王志勇

（廣東財經(jīng)大學 馬克思主義學院，廣東 廣州 510320）

國家治理體系現(xiàn)代化進程中自由裁量權(quán)問題新論

王志勇

（廣東財經(jīng)大學 馬克思主義學院，廣東 廣州 510320）

自由裁量權(quán)是國家治理必需的政策執(zhí)行工具，但在現(xiàn)實中，其也易于因異化而被濫用，如何規(guī)避自由裁量權(quán)異化和科學地行使自由裁量權(quán)，是構(gòu)建現(xiàn)代政府治理體系的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。以此為出發(fā)點，筆者從一個全新的視角對其進行了深入和全面的探討。筆者認為，裁量權(quán)異化是自由裁量權(quán)行使中的“阿基里斯之鍾”；異化了的自由裁量權(quán)是現(xiàn)代政府治理體系之“殤”；構(gòu)建現(xiàn)代化政府治理體系是規(guī)避自由裁量權(quán)異化的必由之路。

國家治理；治理現(xiàn)代化；自由裁量權(quán)；異化

自由裁量權(quán)是政府治理中必需的政策執(zhí)行工具，同時，它又是一種在操作中極易于異化變形的政策工具，如何防止其異化，一直是構(gòu)建和完善現(xiàn)代政府治理體系的一個重要話題。

一、自由裁量權(quán)：政府治理必需的政策執(zhí)行工具

所謂自由裁量權(quán)，它是指“行政官員或行政機關(guān)擁有從可能的作為和不作為中做選擇的自由權(quán)”。［1］這種權(quán)力作為現(xiàn)代政府治理必要的政策執(zhí)行工具，人們常將其必要性歸結(jié)為以下三方面的因素:第一，克服由于“主權(quán)者不可能通過任何命令系統(tǒng)為所有不測事件提供解決辦法”［2］等所造成的政策和法律的局限性。第二，化解由于法律和政策“不可能完善地適于所有個別的情況”［3］所體現(xiàn)出來的一般性與執(zhí)行中具體對象的個別性間的張力。第三，滿足行政管理機構(gòu)作為執(zhí)行機構(gòu)，其角色定位中一開始就預(yù)設(shè)的對其行為快捷和高效的期望。［4］

以上三點雖說大體上揭示了為什么自由裁量權(quán)是政府治理所必需的政策執(zhí)行工具的原因，但它并不全面。筆者認為，其在這方面的必要性，還在于以下幾個關(guān)鍵的要素。

（一）出于增強政治體系凝集力的需要，政策表述中的模糊性或歧義性

現(xiàn)代社會是一個結(jié)構(gòu)多樣化、復(fù)雜化、原子化和碎片化的多元社會。從公共政策的視角看，在這樣的社會里，任何一個政策都不可能同時滿足所有人的訴求。因此，在現(xiàn)代社會里將不可避免地會出現(xiàn)一些在不同群體間見解和利益嚴重對立的公共議題。這些公共議題的存在，則意味著如果決策不謹慎，那么，社會將極有可能被撕裂。因為，當圍繞上述議題所產(chǎn)生的見解和利益嚴重對立一時得不到有效化解，而形勢發(fā)展又不允許政府治理機構(gòu)繞過這些議題且需要及時出臺相應(yīng)的政策時，如果一味地遵循常規(guī)程序，按照多數(shù)人的意見作出決策，那么，其決策顯然將會潛在地撕裂現(xiàn)存社會。正因為如此，出于增強政治體系凝集力的考量，現(xiàn)代政府治理理念強調(diào)，在這種情況下，政府治理機構(gòu)就不應(yīng)該“直接按照多數(shù)人的意見作出決定，而是……作出立場曖昧的決定”［5］，通過在政策表述中帶有一定的模糊性，把那些具有高度爭議性的問題從決策層面移到行動領(lǐng)域的做法來化解這一決策困境。因為這樣做，既可以“讓領(lǐng)導人得以留出一塊躲過公眾視野的運作領(lǐng)域，……對有關(guān)問題采取決定性的行動”，又“可以讓政策的決定者對沖突的雙方都加以安撫，‘給予一方以語言上的安慰，給予另一方的則是決策上的安撫’”。［6］這一來，執(zhí)行機構(gòu)就必須要享有自由裁量權(quán)。因為，在落實這些政策時，他們必須要具有運用自己的獨立判斷能力來解讀決策者在模糊表述中的決策意圖。

