程 潔

清華大學(xué)法學(xué)院副教授

中央政府與香港政治發(fā)展的中道觀

程 潔

清華大學(xué)法學(xué)院副教授

只有在中央政府居于超然地位的情況下，才能實現(xiàn)香港政制發(fā)展的中庸之道，也才能使香港的憲制變遷成功。

中央如果能夠抽離于香港的地方政治，也就抽離了地方利益之爭，這時候，香港的溫和派才能真正發(fā)揮中間選民的作用，而香港的政制發(fā)展才有可能重新回歸理性與和平。

2015年6月18日，香港立法會對2017年政改方案投票，出席議員中28票反對，8票贊成，方案最終未能通過。對政改的反思，有幾種典型的論調(diào)。第一種觀點來自建制派的自我反思，這種觀點認(rèn)為，建制派在投票現(xiàn)場缺乏應(yīng)變能力，為了“等發(fā)叔”出現(xiàn)戰(zhàn)略性失誤，因此，臨陣“甩轆”，是建制派組織不力，需要吸取的教訓(xùn)是加強協(xié)調(diào)組織。第二種觀點指向泛民對政改的不合作態(tài)度。這種觀點認(rèn)為，泛民的街頭抗?fàn)幩季S令香港民主走入死胡同，政改方案由于泛民28票反對而被否決，是反對派阻礙了香港的民主進程。第三種觀點認(rèn)為，政改失敗，責(zé)任全在中央政府8·31決定只強調(diào)中央全面管治權(quán)而未能反映香港社會的普選期望。除了上述三種具有極化特征的觀點，第四種觀點可以稱之為折衷論，這種觀點認(rèn)為，特區(qū)政制發(fā)展需要建制派與泛民之間的溝通與妥協(xié)，缺乏溝通、妥協(xié)是此次政改方案未能通過的重要原因。持此論者認(rèn)識到香港因政改問題已經(jīng)瀕臨社會分裂的邊緣，而政制發(fā)展需要社會團結(jié)與社會合作，尋找中間道路才有可能修補裂痕，促成社會共識。

本文支持政改中道論，認(rèn)為溫和派的意見持中并且具有建設(shè)性。同時，本文也試圖探討造成溫和派建議未能獲得各方面認(rèn)同的原因，特別是從中央在香港政制發(fā)展中的作用出發(fā)，說明哪些制度安排有可能促成各方面的同意與合作。以下將從三方面論證和說明上述問題：首先，從《基本法》的相關(guān)規(guī)定出發(fā)，結(jié)合起草過程和過渡期的政制問題爭議，說明香港政制發(fā)展中道論的憲

制基礎(chǔ)。其次，從憲法變遷和多元民主理論出發(fā)，說明香港政制發(fā)展中道論的規(guī)范意義和現(xiàn)實合理性。最后，文章建議全國人大常委會香港基本法委員會作為《基本法》的咨詢機構(gòu)發(fā)揮建設(shè)性作用，為香港政制發(fā)展的中道論提供具體的制度支持。

一、香港政制發(fā)展中道論的憲制基礎(chǔ)

一直以來，有關(guān)香港政制發(fā)展的討論離不開對中央政府作用的爭議。遠(yuǎn)者如制定《基本法》時對中央和特區(qū)關(guān)系的討論，過渡期對特區(qū)立法會直選的討論。近期則有中央要求普選產(chǎn)生的特首必須“愛國愛港”是否得當(dāng)，以及8·31決定是否合法等問題的爭議等。雖然對這些問題的回答莫衷一是，但有一點應(yīng)當(dāng)是確定的，那就是《基本法》明確規(guī)定了中央對特區(qū)政制發(fā)展享有權(quán)力。因此，認(rèn)為特區(qū)政制發(fā)展僅僅是特區(qū)內(nèi)部事務(wù)或自治范圍內(nèi)的事難以從《基本法》獲得支持。另外，《基本法》制定前后及其文本表述都顯示，中央政府對特區(qū)政制發(fā)展的主要作用應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為事先規(guī)范與事后監(jiān)督，而非具體指導(dǎo)與全程監(jiān)管。以上兩方面正是香港政制發(fā)展中道觀的憲制基礎(chǔ)。

首先，香港基本法是全國性立法，這一事實本身就體現(xiàn)了中央對特區(qū)政制發(fā)展的管治權(quán)。香港的政治體制是通過香港基本法設(shè)定的，香港基本法是全國人大通過的具有憲制意義的法律，其依據(jù)是《中華人民共和國憲法》第31條，其中規(guī)定“國家在必要時得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定?！痹谔貐^(qū)實行的制度，包括特區(qū)的政治制度、經(jīng)濟制度和社會制度，政制發(fā)展當(dāng)然屬于政治制度的組成部分。

