□ 胡重明

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從“有準(zhǔn)備的社區(qū)”到“有準(zhǔn)備的城市”
——對(duì)杭州市上城區(qū)公共安全治理經(jīng)驗(yàn)的考察

□ 胡重明

打造“有準(zhǔn)備的社區(qū)”是推進(jìn)城市公共安全治理常態(tài)化建設(shè)的一種可能的理論方案，而以社區(qū)平臺(tái)、政府主導(dǎo)和網(wǎng)絡(luò)覆蓋為顯著特征的杭州市上城區(qū)公共安全治理經(jīng)驗(yàn)則在一定程度上超越了西方式的“有準(zhǔn)備的社區(qū)”，成為打造“有準(zhǔn)備的城市”的一種有益探索。當(dāng)然，與中國(guó)的許多地方實(shí)踐一樣，上城經(jīng)驗(yàn)尚沒(méi)有徹底跨越常態(tài)化防控體系建設(shè)的深層障礙。為回應(yīng)未來(lái)的挑戰(zhàn)，必須進(jìn)一步強(qiáng)化基層社會(huì)的治理能力，保持官僚組織的持續(xù)創(chuàng)新，理順不同主體之間的關(guān)系。

城市公共安全治理 有準(zhǔn)備的社區(qū) 有準(zhǔn)備的城市 常態(tài)化防控

2006年1月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》明確了要在黨中央與國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下,建立“統(tǒng)一指揮、分級(jí)負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的治理體系的改革方向*參見(jiàn)《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》2006年版。。這標(biāo)志著中國(guó)的公共安全治理步入了新的軌道。之后，地方層面展開(kāi)了廣泛的改革行動(dòng)，推進(jìn)應(yīng)急管理的常態(tài)化建設(shè)成為地方治理主體必須承擔(dān)的重要工作。近年來(lái)，在區(qū)委、區(qū)政府的總體部署下，杭州市上城區(qū)政法、公安、安全生產(chǎn)等部門(mén)，與其他社會(huì)組織與個(gè)人協(xié)同合作，努力為區(qū)域發(fā)展和公眾生活創(chuàng)造安全、穩(wěn)定、和諧的環(huán)境，先后榮獲了全國(guó)安全生產(chǎn)月活動(dòng)優(yōu)秀單位、建設(shè)“平安浙江”平安區(qū)、浙江省創(chuàng)建法治縣(市區(qū))工作先進(jìn)單位、杭州市維護(hù)穩(wěn)定工作先進(jìn)單位等多項(xiàng)榮譽(yù)*依據(jù)上城區(qū)政府內(nèi)部資料整理而成。，構(gòu)筑了城市公共安全治理的一個(gè)成功樣本。本文將首先檢視當(dāng)前城市公共安全治理實(shí)踐與理論所面臨的挑戰(zhàn)，提出“有準(zhǔn)備的社區(qū)”這一可能的方案，闡釋該理論模式的特征與假設(shè)；并以此為基礎(chǔ)，著重考察上城區(qū)在城市公共安全治理方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，分析其內(nèi)在機(jī)理及形成原因，指出其對(duì)于城市公共安全治理的意義；最后結(jié)合上城經(jīng)驗(yàn)，對(duì)當(dāng)下的城市公共安全治理問(wèn)題進(jìn)行反思，探討未來(lái)改革的可能方向。

一、“有準(zhǔn)備的社區(qū)”：城市公共安全治理的可能方案

隨著城市化、市場(chǎng)化進(jìn)程中城市社會(huì)的不斷變遷，城市公共安全治理的范圍和難度都在加大，這越發(fā)使得推進(jìn)城市公共安全治理的常態(tài)化建設(shè)成為必要的選擇。而從現(xiàn)有的實(shí)踐與理論發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，仍舊面臨諸多難題。

一方面，既定的城市公共安全治理體系存在不少缺陷。常態(tài)化的公共安全治理體系以完善的組織和制度建設(shè)為基礎(chǔ)，可是中國(guó)城市公共安全治理正式體制的建設(shè)尚不完善。譬如，中國(guó)地方還很少有為治理公共安全事務(wù)而專門(mén)設(shè)立的綜合性機(jī)構(gòu)，從中央到地方還沒(méi)有形成上下貫通、成熟完善的治理公共安全事務(wù)的組織體系，而更多的只有關(guān)于某個(gè)具體領(lǐng)域的管理部門(mén)，比如社會(huì)治安管理部門(mén)、公共衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)、食品藥品監(jiān)管部門(mén)等等。由此產(chǎn)生的一個(gè)缺陷便是部門(mén)分立，無(wú)法處理綜合性的復(fù)雜問(wèn)題，許多問(wèn)題的變化無(wú)法得到有效的控制，信息流通中往往存在著許多壁壘。區(qū)(縣、市)一級(jí)的公共安全治理過(guò)程往往只是對(duì)上級(jí)政府政策的執(zhí)行和操作化。在實(shí)踐中，除了自身制定政策的權(quán)力受限外，一線治理主體常常缺乏有力的治理手段，因權(quán)責(zé)失衡、可用資源匱乏、部門(mén)缺乏有效協(xié)調(diào)整合而難以形成切實(shí)有效的問(wèn)題處置方案和措施。也正因如此，尋求一種創(chuàng)新的模式成為實(shí)踐突破的關(guān)鍵。