（二）政策或法律原則在其前提預(yù)設(shè)中所遮蔽的“他者”在現(xiàn)實中的存在

人類學的研究表明，人類在其發(fā)展過程中，“為了實現(xiàn)事物的某種形式，為了給人、事物和事件設(shè)定某種秩序，就必須排斥或避開另一些人、事物和事件”，［7］進而“任何規(guī)則都是基于一種分類計劃，并將屬于另外一項計劃的特征忽略掉”。［8］可是，在現(xiàn)實中，那些在特定社會文化中被忽略掉的特征，或者說被遮蔽的“他者”，盡管不能體現(xiàn)在現(xiàn)有的政策或法律之中，但是它們在現(xiàn)實中卻是客觀的存在，會不斷地對現(xiàn)有的秩序產(chǎn)生沖擊。這樣，政策或法律的執(zhí)行者們在處理由此而出現(xiàn)的問題時，就必須要有便宜行事的權(quán)力，即自由裁量權(quán)。

（三）“摸著石頭過河”的改革路徑

“摸著石頭過河”是新時期中國改革的基本路徑。中國改革開放30多年來的實踐證明，這一路徑符合中國的國情。但是，由于我們是“摸著石頭過河”，這也意味著在我國的改革開放過程中具體制度的突破更多地有待于在實踐中去“試錯”。由此它將具有以下兩個特點：第一，在改革過程中將不可避免地會出現(xiàn)政策間的相互脫節(jié)和非連續(xù)性現(xiàn)象。第二，改革開放的深入和發(fā)展將更多地依靠政策或法律的執(zhí)行者們在實踐中不拘泥于常規(guī)敢想、敢干、敢闖的開拓精神。在這種情況下，政策或法律的執(zhí)行者們就必須要具有自由裁量的權(quán)力。否則，其要么將寸步難行，要么將難以擔當改革賦予他們的使命。

此外，自由裁量權(quán)是政府治理必需的政策工具，還在于它是確保政策執(zhí)行者們具有應(yīng)對社會危機能力的需要。因為，第一，“在任何時候都滿足對角色的嚴格要求而沒有一定程度的偏離，就不能給個體在能力和訓練上的差別以及在很難保持嚴格遵守角色要求的緊急事件中留有充分的余地”。［9］第二，“等待命令的極度緊張和對懲罰的恐懼，不但摧毀了個人的自發(fā)性，而且破壞了一般的反應(yīng)能力”。［10］

二、裁量權(quán)異化：自由裁量權(quán)行使中的“阿基里斯之鍾”

自由裁量權(quán)是政府治理必需的政策執(zhí)行工具，在行使中其也易于因異化而被濫用。關(guān)于自由裁量權(quán)濫用現(xiàn)象，施瓦茨曾從司法的層面將其概括為：“不正當?shù)哪康模诲e誤的和不相干原因；錯誤的法律或事實依據(jù)；遺忘了其他有關(guān)事項；不作為或遲延；背離了既定的判例或習慣”［11］等6種情形。

以上關(guān)于自由裁量權(quán)濫用現(xiàn)象的分類是當前獲得學術(shù)界廣泛認同的觀點。但這種分類法也存在明顯的欠缺。第一，它們基本上只限于陳述性描述，并未深挖自由裁量權(quán)被濫用現(xiàn)象背后潛含的邏輯。第二，它們對于在自由裁量權(quán)被濫用的情形中是否涉及法律或政策執(zhí)行者的主觀故意表述較為含糊。基于此，作為一種新的探討，本文以在自由裁量權(quán)被濫用時是否涉及執(zhí)行者主觀故意為標準，將其概括為，不涉及主觀故意的自由裁量權(quán)異化和涉及主觀故意的自由裁量權(quán)異化等兩大類，并以此為基礎(chǔ)來探析其內(nèi)在的邏輯。