香港基本法起草委員會共分5個小組，其中直接涉及政治體制和政制發(fā)展的是“政治體制專題小組”和“中央與特別行政區(qū)關(guān)系專題小組”?！痘痉ā饭卜?章，第一章總則和第二章中央和特別行政區(qū)的關(guān)系明確特區(qū)直轄于中央政府；第四章專章規(guī)定香港的政治體制，其中不但規(guī)定了特區(qū)行政、立法和司法機構(gòu)的組成、各部門的職權(quán)及相互關(guān)系，也規(guī)定中央政府可以通過發(fā)回特區(qū)立法、委任特區(qū)主要官員、要求特區(qū)法院對涉及中央政府或涉及中央與特區(qū)關(guān)系的條款提請全國人大常委會進行解釋。這些規(guī)定都表明，特區(qū)政制發(fā)展不僅僅是特區(qū)自治范圍內(nèi)的事，也是中央的職權(quán)所在。

其次，根據(jù)《基本法》，特區(qū)的政治體制雖然是中央創(chuàng)設(shè)的，但是特區(qū)的政制發(fā)展需要特區(qū)和中央共同決定。引發(fā)普選爭議的條款是《基本法》第45條和第68條。其中第45條規(guī)定，香港特別行政區(qū)行政長官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生，由中央人民政府任命。 行政長官的產(chǎn)生辦法根據(jù)香港特別行政區(qū)的實際情況和循序漸進的原則而規(guī)定，最終達(dá)至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名后普選產(chǎn)生的目標(biāo)。 行政長官產(chǎn)生的具體辦法由附件一《香港特別行政區(qū)行政長官的產(chǎn)生辦法》規(guī)定?！痘痉ā返?8條規(guī)定，香港特別行政區(qū)立法會由選舉產(chǎn)生。立法會的產(chǎn)生辦法根據(jù)香港特別行政區(qū)的實際情況和循序漸進的原則而規(guī)定，最終達(dá)至全部議員由普選產(chǎn)生的目標(biāo)。立法會產(chǎn)生的具體辦法和法案、議案的表決程序由附件二《香港特別行政區(qū)立法會的產(chǎn)生辦法和表決程序》規(guī)定。

“根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r”的要求表明，特區(qū)未來政制發(fā)展（行政長官的產(chǎn)生和立法會的選舉）需要根據(jù)香港社會的具體情況和香港的民意訴求進行。具體來說，《基本法》附件一規(guī)定，以后行政長官的選舉方法“如需修改，須經(jīng)立法會全體議員三分之二多數(shù)通過，行政長官同意，并報全國人大常委會批準(zhǔn)”；《基本法》附件二規(guī)定，立法會的產(chǎn)生辦法“如需修改，須經(jīng)立法會全體議員三分之二多數(shù)通過，行政長官同意，并報全國人大常委會備案”。這表明，特區(qū)以后的政制

發(fā)展，既不完全取決于中央（不同于特區(qū)政治體制的創(chuàng)設(shè)），也不完全取決于特區(qū)立法會和行政長官（最終結(jié)果需要由全國人大常委會批準(zhǔn)）。

2004年全國人大常委會對附件一和附件二進行解釋，特別說明批準(zhǔn)和備案程序是修改特首和立法會產(chǎn)生辦法的必要的程序要求，可以說就是對上述最終決定權(quán)的強調(diào)。當(dāng)然，即使按照2004年全國人大常委會的解釋，中央在特區(qū)政制發(fā)展中的作用，也主要是監(jiān)督（通過批準(zhǔn)和備案最后把關(guān)）而非具體指導(dǎo)。這一點對特首選舉方法的改變尤其清楚，因為需要經(jīng)過全國人大常委會批準(zhǔn)才能最終生效。這里不太清楚的是，對于立法會選舉辦法的備案，全國人大常委會是否可以像對一般特區(qū)立法那樣通過發(fā)回的方式使其喪失效力。

不幸的是，自2003年以來日趨激烈的政改討論，恰是伴隨著中央對香港的管治模式逐漸從規(guī)范和監(jiān)督向指導(dǎo)和監(jiān)管的模式發(fā)展的過程。中央政府在1997年之后的兩個決定（包括解釋）都引發(fā)了香港社會的熱烈討論和爭議，近期香港立法會未能通過特區(qū)政府在全國人大常委會8·31決定基礎(chǔ)上形成的2017年普選方案，則再一次引發(fā)各方面對香港政制發(fā)展前景的議論和擔(dān)心，甚至出現(xiàn)一些上綱上線的批評。

可能會有人爭辯說，既然《基本法》規(guī)定香港特首的產(chǎn)生辦法……“最終達(dá)致由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名后普選產(chǎn)生的目標(biāo)”（第45條第2項），而全國人大又有權(quán)解釋“有廣泛代表性的提名委員會”的含義，因此全國人大常委會無論作出任何決定，都認(rèn)為是恰當(dāng)?shù)摹?/p>