另一方面，公共安全治理研究的發(fā)展嚴(yán)重滯后。從應(yīng)急管理向常態(tài)化建設(shè)的轉(zhuǎn)換，必然要經(jīng)歷一種解釋框架上的創(chuàng)新。然而，國(guó)內(nèi)公共安全治理的新近發(fā)展以及相應(yīng)的公共管理的理論研究更多的還是著眼于危機(jī)管理、防災(zāi)減災(zāi)等方面。它們從危機(jī)管理的角度，甚至只是從應(yīng)急管理的角度來(lái)解釋與公共安全有關(guān)的現(xiàn)象，并試圖尋求相應(yīng)的路徑和對(duì)策選擇。危機(jī)管理是對(duì)突發(fā)性安全事故、事態(tài)的管理，是對(duì)危機(jī)事件的預(yù)測(cè)、控制、應(yīng)對(duì)、恢復(fù)的管理技術(shù)與實(shí)踐，公共危機(jī)管理主要強(qiáng)調(diào)了對(duì)公共危機(jī)事件的及時(shí)、有效的回應(yīng)和處置，以及對(duì)類似事件的預(yù)測(cè)和防范。可是內(nèi)容豐富的公共安全治理并不只是關(guān)涉公共危機(jī)的管理問(wèn)題，而是在很大程度上建基于日常化的實(shí)踐，許多基礎(chǔ)性的制度建設(shè)和機(jī)制運(yùn)作實(shí)際構(gòu)成了公共安全治理的主體部分。也就是說(shuō)，現(xiàn)有的研究依然沒(méi)有很好地回答，如何為推進(jìn)城市公共安全治理的常態(tài)化建設(shè)提供一種有效的治理模式，特別是沒(méi)能充分解釋其制度或組織基礎(chǔ)是什么的問(wèn)題。

而事實(shí)上，治理理念的不斷躍遷已經(jīng)為許多國(guó)家的城市公共安全治理提供了全新的視角。一種可能的路徑就是以社區(qū)為基礎(chǔ)，超越正式的官僚制組織界限，實(shí)現(xiàn)治理資源的重新整合和治理過(guò)程的重新建構(gòu)。西方學(xué)者提出了“有準(zhǔn)備的社區(qū)”(prepared community)的理論模式。所謂“有準(zhǔn)備的社區(qū)”指的是一個(gè)社區(qū)在地方級(jí)別上制訂有效的緊急事態(tài)管理工作安排，這些工作安排首先將產(chǎn)生一個(gè)警惕的、能夠隨時(shí)獲得各種信息的、積極的社區(qū)；其次是形成了一個(gè)積極實(shí)踐的地方政府；最后還能夠?qū)嵤┮环N關(guān)于預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)、恢復(fù)的，協(xié)商一致的工作安排。[1](P4)“有準(zhǔn)備的社區(qū)”具有三個(gè)基本特征：

一是以社區(qū)作為治理體系構(gòu)建的基礎(chǔ)。社區(qū)是組成城市的基本單元。從社會(huì)學(xué)的寬泛意義來(lái)講，社區(qū)甚至是人類生存棲息的基本單元*社會(huì)學(xué)中廣義上的社區(qū)如滕尼斯所言之社區(qū)，是若干社會(huì)群體或社會(huì)組織聚集在某一個(gè)領(lǐng)域里所形成的一個(gè)生活上相互關(guān)聯(lián)的大集體，是社會(huì)有機(jī)體最基本的內(nèi)容，是宏觀社會(huì)的縮影。從此意義上說(shuō)，社區(qū)就不只是指城市社區(qū)，也可以包括鄉(xiāng)村社區(qū)?！，F(xiàn)代城市化的進(jìn)程所描摹的一個(gè)主要圖景便是基層治理和社區(qū)實(shí)踐的欣欣向榮。這一點(diǎn)至少包含著兩重含義：一方面是社區(qū)自身便是現(xiàn)代城市公共安全問(wèn)題的集中多發(fā)之地，進(jìn)而也是相應(yīng)的公共安全治理的主要陣地；另一方面則是可以(而且有必要)通過(guò)發(fā)揮社區(qū)自身的力量化解與公共安全有關(guān)的問(wèn)題。社區(qū)力量與政府力量一樣，需要充當(dāng)公共安全問(wèn)題的關(guān)鍵的治理主體的角色*從大社區(qū)觀的視角來(lái)講，政府力量也可以說(shuō)是社區(qū)力量的一部分。?！坝袦?zhǔn)備的社區(qū)”強(qiáng)調(diào)以社區(qū)作為制度框架搭建和機(jī)制運(yùn)行的基礎(chǔ)性平臺(tái)。在社區(qū)，各種治理力量得以整合和協(xié)作，最大限度地發(fā)揮自身功能，以解決公共安全問(wèn)題。當(dāng)各種物質(zhì)資源或非物質(zhì)資源在社區(qū)中匯集，各類治理主體在社區(qū)中展開(kāi)積極的互動(dòng)，社區(qū)便成為了公共安全治理最為活躍的區(qū)域。

二是以多元主體的協(xié)同參與作為運(yùn)作方式。自上世紀(jì)七八十年代以來(lái)，作為治理的公共管理對(duì)國(guó)家治理體系的改變即在于，從原有的一元化的主客體對(duì)立的治理模式轉(zhuǎn)向更多地利用市場(chǎng)和社會(huì)手段的多元化的治理模式。與“有準(zhǔn)備的社區(qū)”相關(guān)聯(lián)的“全部門(mén)方法”(all agency approach)指的正是一種多部門(mén)在應(yīng)對(duì)緊急事態(tài)及災(zāi)難時(shí)的工作安排，包含了各級(jí)別政府、法定權(quán)力機(jī)構(gòu)與志愿者以及社區(qū)組織等之間的積極合作關(guān)系。部門(mén)(agency)既包括了政府，也包括了非政府部門(mén)。[1](P5)“有準(zhǔn)備的社區(qū)”模式仍然承認(rèn)地方政府在建議、幫助和支持社區(qū)時(shí)的作用，它們被看做建立適當(dāng)體制的最直接的代理人。[2]這種緊急事態(tài)/災(zāi)難管理體制有賴于在地方層次上的恰當(dāng)有效的安排。因此，基本的運(yùn)作框架不但包括“一個(gè)警惕的、消息靈通的和積極的社區(qū)以及支持著他的志愿者組織”，而且包括“一個(gè)積極的承擔(dān)責(zé)任的地方政府”以及“用來(lái)預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)的協(xié)調(diào)一致的安排”。