（一）不涉及主觀故意的自由裁量權(quán)異化

不涉及主觀故意的自由裁量權(quán)異化，原因在于執(zhí)行者在行使自由裁量權(quán)時沒有拿捏好相應(yīng)的“分寸”。至于“分寸”在哪里，則視具體場景不同而不同，就一般而論，目前學術(shù)界較為認同的觀點是，執(zhí)行者在行使自由裁量權(quán)時應(yīng)遵循以下兩個基本原則。第一原則，姑且將其稱之為發(fā)掘立法者或政策制定者本意的原則，這一原則源于亞里士多德，在2000多年前，亞里士多德曾明確指出：“當法律確定了一項一般性規(guī)則，而此后發(fā)生了該規(guī)則的一個例外情形時……執(zhí)行法律的人士就應(yīng)當首先確定，如果立法者本人處于現(xiàn)在這種情形中會做出什么決定、如果立法者知道這一情形的問題所在又會頒布什么法律，然后再據(jù)此對原有法規(guī)的不完善性加以修正”。［12］第二原則，不妨稱之為體現(xiàn)社會進步和正義的原則。這一原則源于德沃金。德沃金認為一個法官要超越一個既定的法律行使自由裁量權(quán)時，它必須滿足以下兩點，“首先，法官必須認為這一改變會使某些原則進步，在這種情況下，原則自身就是改變的正當理由……其次，任何打算改變現(xiàn)存理論的法官，都必須考慮某些重要的準則，這些準則反對背離已確立的理論，而且，這些準則的大部分是原則?！保?3］在此，筆者將不涉及主觀故意所造成的自由裁量權(quán)異化界定為，執(zhí)行者在界定和行使自由裁量權(quán)時，由于自身的局限對上述兩原則拿捏不準而造成的裁量權(quán)濫用的現(xiàn)象。至于這些局限性到底有哪些，較為龐雜，難以詳述。以下筆者將著重談?wù)勂渲?個較為突出的方面，即知識、經(jīng)驗和工作方式與特定的職業(yè)訓練。

1.知識

知識是人們用“來思考、整理、構(gòu)筑他們的生活世界，同時也用它們來詮釋過去、設(shè)計現(xiàn)在、想象未來”［14］的基本依托，由其所創(chuàng)造出來的世界圖像，不僅常如鐵道上的轉(zhuǎn)換器般決定了人們的認知方向，而且還如同一個鳥籠，直接限制了人們認知的寬度和深度。因此，如果作為構(gòu)成執(zhí)行者知識要素的“思想資源”和“概念工具”存在偏差，而且又沒有與時俱進，那么，其認知將不大可能掙脫這個鳥籠，而飛出一片全新的天地，進而在行使自由裁量權(quán)時就難免不會對上述兩原則產(chǎn)生誤讀。由此，自由裁量權(quán)濫用的現(xiàn)象也就出現(xiàn)了。

2.經(jīng)驗

經(jīng)驗的局限會造成自由裁量權(quán)異化現(xiàn)象，關(guān)鍵在于兩點：第一，“過去的經(jīng)驗會影響注意的分配，……還會影響習得的內(nèi)容，”［15］進而在執(zhí)法者的心中形成藩籬，“它會妨礙他們以一種新的視角來看待舊的問題，或者妨礙他們尋找更有希望的途徑來解決長期存在的挑戰(zhàn)”。［16］第二、社會的發(fā)展和變化并非總是按照一元線性的邏輯，未來并不一定就是過去和現(xiàn)在變化趨勢的自然延伸，經(jīng)驗知識并非總是可靠的。基于此，經(jīng)驗的局限，同樣會造成自由裁量權(quán)的濫用。

3.工作方式

執(zhí)法者工作方式的局限之所以會造成自由裁量權(quán)的濫用，原因在于他們與立法者和政策制定者的角色定位不同。從角色期望的層面看，立法者或政策制定者的角色定位，在價值層面，其宗旨是為了維護社會的公平正義，促進社會的和諧和人們的幸福；在制度層面，其宗旨在于增強國家政權(quán)系統(tǒng)的合法性；與之相對應(yīng)，作為制度設(shè)計的初衷，執(zhí)行者的角色定位在于更有效地執(zhí)行法律或落實政策，其制度設(shè)計的起點和落腳點都在有效性上。因此，對于立法者或決策者而言，其角色的核心要求是他們必須具有較強的綜合平衡能力、大局觀念和對時代潮流的把握與認知能力；而這些并不是執(zhí)法者或者政策執(zhí)行者角色所要突出的重點。對于后者而言，其角色模式突出強調(diào)的是他們的執(zhí)行力，其核心任務(wù)是如何在操作層面高效地把特定的法律或政策落實到位。

正是由于上述差異，期望執(zhí)法者或者政策執(zhí)行者在行使自由裁量權(quán)時總是能夠從立法者或決策者視角來發(fā)掘后者的本意，總是能夠超越后者而體現(xiàn)出對促進社會進步與堅持正義原則的尊重，是不可能的。再加之，執(zhí)法者或政策執(zhí)行者在行使自由裁量權(quán)時難免不受其在職業(yè)訓練時所形成的先入之見和其在實踐中長期以來形成的獨特職業(yè)偏好的影響［17］。