這種理解存在兩方面的問題：其一，這種理解僅考慮到了全國人大常委會行使權(quán)力的實質(zhì)正當(dāng)性，卻沒有考慮全國人大常委會行使權(quán)力的程序正當(dāng)性要求。例如，全國人大常委會可以監(jiān)督特區(qū)立法，但是只能發(fā)回而不能直接修改。再如，全國人大常委會有權(quán)解釋，但是在解釋之前應(yīng)當(dāng)征詢基本法委員會的意見。這些程序“插件”不是無足輕重的存在，而是反映出中央對特區(qū)的管理不是直接監(jiān)管模式。其二，即使全國人大常委會有解釋權(quán)并且不違背程序要求，也必須考慮決定的實質(zhì)正義問題，即決定是否符合香港民主的一般期待并且能夠為社會所普遍接受。否則，香港可能根本就不需要政制改革了：特區(qū)1998年選舉委員會由600人組成，根據(jù)基本法附件一，這一組成當(dāng)然“具有廣泛代表性”。2004年擴充到800人，并且其中功能界別的組成發(fā)生變化，仍然算是“具有廣泛代表性”。2007年選舉委員會再次擴大至 1200人，當(dāng)然也是根據(jù)“具有廣泛代表性”原則建立的。從600位選舉委員到1200位選舉委員，從5萬選民參與到25萬選民參與，這一變化的發(fā)生證明即使原來選舉機構(gòu)的“普遍代表性”并沒用改變，隨著社會參政意識的提高，也有必要進行相應(yīng)的調(diào)整，以使既有的選舉機制滿足社會發(fā)展的需要。

二、香港政制發(fā)展與憲法變遷理論

特首和立法會的選舉辦法之所以重要，是因為這些問題實際上是憲制問題，而香港政制發(fā)展實則反映了香港的憲制變遷。從憲法變遷的角度認(rèn)識香港政制發(fā)展問題，才能理解香港政制發(fā)展問題的根本性，相應(yīng)地，也才能把握其正當(dāng)性要求和成功的條件。

第一，政制發(fā)展作為一種憲制變遷，需要充分的社會共識。流行的觀點認(rèn)為，只有同意（agreement）才能構(gòu)成憲制安排的合法性基礎(chǔ)。這種認(rèn)識在很大程度上是基于“憲法是社會契約”這樣一種理想的理論模型的倒推。當(dāng)然，同意也有很多種，自愿的程度不一而足，甚至可能是被迫接受和同意。然而就憲法和法律的實施而言，同意的程度越高，同意者包容的范圍越廣，憲制安排能夠得以實施的可能性就越高。

缺乏共識的憲法有可能無法實施，難以為繼，最終還是會引起憲法變遷。最正式的憲法變遷是通過憲法創(chuàng)制和憲法修改，但是如果現(xiàn)行體制不

能回應(yīng)和滿足社會發(fā)展變化的要求，實踐中會衍生出許多其他形式，如通過巧妙的憲法解釋或長期反復(fù)的政治實踐。除了這些“靜悄悄的革命”，憲法變遷還有可能通過現(xiàn)行體制之外的政治力量助力實現(xiàn)，如政權(quán)更迭，甚至暴力革命。由此給社會造成的震蕩當(dāng)然意味著更高的社會成本。

第二，憲法變遷總是伴隨著對舊體制的破壞，而舊的利益格局能否打破，就是憲法變遷能否成功的根本特征。憲法變遷的過程仍然是一個尋求共識的過程。憲法變遷通常都需要在當(dāng)政者與革新派之間達(dá)成共識。而當(dāng)政者由舊體制產(chǎn)生，最有可能在舊體制中實現(xiàn)利益最大化，因此，讓當(dāng)政者自愿參與維新變法并不容易。政權(quán)更迭和革命雖然通常會帶來政治制度的變化，但是其破壞性也很強。熊彼得曾經(jīng)從馬克思的理論中總結(jié)出“創(chuàng)造性破壞”(creative destruction)的概念，認(rèn)為工業(yè)革命對舊的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)帶來由內(nèi)而外的破壞，并最終導(dǎo)致資本主義制度取代了舊有的體制。與此類似，政治體制改革也具有類似的效果。實際上，當(dāng)代制度經(jīng)濟學(xué)的研究表明，政治體制就是一種改變經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的力量，很可能就是這種創(chuàng)造性破壞的驅(qū)動力本身。不能接受和促成這一創(chuàng)造性過程，不能完成新的利益分配，創(chuàng)新也就難以為繼，社會改革就會失敗。