三是以常態(tài)防控體系的形成作為目標(biāo)。就緊急事態(tài)發(fā)生過(guò)程而言，由于從事件發(fā)生到正式救援隊(duì)伍趕到現(xiàn)場(chǎng)之間總會(huì)有一段時(shí)間間隔, 而這段時(shí)間對(duì)于生命和財(cái)產(chǎn)來(lái)說(shuō)往往又是生死攸關(guān)的時(shí)刻, 所以能否發(fā)揮個(gè)人和社區(qū)的自助功能就十分重要。從根本上說(shuō)，這依賴于基于社區(qū)的公共安全體系的常態(tài)化建設(shè)。社區(qū)的“準(zhǔn)備”本身就意味著在緊急事態(tài)發(fā)生之前實(shí)施系統(tǒng)持續(xù)的安全基礎(chǔ)建設(shè)?！坝袦?zhǔn)備的社區(qū)”倡導(dǎo)地方政府在提供各種公共工程和服務(wù), 諸如健康、福利和其他日常需求中發(fā)揮作用,并且強(qiáng)調(diào)了在緊急事態(tài)發(fā)生時(shí)，個(gè)人和社區(qū)自助所能夠提供的快速有效的救急功能。在常態(tài)化防控體系中，個(gè)人可以做很多幫助自己和別人的事情, 積極了解社區(qū)可能發(fā)生的危險(xiǎn)，采取適當(dāng)?shù)尼槍?duì)這些危險(xiǎn)的個(gè)人防范，積極參加以社區(qū)為基礎(chǔ)的志愿者組織以及監(jiān)督他們的地方政府做出適當(dāng)和有效的安排。[2]

正因?yàn)椤坝袦?zhǔn)備的社區(qū)”強(qiáng)調(diào)改變既定的城市公共安全治理的正式架構(gòu)，從理論上提供了一種推動(dòng)更強(qiáng)大、堅(jiān)韌和可持續(xù)的安全防控體系構(gòu)建的路徑，使其成為可行的實(shí)踐改革方案。下面將以杭州市上城區(qū)公共安全治理的實(shí)踐為案例，進(jìn)一步探討這種理論模式的可能性和內(nèi)在邏輯。

二、“社區(qū)治理、常態(tài)聯(lián)控”：城市公共安全治理的上城實(shí)踐

最近五年，上城區(qū)委、區(qū)政府以建設(shè)“平安上城”為目標(biāo)，立足于本區(qū)域的實(shí)際狀況，從社會(huì)治理的總體規(guī)劃出發(fā)，制定和下發(fā)了《深入推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新工作實(shí)施意見(jiàn)》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)上城區(qū)安全生產(chǎn)責(zé)任制的實(shí)施辦法》、《杭州市上城區(qū)重大事項(xiàng)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》等一系列的政策規(guī)范和指導(dǎo)性文件*依據(jù)上城區(qū)政府內(nèi)部資料整理而成。。政府力量與社會(huì)力量一起，以推進(jìn)社區(qū)治理為體制轉(zhuǎn)型的抓手，加大并合理配置各種資源上的投入，搭建信息采集和共享平臺(tái)，不斷優(yōu)化管理方式和方法，采取復(fù)合主體參與的工作機(jī)制，將打造常態(tài)化的安全保障與風(fēng)險(xiǎn)防控體系作為工作重點(diǎn)，在公共安全治理方面取得了顯著成效。以下從體制保障、運(yùn)行機(jī)制和工作重心三方面來(lái)考察上城區(qū)的公共安全治理實(shí)踐。

(一)體制保障：從政府管控到社區(qū)治理

為了將安全工作落到實(shí)處，上城區(qū)將“平安創(chuàng)建”的治理觸角延伸到了社區(qū)和基層，即面向一線的基層單位，扎實(shí)推進(jìn)以“平安街道”、“平安社區(qū)”、“平安企業(yè)”等為載體的平安創(chuàng)建，并將財(cái)力、人力資源等更多地投放到社區(qū)和基層。

一項(xiàng)關(guān)鍵改革是建立了管理服務(wù)“網(wǎng)格”。結(jié)合社會(huì)管理特性，在不打破原有行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上，將區(qū)、街道、社區(qū)分別作為一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)網(wǎng)格，將社區(qū)以居民、企業(yè)、區(qū)域面積、社會(huì)管理復(fù)雜程度、社會(huì)服務(wù)資源情況等因素分配為2～5個(gè)基礎(chǔ)網(wǎng)格(四級(jí)網(wǎng)格)，全區(qū)共計(jì)159個(gè)網(wǎng)格。建立“一格三員”工作隊(duì)伍，即每個(gè)基礎(chǔ)網(wǎng)格設(shè)置1名網(wǎng)格長(zhǎng)、1～3名協(xié)管員、2～5名信息員，分別由社區(qū)工作站專職人員、綜合協(xié)管人員及樓道長(zhǎng)等居民代表?yè)?dān)任，履行指揮、執(zhí)行、監(jiān)督職責(zé)。目前全區(qū)共有159名網(wǎng)格長(zhǎng)、345名協(xié)管員、769名信息員*依據(jù)上城區(qū)政府內(nèi)部資料整理而成。。信息采集員的職責(zé)在于通過(guò)街面巡查，上報(bào)問(wèn)題信息，反饋處理結(jié)果。

為保障公共安全治理及其他社會(huì)治理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采集與共享，上城區(qū)構(gòu)建了全方位聯(lián)通的信息管理系統(tǒng)。運(yùn)用GIS地理信息云服務(wù)，采集全區(qū)涵蓋黨群系統(tǒng)、政府系統(tǒng)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、志愿者、便民服務(wù)點(diǎn)等幾萬(wàn)條信息，對(duì)相關(guān)聯(lián)的人、地、事、物、情、組織、房屋等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行整合與共享，實(shí)施集約管理。通過(guò)建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)群，與地理信息系統(tǒng)無(wú)縫銜接，基本實(shí)現(xiàn)“人進(jìn)戶，戶進(jìn)房，房進(jìn)網(wǎng)格，網(wǎng)格進(jìn)圖”，向著精細(xì)化服務(wù)管理的組織模式轉(zhuǎn)變。同時(shí)實(shí)施基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)更新系統(tǒng)建設(shè)，為數(shù)據(jù)更新的日?；粚?shí)了基礎(chǔ)。