（二）涉及主觀故意造成的自由裁量權(quán)異化

這種異化是指由于政策執(zhí)行者或執(zhí)法者在界定和行使自由裁量權(quán)時故意曲解立法者或政策制定者本意，或無視社會進步和公平正義原則而造成的自由裁量權(quán)濫用的現(xiàn)象。當下這種現(xiàn)象在我國大體上可以歸納為兩種類型：第一種類型表現(xiàn)為一些地方官員在貫徹和落實中央政策或國家法律時，采取的“曲解執(zhí)行”、“層層截留”、“頂著不辦”等“上有政策、下有對策”的現(xiàn)象。第二種類型表現(xiàn)為部分地方官員在處理一些中央政策或國家法律沒有明文規(guī)定的例外事項時突破中央基本方針的約束或明顯有違社會進步和公平原則而采取的“先斬后奏”、“邊斬邊奏”、“斬而不奏”的“亂作為”現(xiàn)象。剖析上述兩種現(xiàn)象，導致其產(chǎn)生的原因主要有以下4個方面：

1.地方或部門保護主義

改革開放以來，由于市場經(jīng)濟的發(fā)展，地方政府在微觀領(lǐng)域內(nèi)獲得了較大的資源配置權(quán)利，它們開始成為相對獨立的行為主體和利益主體。作為相對獨立的利益主體，它們伴隨著其經(jīng)濟自主空間的擴展以及發(fā)展地方經(jīng)濟、增加地方財政收入責任的加重，將不可避免地會形成其獨特的自我效用函數(shù)。從理論上講，這種的效用函數(shù)與國家總體的效用函數(shù)在我國實質(zhì)上是一致的，但在實踐層面，二者間還是存在一定的張力。因此，一旦二者間出現(xiàn)了沖突，一旦地方政府過于強調(diào)其局部利益，那么，在追求地方利益最大化的動機刺激下，“上有政策、下有對策”和“亂作為”現(xiàn)象也就自然而然地會出現(xiàn)。

2.干部績效考評機制中的GDP情結(jié)

干部績效考評機制是改革開放以后我國創(chuàng)制的一種制度安排。自20世紀80年代中期開始，我國在省以下黨政機關(guān)確立了以政績論獎懲、以工作實績?yōu)殛P(guān)注點的干部崗位目標管理制度。這一制度的確立，其正面效果有目共睹，在此不再贅述。其不足之處在于，各地在具體實施這一制度時普遍存在過分突出GDP，并以GDP論英雄的現(xiàn)象。據(jù)新加坡國立大學鄧永恒和清華大學吳璟等教授帶領(lǐng)的研究團隊2013年8月發(fā)布的一項報告表明，他們在分析了283個城市的市委書記和市長的業(yè)績與升遷資料關(guān)系后發(fā)現(xiàn)，如果一個書記、市長在任期內(nèi)的GDP增長率比前任領(lǐng)導每增長一個標準差，市委書記升遷的可能性會提高4.76%，市長升遷的可能性會提高10%［18］在這種情況下，為了多出GDP、快出GDP，一些黨性不純、組織性和紀律性不強的地方官員對中央政策采取“曲解執(zhí)行”的做法和“亂作為”的現(xiàn)象也就出現(xiàn)了。

3.“摸著石頭過河”路徑的盲區(qū)

“摸著石頭過河”是被實踐證明在我國行之有效的改革路徑。但從另一角度看，由于摸著石頭過河，我們的“改革過程充滿著過多的實驗性質(zhì)。”［19］正因為如此，這種路徑也存在盲區(qū)。具體表現(xiàn)為，一方面它使極少數(shù)黨性不強、組織紀律觀念淡薄的地方官員有了假借實驗之名濫用自由裁量權(quán)的可能。另一方面，又易于使某些地方官員產(chǎn)生僥幸心理，即我們現(xiàn)在違背中央政策或國家法律的規(guī)定頂著上項目、鋪攤子或者對中央的有關(guān)決策拖著不辦、曲解執(zhí)行，說不定不久的將來中央政策或國家法律又允許這樣做呢？到時候不就獲得了發(fā)展的先機。這樣，“摸著石頭過河”路徑的盲區(qū)也就為故意濫用自由裁量權(quán)打開了方便之門。

此外，出于其固有之義腐敗和官僚主義的瀆職行為，也是造成執(zhí)法者或者政策執(zhí)行者故意濫用自由裁量權(quán)的重要原因。

三、異化了的自由裁量權(quán)：現(xiàn)代政府治理體系之“殤”