第三，雖然憲法變遷需要共識，但是這種共識不需要是徹底的共識，未充分理論化的共識足以促成憲法變遷。許多時候，一個社會存在不同的理念或信仰，持有不同理念和信仰的人們無法在宏觀理論層面達(dá)成共識，但是有可能在某些具體原則和規(guī)則上達(dá)成共識。對這種現(xiàn)象，羅爾斯（John Rawls）稱之為“部分重疊的共識”（overlapping consensus），桑斯坦（Cass R.Sunstein）則稱之為“未充分理論化的合意”。對羅爾斯來說，以價值多元為特征的政治自由主義是其所主張的公平正義（fairness as justice)的結(jié)果；但是這種多元性又為維護公平正義的穩(wěn)定性帶來了問題。如何維護多元社會的公平正義？羅爾斯認(rèn)為，人們有可能對某些深層問題無法達(dá)成共識，但是他們?nèi)匀挥锌赡軐δ承椃ㄐ曰蚪Y(jié)構(gòu)性的原則（constitutional principles)達(dá)成共識。

桑斯坦從羅爾斯的理論獲得靈感，并將之延伸至憲法和法律判斷。在他看來，如果決定者能夠就具體事項達(dá)成一致，而且對具體事項背后的理論也達(dá)成一致，那么這種合意可以稱之為“充分理論化的合意”。但實際上，對幾乎所有多個人做出的法律決定來說（如三人以上的合議庭），決定者都往往無法形成充分理論化的合意。雖然如此，他們?nèi)杂锌赡軙诓煌睦碚?，得出同一結(jié)論。這種憲法和法律中“未充分理論化的合意”可能出現(xiàn)在兩種情況下：人們有可能同意某一抽象的原則，但對于具體事項卻有不同看法。如人們可能都支持民主，但就民主是否意味著全面普選存在不同意見。人們也有可能既不能就抽象的原則達(dá)成共識，也不能就具體事項達(dá)成共識，但是有可能就某種中級層面的原則（mid-level principle)達(dá)成共識。例如，人們可能對平等的理論存在不同認(rèn)識，對于同性戀婚姻是否意味著保護同性戀者的平等權(quán)也存在不同認(rèn)識，但是人們可能會同意維護同性戀者的平等權(quán)。

上述理論對于認(rèn)識香港政制發(fā)展的問題具有重要的意義。香港《基本法》是香港的憲制性法律，香港社會雖然參與制定了《基本法》，但是《基本法》并非香港本地立法，而是全國人大通過的全國性立法。從香港憲制的存在基礎(chǔ)看，《基本法》的產(chǎn)生過程使得其不可能完全反映香港本土的意愿，而《基本法》在香港的認(rèn)受度介乎被動接受和擁護之間，還難以達(dá)到完全贊同和認(rèn)可的地步。在這種背景下，隨著香港政治實踐的發(fā)展，香港《基本法》原來所確立的一些具體制度和安排越來越不能滿足本地政治發(fā)展的需求，政制發(fā)展成為公共議題，憲制變遷不可避免。

新舊憲制的轉(zhuǎn)換需要社會共識，而香港的多

元社會背景使得共識的形成格外復(fù)雜。可以想見，如果各方面都將問題提升到信仰和價值觀的角度去討論，必然不可能達(dá)成共識。例如，對香港進行普選的具體制度安排，我們可以從“什么是真普選”開始，探討“什么是民主”乃至社會正義諸問題。然而，理論探討的層次越深，分歧的可能性就越大。不但各種政治哲學(xué)對民主的認(rèn)識不同，即使同樣信仰自由民主主義，也不一定能在所有問題上完全達(dá)成共識。因此，要求站在不同立場、隸屬不同黨團、信仰不同主義的人在這個層面上互相妥協(xié)、互相溝通，基本上是“不可能完成的任務(wù)”。這部分解釋了為什么建制派和泛民陣營的溫和派代表的呼吁不但沒有促成和解，反而導(dǎo)致自身的邊緣化。他們的建議雖然是理性的，但是如果各方仍然糾結(jié)于深層的理論問題，是難以達(dá)成共識的。

如果我們認(rèn)識到并且接受社會共識往往不具有完整性或是社會共識反映各方意見的重疊，那么就應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，盡管我們可以試圖去解決深層的理論問題，或者試圖去謀求全面共識，但這樣做可能是徒勞無功的。深層的宏觀理論問題，如價值觀、意識形態(tài)等，既非一日形成，也不可能短期內(nèi)改變。與此相對，還有一種思路是放棄對大理論的爭執(zhí)，尋求中觀層面的共識。這就是為什么香港的政制發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵循中庸之道。換言之，香港政制發(fā)展的中庸之道不是簡單地要求雙方或多方妥協(xié)，因為價值觀是無法妥協(xié)的，而是有必要尋求價值觀之下的共識。問題是，如何在宏觀理論分歧的情況下，達(dá)成中觀或微觀共識？

三、香港政制發(fā)展的中道觀與中央介入的機制

如上所述，在承認(rèn)社會價值和利益多元的前提下，一個多元社會的憲制形成和變遷需要充分的社會共識。但由于社會的多元屬性，不能強求共識的全面性和徹底性，而應(yīng)當(dāng)試圖達(dá)成價值沖突下的中觀或微觀共識。因為根本性的原則是不可調(diào)和或難以統(tǒng)一的，但是某些中觀原則與價值或意識形態(tài)之間并不沖突；此外，即使基于不同的政治哲學(xué)和價值取向，人們也可能存在共同的利益，從而使得諒解和共識成為可能。以下將從三方面說明，避免價值和意識形態(tài)沖突的可能性與具體制度安排。