另外，上城區(qū)還加強(qiáng)基層隊(duì)伍建設(shè)。實(shí)施安全監(jiān)管素質(zhì)提升工程，加強(qiáng)街道對(duì)各個(gè)科室、社區(qū)以及網(wǎng)格安管人員的業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，提升其發(fā)現(xiàn)、處置問(wèn)題的能力。由主管部門(mén)負(fù)責(zé)，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員法律法規(guī)知識(shí)培訓(xùn)，增強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域行業(yè)主管部門(mén)的履職意識(shí)和能力。加強(qiáng)專家隊(duì)伍建設(shè)，在完善區(qū)級(jí)層面專家?guī)斓耐瑫r(shí)，各街道也建立了專家?guī)臁Ｄ壳?，全區(qū)6個(gè)街道綜治工作中心總?cè)藬?shù)達(dá)93人，平均每個(gè)街道15.5人，各街道的專職綜治工作人員都已達(dá)到3人。此外，還開(kāi)展了“平安上城”志愿者行動(dòng)，推進(jìn)平安志愿者等群防群治組織建設(shè)，全區(qū)共組建了16支志愿者服務(wù)大隊(duì)，志愿者人數(shù)達(dá)1.5萬(wàn)人*依據(jù)上城區(qū)政府內(nèi)部資料整理而成。。

(二)運(yùn)行機(jī)制：從條塊分割到復(fù)合聯(lián)動(dòng)

在近年來(lái)的探索中，上城區(qū)努力打破垂直、平行部門(mén)間的壁壘，盤(pán)活各類社會(huì)力量，已建立包括“平安上城”110社會(huì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制、社會(huì)矛盾糾紛“大調(diào)解”機(jī)制等一大批依賴于復(fù)合主體參與的公共安全治理機(jī)制。2012年4月，上城區(qū)又依托公安110指揮平臺(tái)，整合政府資源，將職能部門(mén)、行政單位、基層網(wǎng)格等一并納入聯(lián)動(dòng)管理，構(gòu)建了“平安365”應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心*“3”是指加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、創(chuàng)新社會(huì)管理、提升社會(huì)文明水平“三位一體”；黨委政府領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)組織配合、廣大群眾參與“三管齊下”；區(qū)、街道、社區(qū)“三級(jí)聯(lián)動(dòng)”；“6”是指在社會(huì)服務(wù)管理工作全程中注重建立矛盾糾紛聯(lián)調(diào)機(jī)制、“平安上城”聯(lián)創(chuàng)機(jī)制、社會(huì)問(wèn)題聯(lián)治機(jī)制、管理工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制、社會(huì)治安聯(lián)防機(jī)制、公共服務(wù)連抓機(jī)制等六項(xiàng)基層基礎(chǔ)工作；“5”是指在社會(huì)管理工作的體制機(jī)制、方法手段上強(qiáng)調(diào)通過(guò)服務(wù)化、集成化、標(biāo)準(zhǔn)化、透明化、信息化實(shí)現(xiàn)。。

上城區(qū)將社會(huì)服務(wù)管理事務(wù)按服務(wù)對(duì)象、工作方式等劃分為安全穩(wěn)定、應(yīng)急管理、公共服務(wù)、社會(huì)事務(wù)、黨群組織、依法行政、社情民意共7大類47種事項(xiàng)，涉及全區(qū)60家相關(guān)部委辦局。為實(shí)現(xiàn)辦理事件流程的協(xié)同，提出了社會(huì)事件“信息收集——案卷建立——任務(wù)派遣——任務(wù)處理——結(jié)果反饋——核查結(jié)案——綜合評(píng)價(jià)”的“七步閉環(huán)處置規(guī)范”*依據(jù)上城區(qū)政府內(nèi)部資料整理而成。。其具體流程是：網(wǎng)格信息員對(duì)本網(wǎng)格進(jìn)行巡視，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后及時(shí)向三級(jí)網(wǎng)格(社區(qū))報(bào)告情況，或者由其他社會(huì)公眾和媒體獲取舉報(bào)信息；社區(qū)經(jīng)過(guò)甄別、立案，并將相關(guān)案卷上報(bào)聯(lián)動(dòng)指揮中心，由指揮中心根據(jù)問(wèn)題歸屬，派遣相關(guān)部門(mén)赴現(xiàn)場(chǎng)處理問(wèn)題，處理完畢后向指揮中心匯報(bào)處理結(jié)果；最后由本網(wǎng)格人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查并實(shí)施評(píng)價(jià)。這種新管理流程克服了傳統(tǒng)管理體制中沒(méi)有監(jiān)督回饋的弊病，較好地解決了信息滯后與處置緩慢的問(wèn)題。

為保障各項(xiàng)工作機(jī)制的運(yùn)行，還建立了相應(yīng)的激勵(lì)、考核機(jī)制。譬如，平安110聯(lián)動(dòng)指揮中心的人員、裝備及日常辦公經(jīng)費(fèi)是由區(qū)財(cái)政予以專項(xiàng)支持，各成員單位經(jīng)費(fèi)分級(jí)分層落實(shí)保障，還可提請(qǐng)市公安局報(bào)市信息化項(xiàng)目，獲得市政府立項(xiàng)支持。此外還建立了績(jī)效考核通報(bào)制?？己藘?nèi)容包括聯(lián)動(dòng)人員、設(shè)施、裝備、制度的到位率和現(xiàn)場(chǎng)處置情況及實(shí)效等；考核實(shí)行每季通報(bào)、年終總評(píng)排名，每季考核成績(jī)?cè)诠ぷ骼龝?huì)上通報(bào)，并以文件形式報(bào)分管區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和成員單位。年終考核總分計(jì)入?yún)^(qū)委、區(qū)政府對(duì)區(qū)直單位的綜合考評(píng)及目標(biāo)考核*依據(jù)上城區(qū)政府內(nèi)部資料整理而成。。

