麥婉華

“財(cái)大權(quán)小”，一直是廣東珠三角眾多經(jīng)濟(jì)“巨型鎮(zhèn)”的“心結(jié)”。根據(jù)最新的《廣東鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展力研究報(bào)告》顯示，東莞市虎門(mén)鎮(zhèn)、佛山市南海區(qū)大瀝鎮(zhèn)、東莞市長(zhǎng)安鎮(zhèn)、佛山市順德區(qū)北滘鎮(zhèn)、廣州增城新塘鎮(zhèn)、佛山市順德區(qū)樂(lè)從鎮(zhèn)、中山市小欖鎮(zhèn)、佛山市南海區(qū)獅山鎮(zhèn)、東莞市厚街鎮(zhèn)、東莞市常平鎮(zhèn)分別位居廣東鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展力排名前十位。其中，東莞、佛山分別有4鎮(zhèn)入選，中山亦有小欖鎮(zhèn)入選。

以2013年廣東省各鎮(zhèn)中GDP 排名最高的獅山鎮(zhèn)為例，其全年地區(qū)生產(chǎn)總值約 803億元，比廣東的潮州（798億）、河源（720億）、汕尾（710億）和云?。?23億）四個(gè)地級(jí)市分別的生產(chǎn)總值都要高，可謂“富可敵市”。

然而，這些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)雖人口、經(jīng)濟(jì)都相當(dāng)于地級(jí)市，但管理權(quán)限卻只有正科級(jí)。例如，位于佛山的容桂以前公務(wù)員編制不到80人，卻要負(fù)擔(dān)50萬(wàn)人口和上萬(wàn)家企業(yè)的公共服務(wù)，因此當(dāng)?shù)刂荒荛L(zhǎng)期聘請(qǐng)“合同工”，解決基層行政人員不足的問(wèn)題。鎮(zhèn)一級(jí)行政部門(mén)無(wú)法提供適合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的公共服務(wù)，常有“小馬拉大車(chē)”之感。

日前，廣東省發(fā)改委、廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳組織制訂《廣東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《規(guī)劃》”），并形成征求意見(jiàn)稿?！兑?guī)劃》指出，2020年之前把珠三角地區(qū)符合條件的少數(shù)“巨型鎮(zhèn)”升格為市，在不調(diào)整行政級(jí)別下賦予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，大力推進(jìn)強(qiáng)鎮(zhèn)戰(zhàn)略。也就是說(shuō)，這些“巨型鎮(zhèn)”有望得到更大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，升級(jí)為“鎮(zhèn)級(jí)市”。如此一來(lái)，困擾廣東珠三角經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)多年的“責(zé)任如西瓜，權(quán)限如芝麻”狀況將有望得到改變。

“鎮(zhèn)級(jí)市”的前世今生

“鎮(zhèn)級(jí)市”一詞，并不是最近才有。早在100多年前，廣東就有政策提出讓發(fā)展到一定程度的鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，提升成市。根據(jù)歷史資料，當(dāng)時(shí)設(shè)市的鎮(zhèn)有佛山（今佛山市祖廟街道辦）、九江（今佛山市九江鎮(zhèn)）、?？冢ń窈Ｄ鲜『？谑校⒔T(mén)（今江門(mén)市蓬江區(qū)）、梅菉（今湛江市吳川市區(qū)）、陳村（今順德區(qū)陳村鎮(zhèn)）、石龍（今東莞市石龍鎮(zhèn)）等7鎮(zhèn)。但新中國(guó)成立后，大陸很快就廢除了縣下設(shè)鎮(zhèn)級(jí)市的行政區(qū)劃制度。

2010年前，中國(guó)的鎮(zhèn)級(jí)市僅存于臺(tái)灣地區(qū)。當(dāng)?shù)乜h級(jí)區(qū)劃下設(shè)有鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、縣轄市。根據(jù)條例，人口聚居達(dá)15萬(wàn)人以上未滿50萬(wàn)人，且工商發(fā)達(dá)、自治財(cái)源充裕、交通便利及公共設(shè)施完全之地區(qū)，得設(shè)縣轄市?？h轄市就類(lèi)似于“鎮(zhèn)級(jí)市”，實(shí)施“地方自治”制度，經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限相對(duì)較大。截至2014年，臺(tái)灣共設(shè)有18個(gè)縣轄市，其中以桃園縣擁有6個(gè)縣轄市為最多。