（一）“不爭論”與未完全理論化合意的中國主張

避免價值沖突、謀求中觀共識，中國有成功的先例可循，并且其最重要的倡導(dǎo)者和實踐者正是“一國兩制”原則的倡導(dǎo)者——鄧小平先生。他秉承實事求是、求真務(wù)實的精神，在文革后的重大歷史時刻，提出“解放思想、實事求是、團結(jié)一致向前看”，從而結(jié)束了從文革開始動輒以階級立場、以思想上的“左傾”、“右傾”評判是非功過的標(biāo)準(zhǔn)。所謂“解放思想”，就是不以主義和立場禁錮思想，不強求對教條的一致理解或教條的同一出處；所謂“實事求是”，就是從實際出發(fā)，以社會實踐而非某個人的言辭或教條檢驗理論的真實有效性。正是在此基礎(chǔ)上，才能“放下包袱”，團結(jié)一致向前看”。在中、英雙方就香港回歸進行談判時，英國方面主張香港島已經(jīng)根據(jù)1842年《南京條約》割讓給英國，而中國方面不承認(rèn)與英國簽訂的不平等條約的效力。如果雙方一定要在條約是否有效、英國統(tǒng)治香港是否合法方面達(dá)成共識，那么進一步的談判很可能無法開展，香港回歸之路會更加波折。實際上，中英是否之所以能夠就香港回歸、“一國兩制”達(dá)成共識，恰恰是因為回避了上述根本性問題。在1984年《中英聯(lián)合聲明》中，中方的聲明為“對香港恢復(fù)行使主權(quán)”，而英方則稱“將香港交還中國”。兩者雖不違和，但是含義并不相同，前者強調(diào)主權(quán)的固有性，后者則更多指向領(lǐng)土歸屬。

1992年春，鄧小平在南方談話中強調(diào)：“不搞爭論，是我的一個發(fā)明。不爭論，是為了爭取時間干。一爭論就復(fù)雜了，把時間都爭掉了，什

么也干不成?！?鄧小平并非一概地不爭論，他提倡民主討論，也鼓勵學(xué)術(shù)爭論。但是，他強調(diào)對群眾性、政治運動性的爭論應(yīng)當(dāng)避免；對不同國家政黨意識形態(tài)之間的爭論應(yīng)當(dāng)避免；對空泛、不適時宜的爭論應(yīng)當(dāng)避免……

當(dāng)前，對香港政制發(fā)展所面臨的分歧，也需要擱置一些先入為主的是非判斷和意識形態(tài)式的爭論。特別是從中央的立場來看，應(yīng)當(dāng)避免以“建制派”、“泛民陣營”為標(biāo)簽劃分是非對錯。至少在當(dāng)下，各政治團體都承認(rèn)基本法的合法有效性，各香港政治團體都是按照《基本法》和香港立法成立的政團。不同的政團之間互相攻訐，排斥異己，是政黨政治的本質(zhì)。中央政府卷入其中，應(yīng)當(dāng)以居中主持為宜，而不宜選邊站，表現(xiàn)出對某一政團的偏好。假設(shè)中央政府直接參與香港政團之爭，獲得支持者固然高興，未獲支持者則難免對中央產(chǎn)生敵意，甚至將中央作為反對方一起攻擊。

（二）中央直接卷入香港地方政治的危害

可能有人會認(rèn)為，整體上來看，建制派陣營傾向于與香港政府和中央保持一致，而泛民陣營不但批評香港政府，也批評中央，這是泛民陣營的自我異化或自我邊緣化。這種觀察有一定的現(xiàn)實依據(jù)。然而，如果跳出兩元對立的思維慣性來看，即使存在對中央的批評，也有必要客觀分析。例如，泛民陣營的一些批評是對內(nèi)地體制的批評。這種批評基于意識形態(tài)產(chǎn)生，雖然不符合“井水不犯河水”的原則，但是在決定收回香港并保留香港原有資本主義制度時，對此就已經(jīng)有所預(yù)見?；貧w以前，鄧小平曾經(jīng)表示，“1997年后，香港有人罵中國，罵中國共產(chǎn)黨，我們還是允許他罵，但是如果變成行動，把香港變成一個在‘民主’幌子下反對大陸的基地，那就不行”。可見，反對歸反對，以行動反對還是以語言反對，應(yīng)當(dāng)區(qū)分對待。同時，鄧小平雖然提出治理香港需要“愛國愛港”人士，但是這里的愛國愛港是從“統(tǒng)一戰(zhàn)線”的意義上所理解的愛國愛港，即包括“擁護祖國統(tǒng)一，但不贊成社會主義制度的人們”。