“平安365”聯(lián)動(dòng)平臺(tái)建立了更加綜合性的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。該體系囊括三方面：對(duì)社會(huì)服務(wù)管理聯(lián)動(dòng)指揮中心的評(píng)價(jià)；對(duì)社會(huì)事件處置部門(mén)的評(píng)價(jià)；對(duì)基礎(chǔ)網(wǎng)格的評(píng)價(jià)。對(duì)每一個(gè)評(píng)價(jià)主體的考量包括工作過(guò)程、具體責(zé)任、處置問(wèn)題效率等多方面。對(duì)聯(lián)動(dòng)指揮中心的工作人員及網(wǎng)格工作人員，都依據(jù)工作標(biāo)準(zhǔn)做實(shí)時(shí)考核。對(duì)承擔(dān)社會(huì)事件處置的職能部門(mén)，除每階段有立案和結(jié)案的即時(shí)性數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)作為評(píng)價(jià)指標(biāo)外，還針對(duì)工作完成滿意度，由網(wǎng)格工作人員及廣大群眾按百分制進(jìn)行評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)結(jié)果自動(dòng)生成數(shù)據(jù)，計(jì)入考核系統(tǒng)，以此避免人為因素的干擾。信息的透明性也利于監(jiān)督，提高辦事效率。

(三)工作重心：從應(yīng)急處置到常態(tài)防控

通過(guò)社區(qū)治理體制的逐步建立和復(fù)合主體參與的工作機(jī)制的系統(tǒng)展開(kāi)，上城區(qū)的公共安全治理工作重點(diǎn)從強(qiáng)調(diào)應(yīng)急處置延伸至更重視常態(tài)化的防控體系的建設(shè)，拓展了城市公共安全治理的內(nèi)容和方式。

一是安全規(guī)范建設(shè)。加強(qiáng)街道安全生產(chǎn)監(jiān)管規(guī)范化建設(shè)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，逐級(jí)建立并落實(shí)從企業(yè)主要負(fù)責(zé)人到員工的隱患排查治理和監(jiān)控責(zé)任制；加大安全生產(chǎn)宣傳培訓(xùn)力度，通過(guò)在學(xué)校學(xué)生、社區(qū)居民中開(kāi)展安全知識(shí)教育和普及活動(dòng)，提升群眾安全知識(shí)知曉率、安全發(fā)展?fàn)顩r滿意率；推進(jìn)安全文化創(chuàng)建工作，開(kāi)展安全文化示范企業(yè)、安全社區(qū)和城市安全文化創(chuàng)建試點(diǎn)活動(dòng)。

二是安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。完善全區(qū)預(yù)案體系，建立事故隱患信息檔案，加強(qiáng)預(yù)案報(bào)備與動(dòng)態(tài)管理。突出火災(zāi)隱患、校車安全、油氣管網(wǎng)等重點(diǎn)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，對(duì)較大隱患實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。實(shí)施科技興安，推進(jìn)“智慧安監(jiān)”建設(shè)，推廣建筑工地物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控等項(xiàng)目，利用平安365平臺(tái)、消防網(wǎng)格化平臺(tái)、安全生產(chǎn)綜合信息平臺(tái)提高安全保障能力。開(kāi)發(fā)專門(mén)的情報(bào)信息分析預(yù)警系統(tǒng)，全面整合維穩(wěn)辦、信訪局、數(shù)字城管、公安110以及街道等相關(guān)部門(mén)掌握的信息，通過(guò)視頻監(jiān)控，3G網(wǎng)絡(luò)傳輸、GPS定位等手段，實(shí)現(xiàn)綜合預(yù)警。根據(jù)信息研判，對(duì)全區(qū)各街道區(qū)塊實(shí)行紅、黃、綠三色標(biāo)注實(shí)時(shí)預(yù)警。預(yù)警系統(tǒng)中對(duì)成員單位應(yīng)急聯(lián)動(dòng)處置力量和資源的分布情況作地理標(biāo)注，實(shí)時(shí)調(diào)度、處置；對(duì)治安、城管、交警、社區(qū)、物業(yè)及單位自有的監(jiān)控設(shè)施進(jìn)行整合，有效掌控現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)動(dòng)情況。

三是安全隱患消除。以隱患排查治理為手段，落實(shí)企業(yè)、政府、社會(huì)隱患排查治理長(zhǎng)效工作。健全隱患排查治理分級(jí)管理制度，實(shí)行隱患登記、治理、驗(yàn)收、銷號(hào)閉環(huán)管理。各執(zhí)法部門(mén)開(kāi)展執(zhí)法檢查，加強(qiáng)打非治違工作，開(kāi)展安全生產(chǎn)綜合整治試點(diǎn)和專項(xiàng)治理工作。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，全區(qū)六個(gè)街道和工業(yè)園區(qū)開(kāi)展了安全問(wèn)題綜合治理。以推進(jìn)網(wǎng)格化管理為契機(jī)，整合網(wǎng)格隊(duì)伍和物業(yè)、志愿者、專家等社會(huì)力量，打造立體網(wǎng)格的防控體系，消除監(jiān)管盲點(diǎn)。

上城區(qū)的公共安全治理取得了顯著成效。以2013年為例，全區(qū)政法、社會(huì)治安、安全生產(chǎn)等大部分工作完成情況都名列全市前茅。全年初次信訪一次辦結(jié)率達(dá)到100%，滿意率達(dá)到85%，區(qū)長(zhǎng)公開(kāi)電話一次辦結(jié)率和滿意率均超過(guò)98%，重復(fù)交辦率下降到1.68%，續(xù)報(bào)率下降到0.68%；命案和五類惡性案件發(fā)案數(shù)始終控制在個(gè)位數(shù)，破案率達(dá)到100%；生產(chǎn)安全實(shí)現(xiàn)了零死亡，道路交通安全、消防安全事故均呈現(xiàn)大幅度下降；“平安創(chuàng)建工作”實(shí)現(xiàn)九連創(chuàng)，群眾安全感滿意率達(dá)95.48%，平安創(chuàng)建知曉率比上年提高11%，參與率提高了19%*依據(jù)上城區(qū)政府內(nèi)部資料整理而成。。治理體制和機(jī)制的創(chuàng)新及工作重心的轉(zhuǎn)變，使上城區(qū)內(nèi)的公共安全問(wèn)題幾乎都能被納入到日常管理中，及時(shí)發(fā)現(xiàn)率、準(zhǔn)確率、處理率都大幅提升，日益營(yíng)造出一個(gè)更優(yōu)良的社會(huì)環(huán)境。