自由裁量權(quán)的異化是現(xiàn)代政府治理體系之“殤”，具體而言，它表現(xiàn)為以下3個方面。

（一）它會導致政府公信力的下降，執(zhí)政黨權(quán)威的流失

政府公信力是“政府通過自身行為獲取社會公眾信任、擁護和支持的能力”。［20］“一定意義上講，政府公信力的高低，直接關(guān)系黨的執(zhí)政形象，影響黨的執(zhí)政地位”。［21］因為，“信任失去了，沒有人可以相信。在如此的語境下，即使是真誠的訴求，現(xiàn)在也變得令人懷疑了”。［22］自由裁量權(quán)濫用會導致政府公信力下降與執(zhí)政黨權(quán)威流失，可從兩個角度來分析：

1.從抽象的理論層面看：自由裁量權(quán)濫用現(xiàn)象的內(nèi)在固有特性會本能地導致政府公信力下降與執(zhí)政黨權(quán)威流失

因為自由裁量權(quán)濫用現(xiàn)象，無論在形式上是否涉及主觀故意，其后果都是違背了立法者或者政策制定者——黨中央或國家立法機構(gòu)的本意，或者沒有遵循體現(xiàn)社會進步和公平正義的原則。因此，它本身意味著中央政策或國家法律的權(quán)威性被損害，意味著后者被特定的地方利益或腐敗分子的個人利益所“俘獲”，也意味著后者在公共制度、公共規(guī)則和公共政策方面所體現(xiàn)出來的供給能力或創(chuàng)制能力被扭曲和消解。按照燕繼榮教授的觀點，政府的公信力恰恰來源于，第一，政府所提供的管理和服務(wù)不為任何特殊利益集團所“俘獲”的“公共性”。第二，政府在公共制度、公共規(guī)則和公共政策方面通過制度供給和制度創(chuàng)新來滿足民眾需求的“回應(yīng)性”。［23］

2.從具體的現(xiàn)實層面看：自由裁量權(quán)異化會導致民眾與政府和執(zhí)政黨間的疏離

自由裁量權(quán)濫用在現(xiàn)實中總是具體表現(xiàn)為諸如：縱容走私販私、庇護假冒偽劣行為、亂建勞民傷財?shù)男蜗蠊こ?、政績工程，或不顧國家禁令亂出臺損害民眾利益的地方準則等等。一句話，它在現(xiàn)實中直接侵害了一般民眾的既有利益，使他們預(yù)期本可以滿足的期望落空。古人云：“撫我則后，虐我則仇”。［24］由此觀之，其將會導致民眾對政府和執(zhí)政黨產(chǎn)生怨恨或疏離情結(jié)。盡管這種情結(jié)只是因為少數(shù)官員濫用自由裁量權(quán)所致，但由于從外在的表象來看，這些行為“并不是代表著他個人的行為，而是代表著整個政府……群眾會把這種對個體公務(wù)人員的不滿與政府部門或組織機構(gòu)聯(lián)合起來，從對個別的不滿發(fā)展到對政府的不滿，進而破壞和影響政府在公民心中的良好形象”。［25］

（二）它會造成社會資源的錯配和無效率，削弱國家的政治供給潛能

按照宏觀經(jīng)濟學的觀點，如果一個國家的資源配置符合以下準則：一是邊際收益大于或者至少等于邊際成本，同時在資源稀缺時，資源的配置要依據(jù)重要性的順序來安排，比較重要的需要應(yīng)首先滿足。二是當同種社會需要可以由不同產(chǎn)品或不同企業(yè)的生產(chǎn)來滿足時，社會應(yīng)當選擇耗費資源最少的產(chǎn)品或生產(chǎn)過程。當不同種的資源都能滿足同一生產(chǎn)過程時，社會必須盡可能地用較為豐裕的資源替代較為有限的資源；當同種有限資源能加入不同的生產(chǎn)過程時，社會必須盡可能將有限的資源用于能發(fā)揮最大效果的生產(chǎn)過程中。三是稀缺資源不被閑置起來，資源也不能用在生產(chǎn)實際上并不需要的商品和勞務(wù)，并且能保證資源可以順暢地流向生產(chǎn)組織完善和布局合理的高效企業(yè)。［26］