如果說在20世紀(jì)80年代的中國領(lǐng)導(dǎo)人和理論界都能包容“不贊成社會主義的人們”，容許香港出現(xiàn)“罵共產(chǎn)黨”，在21世紀(jì)社會更趨多元的當(dāng)下內(nèi)地和香港，沒有理由認(rèn)為，中央對香港的管治政策會更加排斥異己。特別是在香港《基本法》對于香港可能出現(xiàn)的以香港為基地危害國家安全的情況已經(jīng)作出明確規(guī)定的情況下，這種限制就更加沒有必要了：根據(jù)《基本法》，國家在香港駐軍，負(fù)責(zé)香港的防務(wù)（第14條）；全國人民代表大會常務(wù)委員會決定宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)或因香港特別行政區(qū)內(nèi)發(fā)生香港特別行政區(qū)政府不能控制的危及國家統(tǒng)一或安全的動亂而決定香港特別行政區(qū)進入緊急狀態(tài)，中央人民政府可發(fā)布命令將有關(guān)全國性法律在香港特別行政區(qū)實施。（第18條）。因此，即使《基本法》第23條立法未能及時通過，《基本法》也為中央政府提供了充分的憲制依據(jù)，足以應(yīng)對可能發(fā)生的危害國家安全的情況。

實際上，除了意識形態(tài)原因造成的批評，還有一種情況也會招致反對派批評或反對中央，這就是當(dāng)中央明確表態(tài)支持某些政團（如建制派的一些政團）時，作為建制派的競爭對手，當(dāng)然反對派會將中央一并納入批評和抨擊的對象。這種情況是可以避免，并且應(yīng)當(dāng)避免的。這種情況下，中央因為直接參與了香港的地方政治而產(chǎn)生了多種危害。

首先，從直接的影響來看，當(dāng)中央將自己混同于與泛民相對立的建制派，甚至直接介入競選的具體人選和事務(wù)，那就難免自我樹敵。在某種意義上這也是執(zhí)政黨自降一格，從國家的執(zhí)政黨自降為地方黨。試想，當(dāng)蘇格蘭出現(xiàn)獨立傾向時，英國政府固然不希望其獨立，但如果英國執(zhí)政的保守黨政府直接介入蘇格蘭地方黨派之爭，恐怕會適得其反，加速蘇格蘭分離主義傾向。

其次，中央直接卷入香港政治有害于中央的道德地位。因為中央對香港有“高度自治”的承諾，這是中央秉承“自我克制”的精神，原則上不介入香港事務(wù)的承諾。如果中央明確表態(tài)支持一方，很可能會招致“背信棄義”的批評。

最后，中央直接介入香港政治事務(wù)，有可能間接影響臺灣問題的解決。香港“一國兩制”的成功將為未來臺灣問題的解決提供良好的示范，香港政制發(fā)展的前景也關(guān)乎未來對臺灣的制度安排。

事實上，中國所面臨的國家統(tǒng)一和國家認(rèn)同問題是一個普遍的難題。中國的國家性質(zhì)和政治體制固然不同于英國，但是同為單一制國家，同為對某些地區(qū)有深度授權(quán)的單一制國家，國家的管治機理是相同的，都需要在維護國家統(tǒng)一的前提下保證中央和地區(qū)發(fā)展的張力，都需要在承認(rèn)地區(qū)特殊性的同時維護整體發(fā)展的均衡。從比較憲法的角度來看，能夠促進國家認(rèn)同的措施是中央對特區(qū)的文化包容與權(quán)力分享。例如，中國在決定實行“一國兩制”方針政策時，就體現(xiàn)出非常鮮明的自我克制特點，包括執(zhí)政黨的自我克制。否則，以中國共產(chǎn)黨的組織能力，如果直接參與香港選舉，香港其他政團幾乎沒有機會競爭。但是如果是那樣，與中共接管香港又有什么區(qū)別？既然如此，也就不需要實行“一國兩制”、“高度自治”了。

（三）中央在香港政制發(fā)展中如何超然地發(fā)揮作用

顯然，根據(jù)一般的主權(quán)理論及政治理論，無論中央政府還是中共中央，都有明白無誤的憲法性權(quán)利（對政黨來說，通過在香港公開參與競選）可以直接參與管治香港。但是，必須承認(rèn)，早在1985年開始起草《基本法》時起，國家就選擇了香港“高度自治”，同時也就選擇了中央的“高度自制”，除了某些列舉的事項和例外情況，中央決定進行自我約束。這并不意味著中央在香港政制發(fā)展中無所作為，而是應(yīng)當(dāng)在《基本法》的框架下，在既定的自我約束原則下，選擇性地有所為有所不為。