三、上城經(jīng)驗(yàn)：從“有準(zhǔn)備的社區(qū)”到“有準(zhǔn)備的城市”

依據(jù)上述分析，可以發(fā)現(xiàn)上城經(jīng)驗(yàn)已不同于中國(guó)城市公共安全治理的傳統(tǒng)模式，它不但成為打造“有準(zhǔn)備的社區(qū)”的一種有益嘗試，而且展現(xiàn)出超越西方式“有準(zhǔn)備的社區(qū)”的獨(dú)特屬性。

一是基于社區(qū)平臺(tái)的公共安全治理體系的構(gòu)建。以社區(qū)治理為體制基礎(chǔ)、以復(fù)合聯(lián)動(dòng)為運(yùn)行機(jī)制的“上城模式”展現(xiàn)出了與中國(guó)城市公共安全治理的舊有格局完全不同的特征。以往的城市公共安全治理體系建立在以政府部門(mén)壟斷治理權(quán)力，對(duì)城市公共事務(wù)實(shí)施全面掌控的基礎(chǔ)之上，并沒(méi)有過(guò)多地發(fā)揮社會(huì)自身的功能。即便政府扮演了積極主動(dòng)的角色，盡量全方位地包羅地區(qū)的安全事務(wù)，由于部門(mén)分立、條塊分割的正式體制特點(diǎn)，使得公共安全治理的“觸角”事實(shí)上無(wú)法遍布所有的城市區(qū)域，無(wú)法回應(yīng)所有的安全問(wèn)題。特別是，由于各個(gè)職能部門(mén)間各司其責(zé)，只是依法處理相對(duì)獨(dú)立領(lǐng)域的事務(wù)，往往無(wú)法對(duì)一些突發(fā)性的綜合事件進(jìn)行及時(shí)、有效的回應(yīng)。當(dāng)此類事態(tài)發(fā)生時(shí)，部門(mén)間常常產(chǎn)生推諉和扯皮，權(quán)責(zé)不清的缺陷便暴露出來(lái)。而上城經(jīng)驗(yàn)則改變了政府單方控制公共事務(wù)的傳統(tǒng)，與許多浙江地方政府的社會(huì)管理創(chuàng)新試驗(yàn)一樣，將社區(qū)和網(wǎng)格當(dāng)作了治理主場(chǎng)，調(diào)動(dòng)了社會(huì)力量參與到治理的行列中。這是一種權(quán)力和資源的下沉：一是政府內(nèi)部權(quán)力和資源下沉，賦予基層更多權(quán)力和資源；二是政府向社會(huì)賦權(quán)，以及對(duì)社會(huì)資源的發(fā)掘與整合。有效激勵(lì)和約束保障了社會(huì)力量的活躍及從網(wǎng)格到區(qū)的各級(jí)、各部門(mén)工作人員的責(zé)任落實(shí)。規(guī)范、規(guī)章的制定和落實(shí)，相應(yīng)的獎(jiǎng)懲、問(wèn)責(zé)和補(bǔ)償機(jī)制的建立，以及地區(qū)整體環(huán)境的營(yíng)造和文化氛圍的培育，將不同的行動(dòng)者的潛力調(diào)動(dòng)起來(lái)，用自我服務(wù)式的行動(dòng)提供了可持續(xù)的動(dòng)力?？梢哉f(shuō)，上城經(jīng)驗(yàn)反映了中國(guó)城市公共安全治理的一種新的趨勢(shì)。

二是地方政府在公共安全治理中主導(dǎo)作用的發(fā)揮。上城經(jīng)驗(yàn)實(shí)際上也并不等同于西方式的“有準(zhǔn)備的社區(qū)”。西方學(xué)者所提出的“有準(zhǔn)備的社區(qū)”的理論是出自西方自由主義式的社會(huì)土壤，多以相對(duì)獨(dú)立的社區(qū)中，平行部門(mén)間的合作為基礎(chǔ)。在西方國(guó)家，社區(qū)(特別是封閉社區(qū)*封閉社區(qū)也稱門(mén)禁社區(qū)(gated communities)，即為保障居民的隱私和安全而進(jìn)行出入口管制的住區(qū)。此類住區(qū)發(fā)源于歐美等國(guó)家，通常位于城郊，且規(guī)模較大，屬富裕階層的住區(qū)或豪華別墅區(qū)。)的相對(duì)獨(dú)立性較高，自治能力較強(qiáng)，政府作用往往被視作一種外部力量的介入。而中國(guó)的社區(qū)力量，譬如社區(qū)組織和志愿者等力量相對(duì)較弱，發(fā)育程度尚顯不足，在實(shí)踐中往往需要有政府牽頭。而基于社區(qū)治理的新體制的建立和基于復(fù)合主體參與的新機(jī)制的養(yǎng)成實(shí)際在很大程度上都源于上城區(qū)本身的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和政府治理的歷史經(jīng)驗(yàn)。發(fā)達(dá)的城市建設(shè)及領(lǐng)先的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平為其孕育了許多發(fā)展相對(duì)成熟的社區(qū)。早在“平安上城110社會(huì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制”建立之前，上城區(qū)政府就牽頭扶持開(kāi)展社區(qū)治理和復(fù)合主體治理的探索。湖濱街道的“湖濱晴雨工作室”、紫陽(yáng)街道的“鄰里值班室”等都是上城區(qū)推進(jìn)社區(qū)治理的探索和創(chuàng)新，而諸如“警民聯(lián)調(diào)”、“黃哨子、紅袖章”志愿巡防、“5A”社區(qū)服務(wù)等則是復(fù)合主體參與及多部門(mén)聯(lián)動(dòng)的例子。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐摸索，上城區(qū)委、區(qū)政府及來(lái)自基層和社區(qū)的治理主體已積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)，上城區(qū)逐漸形成了敢于、樂(lè)于、擅于依靠社會(huì)和市場(chǎng)，用合作方式解決治理問(wèn)題的文化氛圍，為城市公共安全治理體系的培育營(yíng)造了優(yōu)良環(huán)境?？梢哉f(shuō)，上城經(jīng)驗(yàn)集中體現(xiàn)了政府與社會(huì)關(guān)系的中國(guó)式邏輯。它特別鮮明地體現(xiàn)了，政府主導(dǎo)與社區(qū)自治是如何相互融合的，中國(guó)城市化進(jìn)程中如何理順政府與社區(qū)、公眾的關(guān)系，如何在高速發(fā)展中保障社會(huì)的和諧穩(wěn)定與可持續(xù)性發(fā)展。因此，更加強(qiáng)調(diào)政府作用的上城經(jīng)驗(yàn)并不是簡(jiǎn)單的對(duì)西方經(jīng)驗(yàn)的復(fù)制。