近年來(lái)，隨著中國(guó)大陸多個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，不少經(jīng)濟(jì)“巨型鎮(zhèn)”崛起。面對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理、政府權(quán)限的協(xié)調(diào)，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)成為大勢(shì)所趨。2010年2月，時(shí)任溫州市委書(shū)記的邵占維在溫州市強(qiáng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記座談會(huì)上首次提出“鎮(zhèn)級(jí)市”。他說(shuō)，溫州將著力解決強(qiáng)鎮(zhèn)責(zé)大權(quán)小的突出問(wèn)題，努力把5個(gè)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)成為“鎮(zhèn)級(jí)市”。

此后，不少省市也加入到實(shí)驗(yàn)“鎮(zhèn)改市”試點(diǎn)的浪潮中。2010年9月山東省宣布將啟動(dòng)鎮(zhèn)級(jí)市試點(diǎn)，計(jì)劃用3-5年時(shí)間將省內(nèi)20多個(gè)中心鎮(zhèn)培育成小城市。2010年12月，浙江省提出賦予全省27個(gè)先行試點(diǎn)的鎮(zhèn)與縣級(jí)基本相同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。

國(guó)家行政學(xué)院教授丁文鋒認(rèn)為，對(duì)于城市功能比較完善、產(chǎn)業(yè)聚集度較高、有較為完善基礎(chǔ)設(shè)施的“巨型鎮(zhèn)”，“鎮(zhèn)改市”是必然，也適應(yīng)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化的要求。

從“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”到“鎮(zhèn)級(jí)市”

現(xiàn)代“鎮(zhèn)級(jí)市”雖從2010年才最先被提出，但中國(guó)大陸在更早前已開(kāi)始“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的探索。改革開(kāi)放以來(lái)，全國(guó)不少地方開(kāi)啟城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進(jìn)程，在江蘇、福建等地出現(xiàn)了一批城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的典型范例。

1996年，由國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)牽頭，中央11個(gè)部委聯(lián)合印發(fā)《小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)》，在全國(guó)選擇57個(gè)鎮(zhèn)作為改革試點(diǎn)。當(dāng)中提出，試點(diǎn)小城鎮(zhèn)所在地的縣（市）政府，在符合改革方向的前提下，賦予試點(diǎn)小城鎮(zhèn)政府必要權(quán)限。在國(guó)家規(guī)定的限額內(nèi)，小城鎮(zhèn)政府可合理確定機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制。

廣東雖不是最早提出“鎮(zhèn)改市”的省份，但在“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的思考上卻也早有突破。2000年，廣東省政府確定300個(gè)左右經(jīng)濟(jì)總量較大、基礎(chǔ)設(shè)施較好、地理位置優(yōu)越、帶動(dòng)作用明顯的中心鎮(zhèn)，并提出《關(guān)于加快中心鎮(zhèn)發(fā)展的意見(jiàn)》（下簡(jiǎn)稱(chēng)“《意見(jiàn)》”）。更進(jìn)一步的是，廣東給予中心城鎮(zhèn)擁有更獨(dú)立的財(cái)政管理體制?！兑庖?jiàn)》提到，具備條件的中心鎮(zhèn)，應(yīng)按照有關(guān)法律的要求，設(shè)立獨(dú)立的一級(jí)財(cái)稅機(jī)構(gòu)和鎮(zhèn)級(jí)金庫(kù)，做到“一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政”。

除此之外，“中心鎮(zhèn)”在審批權(quán)限和人員編制上都得到擴(kuò)展?！兑庖?jiàn)》指出，要逐步完善鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理職能，適當(dāng)下放審批權(quán)到中心鎮(zhèn)。在省規(guī)定的機(jī)構(gòu)編制限額內(nèi)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的中心鎮(zhèn)可根據(jù)實(shí)際情況合理確定機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備。

隨著全國(guó)以及廣東省對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展改革的推進(jìn)，“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的趨勢(shì)也越來(lái)越明顯。廣東鎮(zhèn)一級(jí)比較發(fā)達(dá)的東莞和佛山在廣東富縣強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革方面尤為突出。2009年11月，佛山市順德容桂街道、南海獅山鎮(zhèn)同步啟動(dòng)簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革試點(diǎn)，成為廣東此項(xiàng)改革的先鋒。隨后，東莞市塘廈鎮(zhèn)、石龍鎮(zhèn)、長(zhǎng)安鎮(zhèn)和增城新塘鎮(zhèn)相繼成為廣東富縣強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革試點(diǎn)。