首先，從中央介入香港政制發(fā)展的范圍來看，中央可以根據(jù)《基本法》決定香港政制發(fā)展的時間表、路線圖以及政治體制格局。因為香港的政制發(fā)展實際上就是一種憲法變遷，上述事項都是憲法性事項，中央對這些事項擁有固有的且符合基本法的權(quán)利。但是，中央不宜選擇性地認(rèn)同香港的一方勢力或與某些政團保持特殊聯(lián)系，也不宜介入香港的具體選舉過程。換言之，中央政府應(yīng)當(dāng)盡量基于超然的地位，獨立（于各種利益團體之外）進行判斷。

香港回歸以來，社會極化除了表現(xiàn)在政治觀念的極化之外，社會經(jīng)濟發(fā)展也呈兩極分化，甚至可以說，經(jīng)濟發(fā)展的兩極分化是社會分化和政治分化的基礎(chǔ)。而政府（包括中央政府）受到的批評之一就是過于保護“權(quán)貴資本家”的利益。同時，各種跡象顯示，在建制派與泛民之間，建制派基本上總是獲得中央方面的認(rèn)可，而建制派似乎成了“壞孩子”的代名詞。這些事實在很大程度上影響了中央對香港的政策，當(dāng)然也會影響香港社會對中央政策的認(rèn)知。

其次，就中央介入香港政制發(fā)展的組織機構(gòu)來看，全國人大常委會香港基本法委員會應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更大的作用。香港基本法委員會是《基本法》創(chuàng)設(shè)的機構(gòu)，是法定的咨詢機構(gòu)。根據(jù)《基本法》，全國人大常委會在決定是否發(fā)回特區(qū)立法時應(yīng)當(dāng)征詢基本法委員會的意見（第17條）；全國人大常委會在增減列于《基本法》附件三在香港實施的全國性立法時，需征詢基本法委員會和特區(qū)政府的意見（第18條）；全國人大常委會在對《基本法》進行解釋前，需征詢基本法委員會的意見（第158條）；香港《基本法》的修改議案在列入全國人民代表大會的議程前，需要先由香港特別行政區(qū)基本法委員會研究并提出意見（第159

條）?；痉ㄎ瘑T會發(fā)揮咨詢功能的上述四個方面，全部都是涉及香港根本憲制結(jié)構(gòu)和憲制發(fā)展的內(nèi)容，可見在制定《基本法》時，對基本法委員會的憲制地位是有所考慮的。

基本法委員會的組成使其有能力協(xié)調(diào)多部門之間的工作，承擔(dān)其憲制作用。香港基本法委員會由12人組成，其中一半大陸人士，一半香港人士，其人員構(gòu)成有助于了解香港的實際情況，有助于作出符合香港和中央雙方利益的判斷?；痉ㄎ瘑T會的組成人員中也有中央負(fù)責(zé)香港事務(wù)的各機構(gòu)代表，特別是中聯(lián)辦、港澳辦等，方便工作協(xié)調(diào)。此外，在12位委員中，法律界人士的比例一直很高，目前（第四屆）委員中至少有7位都是法律專業(yè)人士或長期從事法律工作，能夠?qū)ι婕啊痘痉ā返膯栴}提供專業(yè)判斷。全國人大常委會從2005年起，還專門為香港基本法委員會配備了辦公機構(gòu)，這種安排也為基本法委員會充分發(fā)揮其功能提供了良好的行政支持。

但是，觀乎《基本法》實施以來基本法委員會的運行，雖然其作為一級機構(gòu)是顯性的，但是委員會的很多工作卻是隱性的。特別是基本法委員會沒有成為中央直接聯(lián)系香港市民、獲得香港民情的有效途徑?？赡苡腥苏J(rèn)為，中聯(lián)辦可以承擔(dān)這一角色。這一認(rèn)識值得商榷。因為中聯(lián)辦的前身為新華社駐港分社，1999年12月28日后才更名為中央人民政府駐香港特別行政區(qū)聯(lián)絡(luò)辦公室。中聯(lián)辦的職權(quán)由國務(wù)院常務(wù)會議決定，包括“聯(lián)系香港各界人士、增進內(nèi)地與香港之間的交往，反映香港居民對內(nèi)地的意見”，但是“基本法”并未作相應(yīng)修改，“基本法”本身對中聯(lián)辦的屬性和職責(zé)均未明確，使得長期以來中聯(lián)辦的定位不無爭議。

總之，即使中聯(lián)辦能夠起到聯(lián)系香港各界人士的作用，也不能以此替代基本法委員會，因為兩者的組織和人員構(gòu)成不同，其工作的性質(zhì)和效果也必然不同。實際上，如果基本法委員會在香港長期缺位，不但有負(fù)《基本法》對基本法委員會的授權(quán)，更有可能導(dǎo)致權(quán)力錯位，或權(quán)力空置，最終可能影響基本法委員會和中央的公信力，使之淪為可有可無的機構(gòu)。