三是超越社區(qū)和既定框架的城市安全網(wǎng)絡(luò)的形成。較之“有準(zhǔn)備的社區(qū)”，上城經(jīng)驗(yàn)還具有更多超越性的特征。雖然“有準(zhǔn)備的社區(qū)”理論重視社區(qū)在危機(jī)出現(xiàn)前實(shí)施有效的工作安排，但是與應(yīng)急管理和災(zāi)害管理的理論一樣，其主要目的還是為了對(duì)危機(jī)的應(yīng)對(duì)和處置。相比之下，上城經(jīng)驗(yàn)則更多地將工作重心置于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和防范，對(duì)基層社會(huì)矛盾的化解，特別是對(duì)良性公共安全秩序的日常維持和塑造。而且，通過(guò)將橫向不同社區(qū)、不同治理主體相聯(lián)通，將縱向的不同層級(jí)的部門(mén)相銜接，它在很大程度上突破了社區(qū)之間的界線。與擴(kuò)大了的社區(qū)治理相適應(yīng)的還有一系列拓展的工作機(jī)制。事實(shí)上，由于“有準(zhǔn)備的社區(qū)”所采用的“全部門(mén)方法”也來(lái)源于西方治理體制和政治意識(shí)形態(tài)，所以與上城經(jīng)驗(yàn)是有差異的。上城經(jīng)驗(yàn)將整個(gè)城市區(qū)域的治理軌道都盡量連接起來(lái)，在網(wǎng)絡(luò)的各個(gè)縱橫線交匯的節(jié)點(diǎn)上開(kāi)展最為直接的行動(dòng)。[3](P17)可以說(shuō)，這種拓展的城市公共安全協(xié)同治理體系具有一些與網(wǎng)絡(luò)化治理相似的特征*周志忍認(rèn)為，可以將“網(wǎng)絡(luò)化治理”納入到“整體政府”的大范疇當(dāng)中。21世紀(jì)以來(lái)的“整體政府”是繼20世紀(jì)末的“新公共管理”之后的又一次重要的西方政府改革潮。相關(guān)的詞匯還包括“協(xié)同政府”、“跨部門(mén)協(xié)作”、“水平化管理”等等。參見(jiàn)周志忍為《網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門(mén)的新形態(tài)》所作的中文版序言。必須注意的是，網(wǎng)絡(luò)化治理的提出亦來(lái)自于西方國(guó)家的實(shí)踐，此處僅以網(wǎng)絡(luò)化治理來(lái)描述和強(qiáng)調(diào)上城區(qū)公共安全治理結(jié)構(gòu)的形態(tài)特征。。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，以及舟山、北京等地的網(wǎng)格化管理的經(jīng)驗(yàn)在全省、乃至全國(guó)范圍的擴(kuò)散，建立更加系統(tǒng)性的社會(huì)治理聯(lián)動(dòng)平臺(tái)就有了愈加充分的客觀條件。新技術(shù)打通了橫向、縱向的治理網(wǎng)絡(luò)，為信息的采集和控制，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和決策，改善合作機(jī)制起到了積極作用，實(shí)現(xiàn)了信息的透明化和更為有效的績(jī)效監(jiān)督。正是這種基于社區(qū)又超越于社區(qū)的整個(gè)區(qū)域范圍(連通城市，甚至超越一座城市的范圍)的合作框架的形成，產(chǎn)生了更高層次上的常態(tài)化安全防控體系。也可以說(shuō)，上城經(jīng)驗(yàn)力圖打造的是“有準(zhǔn)備的城市”，它是一種“有準(zhǔn)備的社區(qū)”的拓展版本。

四、城市公共安全治理的再出發(fā)

推進(jìn)城市公共安全治理的常態(tài)化建設(shè)已成為地方政府、企業(yè)、社區(qū)組織和廣大公眾的重要期許。雖然我們可以從上城區(qū)的經(jīng)驗(yàn)中歸納出可能的路徑選擇，但這并不表示上城區(qū)的實(shí)踐已實(shí)現(xiàn)所有的目標(biāo)。事實(shí)上，仍然有不少問(wèn)題值得進(jìn)一步反思。