那么，其資源配置就是合理和有效的，反之，則相反。按照這一理論，筆者所提及的自由裁量權(quán)濫用現(xiàn)象的諸多表現(xiàn)，例如，亂鋪攤子、亂上項目建設(shè)所謂的政績工程；不顧民眾的疾苦建設(shè)面子工程等等無不表明，其對社會資源的配置是低效的和不合理的。而這又“意味著社會需要的商品和勞務(wù)沒有提供出來，而社會不需要的商品和勞務(wù)卻大量地被提供出來”。由此，國家政治體系的潛在供給能力將會大打折扣，政府的治理能力也將隨之會被削弱。因為“政治體系的產(chǎn)出，對社會發(fā)展至關(guān)重要……在一個超大社會中，政治體系的力量和權(quán)威很大程度上依賴于自己所能夠掌握和分配的資源”。［27］

（三）它會擴大中國社會的裂痕，誘發(fā)社會對抗行為

從某種意義上講，時下中國社會的利益單元已經(jīng)“從國家和集體縮小到社會的最小單位——家庭和個人”，“在人們的頭腦中，利益問題已經(jīng)從過去的那種被貶低的地位，變成了合理的、體面的、可以理直氣壯地去追求的東西了”。［28］在這種情況下，當上文所提及的那些直接侵害民眾既有利益、使民眾本應(yīng)有的期望落空的種種現(xiàn)象出現(xiàn)時，出于本能，那些受到傷害的群體將會捍衛(wèi)其固有的利益。盡管從當前的情形看，這些行為絕大部分是理性的和有節(jié)制的，但又有誰能保證這些行為將來就一定不會演變成對抗性沖突，成為群體性事件、乃至社會動亂的現(xiàn)實誘因？因為按照心理學的理論，“對一個憤怒的人來說，暴力本身就能使他滿足并緩解被壓抑的不滿?！保?9］

四、構(gòu)建現(xiàn)代化的政府治理體系：規(guī)避自由裁量權(quán)異化之必由之路

自由裁量權(quán)異化是自由裁量權(quán)行使中的“阿基里斯之鍾”，是現(xiàn)代政府治理之“殤”。因此，要規(guī)避自由裁量權(quán)異化現(xiàn)象，關(guān)鍵在于構(gòu)建現(xiàn)代化的政府治理體系。

（一）強化對地方各級干部的培訓，構(gòu)建學習型政府

上文分析表明，部分地方官員之所以會濫用自由裁量權(quán)，就個人因素而言，無非兩點：第一，黨性不強、組織與紀律觀念淡薄。當他們在面臨諸如地方利益、GDP情結(jié)等諸多因素的誘惑或干擾時，把持不住，以至于故意濫用自由裁量權(quán)。第二，囿于個人和機構(gòu)知識、經(jīng)驗以及工作偏好的局限，導致自由裁量權(quán)異化。因此，強化對地方各級干部的培訓工作，對于規(guī)避自由裁量權(quán)異化，構(gòu)建現(xiàn)代化的政府治理體系尤為必要。

關(guān)于干部培訓問題，我國黨和政府早已建立起了一整套較為系統(tǒng)的體系。但當下有機會到各級黨校和行政學院學習的干部，主要是各級地方黨政負責人、組織決定要提拔的后備干部或者中央或上級部門決定就某一主題進行集中學習或培訓而臨時抽派的人員，對大多數(shù)一般性的公務(wù)人員而言，機會不多，同時，干部培訓工作的連續(xù)性、系統(tǒng)性不夠。因此，我們要進一步地強化地方干部培訓工作，構(gòu)建學習型政府，使干部培訓工作制度化、常規(guī)化、普及化、理論點撥和實踐指導并重化。

1.它可以使地方全體公務(wù)人員定期（比如說，一年一次，一次半個月至20天）有一個集中反省自己在黨性鍛煉、組織觀念與紀律意識等方面不足的平臺，使黨的宗旨、組織原則和紀律觀念能夠不斷地內(nèi)化為他們內(nèi)心的準則，以抵御那些誘使其濫用自由裁量權(quán)的諸多不良因素的干擾。因為“當行動者的行動符合自己被內(nèi)化的規(guī)范，他本人的感覺是受到獎賞；如果行動觸犯了規(guī)范，行動者的感覺是內(nèi)心深處受到譴責。”［30］

2.它可以使地方全體公務(wù)人員在專家和權(quán)威人士的點拔下，進一步地了解中央有關(guān)政策的出臺或國家法律制定的更多、更深層次背景、考量以及其他相關(guān)的信息，進而在其行使自由裁量權(quán)時，能夠更準確、完整地解讀其精髓。

