，第260頁。轉(zhuǎn)引自陳恒明：《中華民國政治符號之研究》，臺灣政治大學三民主義研究所碩士學位論文（1985年），第26頁。

這種政治社會化的過程，落實到國旗上，轉(zhuǎn)換為法律術語，就是要制定規(guī)范、加強教育、嚴格執(zhí)法。具體而言，首先，國旗，作為國家的識別標志，統(tǒng)一樣式至關重要，必須規(guī)范其大小尺寸、樣式規(guī)格以及材質(zhì)，不得各行其是、五花八門。其次，要凝聚民心、喚醒愛國情緒、民族精神，還得規(guī)范國旗使用的場合、儀式、禁忌等，通過不斷教育、學習、宣傳、執(zhí)法，懲惡揚善。唯有如此，才能激發(fā)人們對民族、國家的認同與忠誠，為之奉獻乃至犧牲之精神。正如Patricia Ebrey指出的，“通過例行的舉行正式儀式，可以讓人們認識到其社會與道德責任，并踐行之”（People who routinely performed proper rituals were expected to recognize their social and ethical obligations and act on them）。54Cited from Henrietta Harrison,The Making of the Republican Citizen: Political Ceremonies and Symbols in China 1911-1929,Oxford University Press,2000,p.3.

清末官僚對此幾乎沒有意識。民國初期，已有認識，卻苦于征戰(zhàn)連連，政局不穩(wěn)，無暇顧及，有關制度簡陋之極。國民黨執(zhí)政之后，不但有深刻的認識，也有完備的實踐，建立了較為完善的法令制度，但是，黨政合一的色彩過重。新中國成立后，國旗的有關法律也隨著法治的進步而漸趨完善。

對上述各個時期有關國旗的規(guī)范性文件（廣義），我們根據(jù)一些文獻做了不完全的統(tǒng)計，55（1）北洋政府時期的規(guī)范性文件，來自于蔡鴻源主編的《民國法規(guī)集成》（黃山書社1999年版）一書。（2）國民政府時期的規(guī)范性文件，主要來自于臺灣“國史館”所編的《中華民國國旗與國歌史料》（“國史館”2002年印行）一書。同時，參考了蔡鴻源主編的《民國法規(guī)集成》（黃山書社1999年版）和張研、孫燕京主編的《民國史料叢刊》第308卷（大象出版社2012年版），并結(jié)合了“大成老舊刊全文數(shù)據(jù)庫”的檢索（以“國旗”為標題關鍵詞）。（3）蘇維埃政府時期的規(guī)范性文件，來自于中共中央文獻研究室與中央檔案館所編的《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》（中央文獻出版社2011年版）一書，同時參考了蔡鴻源主編的《民國法規(guī)集成》（黃山書社1999年版）一書。（4）偽滿洲國時期的規(guī)范性文件，來自于周光培主編的《偽滿洲國政府公報》（遼沈書社1990年版）一書，同時參考了蔡鴻源主編的《民國法規(guī)集成》（黃山書社1999年版）一書。（5）經(jīng)查閱蔡鴻源主編的《民國法規(guī)集成》（黃山書社1999年版）一書和《國民政府公報》，均沒有找到汪偽國民政府時期有關國旗的規(guī)范性文件。（6）新中國時期的規(guī)范性文件，主要來自于對“北大法寶”數(shù)據(jù)庫的檢索（以“國旗”為標題關鍵詞），同時參考了中央檔案館所編的《中華人民共和國國旗國徽國歌檔案》（中國文史出版社2014年版）一書。共檢索到34件。其中北洋政府時期1件，國民政府時期13件，蘇維埃政府時期1件，偽滿洲國時期2件，新中國時期17件。

（一）清末民初

清末的黃龍旗是一個失敗的例子。首先，李鴻章奏請確定國旗之后，天津軍械局奉令“妥酌尺寸”，在大小尺寸上倒是統(tǒng)一了，但龍的形態(tài)復雜，難以統(tǒng)一制作。從當時留存下來的插畫、圖片看，龍的形態(tài)各異，這有損黃龍旗的嚴肅性。所以，國旗的圖案宜簡約，便于批量制作。其次，清政府極晚才意識到國旗凝聚民心的功能，但大勢已去，黃龍旗的使用基本沒有規(guī)范禁忌和儀式。所以，“當時許多中國人意識不到國旗代表的是

一個國家的尊嚴，很多商人把國旗當作商業(yè)的幌子來招攬生意。更有甚者，有些商人隨意在國旗上加嵌廣告”。56參見施愛東：《中國龍的發(fā)明——16—20世紀的龍政治與中國形象》，三聯(lián)書店2014年版，第158頁。

南京臨時政府成立不久，1911年12月28日，滬軍都督陳其美就發(fā)布通告，“查從前各地所制國旗，皆出自由，奢者用綢紗，儉者用布綿，或大或小，未能一致，不獨有玷國體，更何以表我同胞萬眾一心之至意?！惫膭钌碳乙勒展鏄邮阶灾茋?。57參見［日］小野寺史郎：《國旗、國歌、國慶——近代中國的國族主義與國家象征》，周俊宇譯，社會科學文獻出版社2014年版，第61—62頁?？梢姰敃r國旗格式的混亂。