相關(guān)文件指出，改革主要圍繞促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、加強(qiáng)社會(huì)管理、強(qiáng)化公共服務(wù)、推進(jìn)基層民主四個(gè)方面履行職能。下放給鎮(zhèn)與其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的行政許可、行政執(zhí)法以及其他行政管理權(quán)，擴(kuò)大鎮(zhèn)政府對(duì)行政事務(wù)的管理和處置權(quán)限。對(duì)常住人口多、經(jīng)濟(jì)總量大的中心鎮(zhèn)或特大鎮(zhèn)，可重點(diǎn)在多個(gè)方面全面擴(kuò)大管理權(quán)限，分類(lèi)指標(biāo)綜合指數(shù)在400以上的特大鎮(zhèn)，依法賦予其縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。

2010年4月，中央編辦召開(kāi)關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作的部署，并展開(kāi)新一輪行政體制改革。在這樣的背景下，浙江、山東相繼試點(diǎn)“鎮(zhèn)級(jí)市”。但廣東當(dāng)時(shí)只是繼續(xù)探討下放事權(quán)的改革，并沒(méi)有從行政區(qū)劃制度方面進(jìn)行試驗(yàn)。endprint

解讀珠三角“巨型鎮(zhèn)” 升格為市

2014年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，這是中央首份頒布實(shí)施的城鎮(zhèn)化規(guī)劃。其中，在城鎮(zhèn)化發(fā)展方面，規(guī)劃主攻中小城市。內(nèi)文提到，要完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對(duì)具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市，把有條件的縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展成為中小城市。

在這樣的背景下，近日廣東省發(fā)改委和廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳組織制訂的《廣東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》征求意見(jiàn)稿出臺(tái)。與2010年不同，廣東這次也加入到了“鎮(zhèn)改市”的行列中——2020年之前把珠三角地區(qū)符合條件的少數(shù)“巨型鎮(zhèn)”升格為市，在不調(diào)整行政級(jí)別下賦予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，大力推進(jìn)強(qiáng)鎮(zhèn)戰(zhàn)略。

根據(jù)廣東省住建廳相關(guān)負(fù)責(zé)人解釋?zhuān)版?zhèn)級(jí)市”的設(shè)置并非行政級(jí)別的改變，而是以鎮(zhèn)的屬級(jí)建設(shè)小型城市，賦予城市管理權(quán)限和發(fā)展條件。過(guò)往，行政區(qū)劃一直保持著“直轄市”、“副省級(jí)市”、“地級(jí)市”、“縣級(jí)市”的四級(jí)以“市”為名。而“鎮(zhèn)級(jí)市”的提出，意味著將有五級(jí)“市”。廣東省社科院宏觀經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)成建三認(rèn)為，今后珠三角“巨型鎮(zhèn)”升格為市將成為主流。

華南師范大學(xué)三農(nóng)與城鎮(zhèn)化研究所所長(zhǎng)胡靖介紹道，“巨型鎮(zhèn)”升格為市后主要在三方面得到突破?！暗谝唬?zhèn)的權(quán)力將會(huì)得到擴(kuò)大，例如土地規(guī)劃、行政審批，還有開(kāi)發(fā)區(qū)招商引資等權(quán)力?！?zhèn)改市后就不用什么事情都向上級(jí)的縣或市去匯報(bào)或?qū)徟?，所以?zhèn)會(huì)有很大的積極性。第二，鎮(zhèn)的財(cái)政獨(dú)立性將增大。以前鎮(zhèn)的財(cái)政可能更多依賴(lài)市、縣的統(tǒng)籌。還有一個(gè)就是，‘鎮(zhèn)改市以后有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。因?yàn)殒?zhèn)對(duì)本地的資源情況、人口情況、經(jīng)濟(jì)情況都更了解，這樣就能規(guī)劃協(xié)調(diào)好本區(qū)域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的很多問(wèn)題。”

對(duì)于珠三角符合條件的“巨型鎮(zhèn)”擬升格為市，東莞外商投資企業(yè)協(xié)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)黃日榮認(rèn)為對(duì)當(dāng)?shù)卣?、?duì)企業(yè)來(lái)講都非常有好處?！皷|莞虎門(mén)、長(zhǎng)安等鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)總量已與粵東西北某些地級(jí)市相當(dāng)，稱(chēng)為‘市當(dāng)之無(wú)愧。但因行政等級(jí)原因?qū)е略谏淌碌怯?、?xiàng)目工程審批及資格審核等方面不具備自主權(quán)，企業(yè)往往需要在鎮(zhèn)和市兩級(jí)政府部門(mén)間來(lái)回奔波，增加額外成本和支出?！?/p>