3.它可以使地方全體公務(wù)人員在相應(yīng)專家群體的指導下，增強對其機構(gòu)之外環(huán)境的認知，準確地把握其基本特征、變遷的規(guī)律和特點，尤其是可以使他們能夠及時地掌握它們的新動向、新表征以及理論界研究的新成果、新進展，進而能透過特定政策或法律的模糊表述科學、準確地發(fā)掘他們的本意。

4.它可以使地方全體公務(wù)人員的理論修養(yǎng)和科學素質(zhì)，通過這種系統(tǒng)性再教育機制，于不知不覺中不斷地得到提高。而理論修養(yǎng)和科學素質(zhì)作為一種“支援意識”，它能夠“使一定的思維功能變成習慣化的‘不假思索’的過程”。［31］這樣，當他們面臨著較為復(fù)雜的情況或中央政策與國家法律未明確表述的例外情形時，就能夠正確遵循上文所提及的兩原則，進而妥當?shù)匦惺棺杂刹昧繖?quán)。

（二）強化頂層制度設(shè)計功能，構(gòu)建包容性政府

強化政府治理體系中的頂層制度設(shè)計功能，主要是為了克服“摸著石頭過河”路徑中過多的實驗性，正是這種過多的實驗性，導致了當下濫用自由裁量權(quán)現(xiàn)象在我國較為突出。因此，要規(guī)避濫用自由裁量權(quán)現(xiàn)象，強化頂層制度設(shè)計能力尤為必要。要做到這一點，筆者認為，當前關(guān)鍵在于增強政府治理體系的包容性，構(gòu)建包容性政府。因為我國正處于社會大變革時代。在這種前所未有的時代背景下，要強化政府治理體系中的頂層制度設(shè)計功能，政府治理體系就必須要能夠充分地吸收外在環(huán)境的信息，能夠?qū)Σ煌挠^點兼容并蓄，否則，其所創(chuàng)制的制度將會無力創(chuàng)造性地應(yīng)對大變革時代的挑戰(zhàn)。因為“那些對社會或政府體系正常運行會產(chǎn)生深遠而重大挑戰(zhàn)的公共決策難題，完全不可能通過在現(xiàn)有社會中存在的常規(guī)化的、普遍認同的記憶、習慣、偏好和訓練形式來找到妥善解決的方案。如果上述難題在政治上很快就能找到可以有效解決的政策方案的話，那么這些方案最有可能是由那些處于社會邊緣的成員所提出來的?！保?2］

再加之，政府治理機構(gòu)在吸納信息方面，“相對于從當前環(huán)境中吸納的信息，它更看重于組織集體記憶中所儲存的信息；相對于從組織之外輸入的信息，它更看重于從組織內(nèi)部輸入的信息；相對于從新的思想資源和新的環(huán)境中輸入的信息，它更看重于從現(xiàn)實流行的觀念中傳遞來的信息”。［33］

正是基于此，要強化政府治理體系中的頂層制度設(shè)計功能，就必須要構(gòu)建包容性政府。因為，第一，它可以使政府治理機構(gòu)在決策過程中能夠更充分、更有效、更全面地吸納來自源于其外在環(huán)境的決策信息，化解在信息吸納過程中上文所提及的信息不對稱、信息不全面的決策難題。第二，它可以使政府治理機構(gòu)能夠不斷地獲得來自從外部世界源源不斷輸入的新的“概念工具”和“思想資源”，進而使政府決策中樞能夠不斷地超越由傳統(tǒng)思維、過去經(jīng)驗和常規(guī)性認知所構(gòu)成的認知圖式的局限，更具頂層制度設(shè)計能力和制度供給能力，并以嶄新的姿態(tài)和開拓的精神去迎接社會大變革時代的考驗。

（三）逐步淡化干部績效考評機制中的G D P因素，構(gòu)建法治型政府

干部績效考評機制在具體操作時普遍存在以GDP論英雄的情況，是上文指出的極少數(shù)地方官員濫用自由裁量權(quán)現(xiàn)象的又一主要誘因。因此，淡化干部績效考評機制中的以GDP論成就的做法，也是規(guī)避自由裁量權(quán)濫用現(xiàn)象，建構(gòu)現(xiàn)代政府體系的需要。