北洋政府的立法也極為簡陋，僅有參議院于1912年6月8日制定的《國旗及陸海軍旗》，只是確定了有關式樣。從有關史料看，直至中華民國初創(chuàng)之時，國民對國旗的憲法意義還懵懵懂懂，并不完全知曉，“在旗上增加緣飾、嵌書廣告者”有之，“五色錯亂不按法定順序者”有之，當時報業(yè)對“有關國旗設計的濫用，尤其是針對以廣告為目的、挪用作商標的批評很多”。所以，每年國慶日前，“官廳和警察都數(shù)度發(fā)布規(guī)定國旗規(guī)格的布告”。58參見［日］小野寺史郎：《國旗、國歌、國慶——近代中國的國族主義與國家象征》，周俊宇譯，社會科學文獻出版社2014年版，第147頁。

由此可以獲知，在民初，第一，國旗不由國家統(tǒng)一制作、銷售，而是由民間、商家按照法定規(guī)格自行制作。第二，已關注和強調(diào)國旗樣式的統(tǒng)一。第三，已經(jīng)意識到了不得出于廣告、商標目的隨意變造國旗，只不過多是批評勸誡，沒有立法懲戒。第四，對國旗濫用的行為，警察負有處理職責。

（二）國民黨執(zhí)政時期

可以說，國民黨在形塑“中山符號”的過程中，也抓緊營造國旗崇拜，尤其是在20世紀30年代頒布了一系列的典章制度，規(guī)范國旗的制售與用法。

1.為統(tǒng)一國旗規(guī)格與制售，由規(guī)定“圖案、位置、尺寸”，到核準備案，再至特許制，管控漸趨嚴格。1928年12月17日，《中華民國國徽國旗法》規(guī)定了國旗的“圖案、位置、尺寸”。1931年7月，國民黨中常委制定《黨旗國旗之制造及使用辦法》，要求“商店制造黨旗國旗，須將所制各號旗式，呈送當?shù)卣藴蕚浒负?，方得發(fā)售”。1935年4月11日，頒布《制售黨國旗商店管理辦法》，實行特許制，許可機關是國民黨的宣傳委員會和內(nèi)政部。許可條件是“資本20萬元以上，擁有大規(guī)模紡織機械，價格低廉”，“經(jīng)審議合格后需要繳納保證金3000元”。1935年6月，國民黨宣傳委員會和內(nèi)政部接受各商店申請，從中選定了上海紡織印染公司和中國制旗公司，令其合資組成黨國旗制銷總局。其他商店一律不得私自制售。

2.對國旗使用也加以規(guī)范。第一，商業(yè)用途的限制?！包h旗國旗之式樣，不得作為商業(yè)上一切專用標記，綴置各種符號，或印刷圖寫文字及制為一切不莊嚴之裝飾物”。1930年5月6日公布的《商標法》規(guī)定，“相同或近似于中華民國國旗國徽國璽軍旗官印勛章或中國國民黨黨旗黨徽者”，不得作為商標之物。第二，規(guī)定了黨國旗升降旗的要求、禮節(jié)以及典禮程序。有關規(guī)范已趨完備。第三，破舊黨國旗的處置。除保存具有重大歷史價值的外，其余須敬謹焚化，不得“任意棄擲污地”，“或另作他用”。

3.規(guī)定了罰則。1928年3月10日公布的《中華民國刑法》在“妨害秩序罪”中規(guī)定了“意圖

侮辱民國公然損壞除去或污辱民國之國旗國章者，處一年以下有期徒刑拘役或三百元以下罰金”。

4.執(zhí)法主體一般是各地黨部會同警察機關，予以指導糾正，發(fā)現(xiàn)不合規(guī)定的，取締或沒收。

5.國民黨對黨旗國旗的宣傳十分重視，不遺余力。尤其是國民黨中央執(zhí)行委員會宣傳部于1929年編制的宣傳冊《黨旗和國旗》，統(tǒng)一了官方的宣傳口徑。

瀏覽有關文件，可見，第一，十分完備。不完全統(tǒng)計，前后已有13個文件，甚至連破舊黨國旗如何處理、黨國旗如何折疊、遭遇空襲時如何處置都有專門規(guī)定。第二，濃厚的黨國一體。制定規(guī)范的主體多是國民黨中央執(zhí)行委員會，執(zhí)法主體也多是各級黨部。

（三）中華人民共和國

1949年9月28日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議主席團公布了國旗制法說明。1950年年初，中國人民政治協(xié)商會議第六小組曾起草《關于國旗升掛辦法》和《國歌演奏辦法》的草案，由當時國務院秘書長林伯渠呈送毛澤東批示。1950年9月7日，毛澤東批了“同意”兩字，但是兩天后，毛澤東又在后面寫上“緩辦”兩字。59《國旗法：喚起公民更高愛國熱情》，載http://www.chinalaw.gov.cn/article/xwzx/fzxw/200910/20091000140762. shtml，2014年9月14日訪問。