他還舉了一些例子：比如在申請(qǐng)獎(jiǎng)勵(lì)資金或示范項(xiàng)目時(shí)，既要在地方政府部門(mén)備案，又需遞交材料到市級(jí)單位審核，耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)。而很多具有地方特色的項(xiàng)目，因地方?jīng)]有專(zhuān)項(xiàng)資金名額，在申請(qǐng)補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)需在全市范圍內(nèi)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)某些中小企業(yè)而言難與其他大企業(yè)抗衡。

“鎮(zhèn)改市”要注意放權(quán)的度

“巨型鎮(zhèn)”升格為市在廣東首度嘗試，實(shí)施過(guò)程中涉及到多方面考慮。那當(dāng)中究竟要特別注意什么事項(xiàng)？華南師范大學(xué)三農(nóng)與城鎮(zhèn)化研究所所長(zhǎng)胡靖認(rèn)為，廣東在“鎮(zhèn)級(jí)市”的改革時(shí)要謹(jǐn)慎處理“放權(quán)”的問(wèn)題。

他提到，廣東要根據(jù)鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌需要來(lái)決定放權(quán)的度。如果過(guò)度放權(quán)，有些鎮(zhèn)為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展更快，可能會(huì)把大量土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地?！跋裰槿悄承┑貐^(qū)，放權(quán)的后果就是鎮(zhèn)可能都投資工業(yè)項(xiàng)目，而農(nóng)業(yè)的份額則逐漸縮小，甚至耕地都沒(méi)有了?！?/p>

若從宏觀布局考慮，胡靖指出廣東省在城鎮(zhèn)化過(guò)程中還需有功能區(qū)的概念?！啊?zhèn)改市不能只孤立地從鎮(zhèn)的角度討論，也要結(jié)合更大的地區(qū)統(tǒng)籌層面思考。例如，珠三角和粵東西北要各自有比較明確的定位，不能發(fā)展模式全部一樣。這時(shí)，功能區(qū)的劃分成為基礎(chǔ)，加上‘鎮(zhèn)改市的協(xié)調(diào)發(fā)展，就分別從宏觀、微觀兩方面都能兼顧。”

而廣東省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)與人口學(xué)研究所副所長(zhǎng)左曉斯則認(rèn)為，“擴(kuò)容提質(zhì)”才是鎮(zhèn)改市的本質(zhì)內(nèi)涵?！皵U(kuò)容是指通過(guò)構(gòu)建現(xiàn)代政府治理體系、提高社會(huì)治理能力，擴(kuò)展政府和社會(huì)的能力和容量。通過(guò)全新的規(guī)劃和更大的投入，擴(kuò)展市政基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模和覆蓋面，提高基本公共服務(wù)覆蓋面和服務(wù)水平，擴(kuò)展和提高有效人口與經(jīng)濟(jì)承載力和容量?！?/p>

另外，提質(zhì)是指通過(guò)政經(jīng)分離、經(jīng)社分離以及經(jīng)濟(jì)體制和結(jié)構(gòu)改革，在改善基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)、提高社區(qū)治理水平和質(zhì)量的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)（村組）集體經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、企業(yè)結(jié)構(gòu)和職業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型提質(zhì)。通過(guò)新老農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口再市民化和農(nóng)民工產(chǎn)業(yè)工人化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的再整合、再融合，實(shí)現(xiàn)市民素質(zhì)的大提升，完成社會(huì)共同體的構(gòu)建，推動(dòng)社會(huì)文明和社會(huì)發(fā)展再上新臺(tái)階。

預(yù)測(cè)：哪些鎮(zhèn)有望首批升格？

2014年7月，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)土部、住建部等11個(gè)部委聯(lián)合下發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)通知》，試點(diǎn)對(duì)象將重點(diǎn)放在“鎮(zhèn)改市”工作，通知要求每個(gè)?。▍^(qū)、市）選擇不同層面的非縣級(jí)政府所在地重點(diǎn)鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)，數(shù)量控制在4個(gè)以?xún)?nèi)，這次明確提出人口10萬(wàn)以上的建制鎮(zhèn)設(shè)市。

結(jié)合《廣東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》的要求，哪些在珠三角的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)能先拔頭籌？廣東體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、廣州市社會(huì)科學(xué)院研究員彭澎說(shuō)，目前東莞長(zhǎng)安、虎門(mén)和厚街，及佛山的容桂、獅山和大瀝這六個(gè)鎮(zhèn)是試點(diǎn)“鎮(zhèn)升市”的首選。這些鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)總量基礎(chǔ)、轄區(qū)內(nèi)常住人口總數(shù)，及積累的“升格”試點(diǎn)政策總量均與普通地級(jí)市相差無(wú)幾。

編輯/范 潛endprint