但是，當前我們在這方面不能搞一刀切。因為，GDP作為我國干部績效考評機制中的一個主要參數(shù)，從政治的視角看，有著特殊的政治涵義。眾所周知，我國是社會主義國家，憲法明確規(guī)定中國共產(chǎn)黨是國家的領(lǐng)導核心和唯一的執(zhí)政黨，在國家政治系統(tǒng)運行過程中，政府合法性與政治體制合法性是融為一體的。作為執(zhí)政黨的各級黨的干部，他們的日常作為不僅直接關(guān)系到執(zhí)政黨執(zhí)政的合法性，而且也直接關(guān)系到我國政體的合法性。就此而論，在“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的時代背景下，把GDP作為干部績效考評機制中的一個主要參數(shù)，有一定的合理性。

因此，我們在規(guī)避自由裁量權(quán)濫用現(xiàn)象時，應(yīng)采取逐步淡化干部績效考評機制中的GDP情結(jié)做法，并通過構(gòu)建法治型政府的方式，來彌合由于采取上述措施可能給國家政權(quán)體系的合法性所帶來的負面的影響。因為GDP作為干部績效考評機制中的一個最主要參數(shù)在我國畢竟存在了30余年，而且，這種結(jié)構(gòu)性安排在推動經(jīng)濟快速發(fā)展和確保國家政權(quán)系統(tǒng)合法性方面，也的確發(fā)揮過相應(yīng)的作用。而強調(diào)構(gòu)建法治型政府，是因為一旦社會已形成尊重法治、敬重程序的風尚和傳統(tǒng)，一旦國家已構(gòu)建了較為完善的法治型政府，那么，這就意味著在黨和政府與民眾之間又搭建了一個新的共識平臺，即司法系統(tǒng)。通過司法系統(tǒng)這一緩沖空間，時下存在的許多本來就不涉及政治性的所謂政治性問題，就可以很好地與政治切割，回歸到其本來的屬性。黨和政府就可以最大限度地避免由于民事糾紛泛政治化所產(chǎn)生的對其執(zhí)政基礎(chǔ)和合法性的沖擊，其執(zhí)政基礎(chǔ)和合法性的鞏固和擴大，同樣也就不必要過分地依賴在經(jīng)濟方面的成就。

（四）著力強化對腐敗行為的打擊力度，構(gòu)建廉潔政府

上文分析表明，腐敗現(xiàn)象也是一些地方官員濫用自由裁量權(quán)行為的一個重要誘因，實際上，在由地方保護主義或干部績效考評偏差所導致的自由裁量權(quán)濫用現(xiàn)象中，也往往牽涉到腐敗現(xiàn)象。因此，強化對腐敗行為的打擊力度、構(gòu)建廉潔政府，是規(guī)避一些地方官員濫用自由裁量權(quán)的一個重要的措施。在這方面，黨的十八屆三中全會確立的“查辦腐敗案件以上級紀委為主，線索處理和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告，”“各級紀委書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”的反腐新機制為此提供了一個良好的基礎(chǔ)。不過，這種反腐新模式在未來的反腐實踐中將會面臨著以下兩個方面的考驗：第一，在紀檢機構(gòu)相對于整個政權(quán)體系而言，其人員和規(guī)模有限的情況下，如何保證各級紀檢工作人員始終以飽滿的熱情全方位地、全天候地對各級政府機關(guān)中可能存在的腐敗行為進行監(jiān)控，而不留死角？第二，從當前已揭露出來的案件看，在紀檢干部中也存在腐敗的情況下，又由誰來監(jiān)督紀檢干部？

基于以上兩方面的考慮，筆者認為，我們在反腐過程中，應(yīng)大膽地依靠群眾積極參與。因為通過引入每一個人本能具有的“自利”之心來制約腐敗分子的邪惡之念，不僅可以彌補紀檢機構(gòu)人員和規(guī)模的不足，而且還可以增加反腐的專注力度，畢竟大澤水多不易腐；再者，這種做法還可以產(chǎn)生類似于“孔子成《春秋》，而亂臣賊子懼”的溢出效應(yīng)，使那些試圖腐敗的官員投鼠忌器而不敢胡來。這樣，腐敗行為也就可以由此而得到有效的抑制，中國的政府治理體系也就可以進一步地現(xiàn)代化!

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責任編輯：劉建文

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1671-2994（2015）03-0132-07

2015-03-25

王志勇（1967-），男，湖北黃梅人，廣東財經(jīng)大學馬克思主義學院副教授，政治學博士。研究方向：中國政府與政治。

*本文系2012年度國家社會科學基金項目《國民收分配格局的制度變革效應(yīng)研究》（12BJL001）的階段性成果。