最后，就中央介入香港政制發(fā)展的渠道看，中央應(yīng)當(dāng)增加與香港各方面直接溝通對話的機會，特別是有必要采取正式或非正式聽證會的形式，與各方面進行溝通交流，并在此基礎(chǔ)上進行決策。從以往中央與香港直接溝通的情況來看，都起到了很好的效果。例如，2003—2013年喬曉陽擔(dān)任基本法委員會主任時，開啟了赴港與各界人士溝通《基本法》解釋和決定的先例，并取得了非常好的社會效果。值得一提的是，雖然以基本法委員會主任的身份與香港各界溝通也起到了較好的效果，對于一個委員會來說，仍然是不夠的。顧名思義，委員會是一個集體議事和咨詢機構(gòu)。假設(shè)在香港與各界接觸的不僅是一兩位主任，而是多位委員；假設(shè)在香港與各界進行溝通的不是一天或兩天密集訪問，而是持續(xù)不斷的委員會組織的座談、聽證和討論，其效果也許會翻倍，甚至更加明顯，至少中央與港人直接聯(lián)系的機會會增多。

有人認(rèn)為，基本法委員會不是一個決策機構(gòu)，僅僅是一個咨詢機構(gòu)，不適宜與公眾直接接觸。這種觀點是錯誤的，至少對咨詢機構(gòu)的屬性有誤解。咨詢機構(gòu)雖然不直接做決定，但是其提出建議和意見需要具有現(xiàn)實可行性和社會基礎(chǔ)，只有通過與香港社會直接建立聯(lián)系，才有可能使建議具有可行性和社會基礎(chǔ)。當(dāng)然，由于基本法委員會并非決策機構(gòu)，因此，應(yīng)當(dāng)考慮采取非正式的聽證會，即聽證會的結(jié)果不是最終決策的當(dāng)然依據(jù)，而是決策的參考。由此，既可以起到直接聯(lián)系港人、吸納民意的作用，也充分符合《基本法》，不會予人口實。特別是在關(guān)乎香港和中央的一些重大政治議題上，如果由基本法委員會出面組織公開的聽證會，允許各方面通過聽證會反映意見，

不僅有助于提高基本法委員會咨詢的科學(xué)性和民主性，也有助于提高依據(jù)基本委員會征詢作出的中央決定的公信力。

四、結(jié)論

如上所述，香港的溫和派也力主政制發(fā)展的中庸之道，不過香港的溫和派所主張的中庸之道，要么要求泛民陣營與中央達(dá)成妥協(xié)，要么希望泛民和建制派直接達(dá)成妥協(xié)，甚至于認(rèn)為香港的司法機構(gòu)在《基本法》訴訟中所秉承的就是中庸之道。本文認(rèn)為，只有在中央政府居于超然地位的情況下，才能實現(xiàn)香港政制發(fā)展的中庸之道，也才能使香港的憲制變遷成功。因為，寄望于香港司法機構(gòu)推動政制發(fā)展是不現(xiàn)實的。且不論一般法院固有的“被動的屬性”（passive virtue)，即使對于美國聯(lián)邦最高法院來說，法院真正能夠改變社會風(fēng)氣、扭轉(zhuǎn)政治走向的情況其實很少。香港的法院已經(jīng)算是積極行使司法復(fù)核權(quán)的司法機構(gòu)了，但是過去18年來，其真正推翻的立法仍然是少數(shù)，并且從根本上來看多數(shù)無關(guān)宏旨。即使是引起爭議的居港權(quán)案，法院所推翻的，也不過是一向就有爭議的臨時立法會所制定的法律；非但如此，經(jīng)過全國人大常委會的解釋，被法院宣告無效的法律之后又恢復(fù)了有效性?？梢姡Ｍㄟ^法院來影響政治過程，既不現(xiàn)實，也不合理。

那么，建制派和泛民之間、泛民與中央之間是否可能在中央未能擇中而處的情況下達(dá)成共識呢？也不太可能，如上所述，這樣只會加速香港政治的極化特征，并將中央拖入戰(zhàn)局。因為中央擁有權(quán)威地位，當(dāng)中央有明確表態(tài)時，反對派固然沒有機會，溫和派也沒有機會，而任何真正的妥協(xié)，都是向溫和派靠近的過程。只有通過中央超然于香港政爭之外、居中處理香港社會的政治訴求時，才有可能推進香港政制發(fā)展。因為中央政府的超然本身就是一種放權(quán)，使得香港本地的政團能夠逐漸從深度理論之爭轉(zhuǎn)向具體的事務(wù)之爭，并為各種溫和派爭取空間和機會事實上。

當(dāng)然，更重要的是，香港的現(xiàn)行政治體制自有其利益格局，要進行政治體制改革，不可能不改變既有的利益格局。不過，作為中央，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到其在香港的利益是繁榮穩(wěn)定而非一家一派。因此，中央如果能夠抽離于香港的地方政治，也就抽離了地方利益之爭，這時候，香港的溫和派才能真正發(fā)揮中間選民的作用，而香港的政制發(fā)展才有可能重新回歸理性與和平。