可以說，直至1984年之前，官方僅規(guī)定了國旗的式樣、尺寸與色彩等，對國旗的禮節(jié)和升降儀式還沒有統(tǒng)一規(guī)定。實踐的混亂可想而知。1984年，中央宣傳部頒布《關于中華人民共和國國旗升掛的暫行辦法》，涉及升降儀式、禮儀舉止、商業(yè)禁忌等內(nèi)容，較為全面。

1988年年初，第七屆全國人大代表李玉坤向全國人大常委會提出《加強愛國教育，喚起人民的國家觀念，盡快制定張掛國旗具體辦法的建議》。1990年6月28日，第七屆全國人大常委會第十四次會議審議通過《國旗法》。1991年4月15日，外交部等有關部門又制定了《涉外升旗和使用國旗的規(guī)定》、《船舶升掛國旗管理辦法》等部門規(guī)章。國家還發(fā)布了《國旗》和《國旗顏色標準樣品》兩項國家標準，詳細規(guī)定了國旗的形狀、顏色、圖案、制版定位、通用尺寸、染色牢度等技術要求，1991年12月1日起施行。60http://baike.baidu.com/link?url=VzwScGX6fSvpgt9Sjg6fYQW-aT9ukMC8qkxm6S99cYQRMPfxwtcsH5NwG7bik6Jr0d 6CKQWGgoQPeLx76yxCga，2015年2月3日訪問。

2009年8月27日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于修改部分法律的決定》，修改了《國旗法》第19條，實質(zhì)內(nèi)容沒有改動，只因2005年頒布了《治安管理處罰法》，所以，刪除了原條文中對“治安管理處罰條例”的表述。

從有關規(guī)范看，自1984年之后，有關規(guī)范建設進入了高潮。第一，內(nèi)容已趨完備，對升降儀式、禮儀舉止、商業(yè)禁忌等內(nèi)容規(guī)定得更加細膩，尤其重視各類學校的國旗教育，以及改革開放之后涉外企業(yè)的國旗管理問題。第二，嚴懲故意在公眾場合以焚燒、毀損、涂劃、玷污、踐踏等方式侮辱國旗國徽的行為，明定為犯罪行為。第三，國旗制售采取指定企業(yè)方式，實質(zhì)上就是許可。第四，以國旗來表達國家的某種態(tài)度或姿態(tài)，引導某種價值取向，已趨成熟。比如，以往實踐中，國家主要領導人逝世后，才降半旗以示哀悼，《國旗法》還增加了“對中華民族作出杰出貢獻的人”、“為世界和平或者人類進步事業(yè)作出杰出貢獻的人”逝世后，下半旗以示表彰與哀痛，以及“發(fā)生特別重大傷亡事故或者因重大

自然災害造成人員傷亡時”，也可以下半旗，表示哀悼。

在我看來，首先，指定企業(yè)制作，雖有好處，一是能保證質(zhì)量，二是便于監(jiān)督，三是能夠降低生產(chǎn)成本，但是，僅允許特定廠家生產(chǎn)銷售，61廣東省人民政府辦公廳于1999年9月20日發(fā)布《關于規(guī)范國旗制作發(fā)行和加強國旗使用管理的通知》（粵府辦〔1999〕88號），“指定廣州中華工藝裝飾實業(yè)公司、佛山得聲工藝有限公司為國旗制作企業(yè)，由省技術監(jiān)督局頒發(fā)《國旗制作定點證書》”，“其他企業(yè)一律不得從事國旗生產(chǎn)制作”。“指定省內(nèi)各新華書店為國旗發(fā)行單位，由縣以上新聞出版管理部門頒發(fā)《國旗定點發(fā)行證》”，“無國旗定點發(fā)行證的單位，一律不得從事國旗經(jīng)銷發(fā)行業(yè)務”。參見http://www. chinalawedu.com/news/1200/21752/21757/2006/4/pa680163814460021056-0.htm，2015年2月4日訪問。顯然不利市場競爭，也不利于弘揚、普及國旗。不如規(guī)定規(guī)格、尺寸、圖案、色彩，加強執(zhí)法檢查，對不符合規(guī)定的予以懲處，更符合比例原則的要求。

其次，建國之后，沒有及時規(guī)范國旗的禮節(jié)和升降儀式，官方給出的理由是，“待國旗為廣大群眾所充分習慣及充分產(chǎn)生感情后，再考慮作必要的統(tǒng)一規(guī)定”。殊不知，國旗的禮儀本身就具有訓導教化的作用。時至今日，這項任務似乎還遠沒有完成。62

最后，《國旗法》第18條已明確“國旗及其圖案不得用作商標和廣告”，但是，國務院辦公廳卻于2007年發(fā)函(國辦函〔2007〕59號)，同意在北京奧運會特許商品上使用我國國旗圖案。這顯然不妥。這至少說明，國旗及其圖案并非不能用于商品，關鍵在于規(guī)范。

*清華大學法學院教授。