第一，如何強(qiáng)化基層社會(huì)的治理能力。當(dāng)治理體系已經(jīng)初步建立，那么就需要思考和謀劃進(jìn)一步改進(jìn)和完善的問(wèn)題。目的在于讓每一個(gè)網(wǎng)絡(luò)中的“節(jié)點(diǎn)”都發(fā)揮最大的治理功效。十分關(guān)鍵的一點(diǎn)就是做強(qiáng)社區(qū)和基層自身的治理能力，盡可能地發(fā)揮社區(qū)組織、志愿者和專家團(tuán)隊(duì)的力量。不可否認(rèn)，應(yīng)急響應(yīng)和處置能力的提升最終還要看基層和社區(qū)能力的強(qiáng)弱。無(wú)論是做“有準(zhǔn)備的社區(qū)”，還是做“有準(zhǔn)備的城市”，社區(qū)和基層力量的夯實(shí)都是根本性的。社會(huì)力量的壯大依賴于專業(yè)化程度的提升過(guò)程，而城市公共安全治理的整體專業(yè)化水平的提升不只是仰仗于公共安全治理的專業(yè)人士的能力提升，更重要的是其他非專業(yè)人士也能夠掌握和運(yùn)用安全知識(shí)與技能。至少就現(xiàn)有的狀況來(lái)看，中國(guó)大部分地區(qū)民眾的公共安全防范意識(shí)與能力仍舊與日本、歐美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比存在著較大的差距。繼續(xù)深入加強(qiáng)基于社區(qū)平臺(tái)的社會(huì)化普及和培育工作應(yīng)成為優(yōu)化城市公共安全常態(tài)化保障體系的必須選擇。

第二，如何保持官僚組織的持續(xù)創(chuàng)新。中國(guó)城市公共安全治理的十年發(fā)展歷程已經(jīng)顯示了一種趨勢(shì)，即從起初的廣泛搭建應(yīng)急體系，到后來(lái)的推動(dòng)應(yīng)急管理常態(tài)化。這一過(guò)程本身表明了中國(guó)城市公共安全治理的一種進(jìn)步?？蛇z憾的是，中國(guó)很多地方確實(shí)存在著“新瓶裝舊酒”，偏重于搭建“大體系”的形式主義傾向。必須承認(rèn)的是，技術(shù)可以協(xié)助解決公共安全治理中的信息采集和預(yù)警體系構(gòu)建的問(wèn)題，卻無(wú)法解決許多深層次的制度缺陷或官僚政治的問(wèn)題。就上城經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，最為引人注目的莫過(guò)于伸向基層、覆蓋全區(qū)的信息網(wǎng)絡(luò)和管控觸角?？芍档米⒁獾氖?，政府不同部門(mén)間的權(quán)責(zé)關(guān)系并沒(méi)有產(chǎn)生實(shí)質(zhì)意義上的變化。一定程度上說(shuō)，它們只是通過(guò)創(chuàng)新治理技術(shù)和工具，更全面、便捷地掌控了關(guān)于治理的信息，更順暢地履行了其所承擔(dān)的既定職責(zé)。從權(quán)責(zé)的重新定位、專業(yè)能力的提升到組織結(jié)構(gòu)的變革都將繼續(xù)成為政府能否發(fā)揮作用的關(guān)鍵步驟。

第三，如何理順不同主體之間的關(guān)系。各類社會(huì)資源的有效發(fā)掘、整合和可持續(xù)利用對(duì)于城市公共安全治理的常態(tài)化建設(shè)至關(guān)重要。這一點(diǎn)是與政府角色的轉(zhuǎn)變緊密聯(lián)系的，關(guān)乎制度的持續(xù)創(chuàng)新，涉及權(quán)力和利益關(guān)系的調(diào)整與理順。這些又關(guān)系到社區(qū)組織等社會(huì)力量能否享有治理主體的地位，并且也是有效的治理網(wǎng)絡(luò)能否被構(gòu)思和創(chuàng)建的前提條件。對(duì)于政府而言，正如戈德史密斯和埃格斯所指出的，還必須轉(zhuǎn)變行為方式，學(xué)會(huì)與其他的社會(huì)主體共享信息與知識(shí)，學(xué)會(huì)與不同的人、私營(yíng)部門(mén)或社會(huì)組織打交道。[3](P94)若偏離了服務(wù)型政府這一方向，無(wú)法實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理格局的根本轉(zhuǎn)型，那么不管是政府自身能力的建設(shè)，還是社會(huì)自治能力的提升都將無(wú)從談起。這些方面顯然還有很長(zhǎng)的路要走。

毋庸諱言，在現(xiàn)代化和城市化的快速進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然會(huì)是中國(guó)城市治理者手頭最顯“緊迫”的中心工作?；ヂ?lián)網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)手段自然會(huì)不斷得到更新。而當(dāng)這種現(xiàn)代化和城市化的進(jìn)程本身孕育了更多的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，城市治理者就不得不將精力更多地投向其肩負(fù)的另一項(xiàng)事關(guān)民生的重任中，竭力為發(fā)展提供一種安全、和諧、可持續(xù)性的環(huán)境。為了打造“有準(zhǔn)備的城市”，治理者必須努力回應(yīng)諸多新的挑戰(zhàn)。不只是上城經(jīng)驗(yàn)尚沒(méi)有徹底跨越常態(tài)化防控體系建設(shè)的深層障礙，中國(guó)城市公共安全治理的廣泛實(shí)踐也可能會(huì)面臨更多的困難和不確定性。必須明確的是，作為合作關(guān)系的城市公共安全治理的優(yōu)越性不僅僅在于提供了一種建基于社區(qū)的全方位的防控體系，更在于對(duì)社會(huì)資源與價(jià)值的善的分配——這也正是推進(jìn)城市公共安全治理常態(tài)化建設(shè)的根本宗旨。

[1]Emergency Management Australia．Australia Emergency Management Glossary[M]．Commonwealth of Australia：Better Printing Service，1998．

[2]夏寶成．西方國(guó)家公共安全管理的理論與原則芻議[J]．河南理工大學(xué)學(xué)報(bào)( 社會(huì)科學(xué)版)，2006(1)．

[3][美]斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D·埃格斯．網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門(mén)的新形態(tài)[M]．孫迎春譯．北京：北京大學(xué)出版社，2008．

(責(zé)任編輯：黃俊堯)

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作者：胡重明，浙江行政學(xué)院公共管理教研部講師，博士，主要研究方向：地方政府治理、服務(wù)型政府等。郵編：311121