□ 張玉磊

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整體性治理理論概述：一種新的公共治理范式

□ 張玉磊

作為公共管理領(lǐng)域繼傳統(tǒng)公共行政范式和新公共管理范式之后出現(xiàn)的一種新的公共治理范式，整體性治理理論建立在對(duì)官僚制理論和新公共管理理論批判的基礎(chǔ)之上，并受到信息技術(shù)發(fā)展的強(qiáng)力推動(dòng)，經(jīng)歷了理念提出、策略倡導(dǎo)和理論深化三個(gè)發(fā)展階段。整體性治理理論以公民需求和問(wèn)題解決為治理導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)合作性整合，注重協(xié)調(diào)目標(biāo)與手段的關(guān)系，重視信任、責(zé)任感與制度化，依賴信息技術(shù)的運(yùn)用，極大地提升了公共治理的理論內(nèi)涵與實(shí)踐意旨，對(duì)于推進(jìn)中國(guó)的公共管理改革具有重要的借鑒意義。

整體性治理 碎片化治理 官僚制 新公共管理 整合

馬克斯·韋伯(Max Weber)曾言：“一個(gè)人所取得的成就，在10年、20年或50年內(nèi)就會(huì)過(guò)時(shí)。這是科學(xué)的命運(yùn)，也是科學(xué)工作的真正意義所在……科學(xué)請(qǐng)求被人超越，請(qǐng)求相形見(jiàn)絀?！盵1](P27)公共管理領(lǐng)域的理論變遷和范式轉(zhuǎn)型具體生動(dòng)地印證了韋伯的這一觀點(diǎn)。緣起于英國(guó)的整體性治理理論，在極大程度上深化和提升了治理的理論內(nèi)涵和實(shí)踐意旨，不僅重塑了治理理念，更是推進(jìn)了治理模式的變遷，成為當(dāng)前西方最前沿的治理理論和公共管理改革實(shí)踐的理論參照，并由此成為公共管理領(lǐng)域繼傳統(tǒng)公共行政范式和新公共管理范式之后出現(xiàn)的一種新的理論范式。

一、整體性治理理論的社會(huì)背景

整體性治理理論產(chǎn)生于20 世紀(jì) 90 年代中后期的英國(guó)，作為一種新的理論范式，整體性治理理論的產(chǎn)生有著深刻的社會(huì)背景：

(一)理論訴求：對(duì)官僚制理論與新公共管理理論的批判

1887年，被譽(yù)為“行政學(xué)鼻祖”的美國(guó)學(xué)者托馬斯·伍德羅·威爾遜(Thomas Woodrow Wilson)在《政治學(xué)季刊》上發(fā)表《行政學(xué)之研究》一文，提出和論證了公共行政研究的必要性，標(biāo)志著行政學(xué)開(kāi)始作為一門(mén)獨(dú)立學(xué)科登上歷史舞臺(tái)。以此為開(kāi)端，西方行政學(xué)在其百余年的發(fā)展與演變過(guò)程中，主要出現(xiàn)了三次重大的“范式”轉(zhuǎn)換，即從公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)再到新公共管理學(xué)。[2]其中，傳統(tǒng)公共行政學(xué)以政治-行政二分法和官僚制理論為理論基礎(chǔ)，而新公共管理學(xué)則以新公共管理理論為理論基礎(chǔ)。整體性治理理論正是在對(duì)官僚制理論和新公共管理理論所產(chǎn)生的碎片化問(wèn)題批判的基礎(chǔ)上提出來(lái)的。

建立在功能分化基礎(chǔ)上的官僚制理論極度信奉效率導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)分權(quán)以及等級(jí)化的組織結(jié)構(gòu)，建立起了縱向分級(jí)與橫向分工的組織體系，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)條塊分割，組織之間壁壘森嚴(yán)，無(wú)法有效回應(yīng)日益復(fù)雜化、多元化和個(gè)性化的公眾需求，從而產(chǎn)生了碎片化問(wèn)題。碎片化問(wèn)題降低了政府治理績(jī)效，傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式由此遭到了越來(lái)越多的批判。不同于傳統(tǒng)公共行政范式，20世紀(jì)80年代興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)主張構(gòu)建扁平化、分散化的組織結(jié)構(gòu)，大力引入市場(chǎng)化、民營(yíng)化和分權(quán)化等治理工具。這種以分權(quán)和彈性為主要特征的組織結(jié)構(gòu)與治理模式很好地解決了傳統(tǒng)公共行政范式具有的封閉、僵化問(wèn)題，在極大程度上改善了公共部門(mén)績(jī)效，從而在全球范圍內(nèi)掀起了新公共管理改革的浪潮。然而由于人性認(rèn)識(shí)的偏頗、公私部門(mén)的混淆、市場(chǎng)機(jī)制的不當(dāng)崇拜、不恰當(dāng)?shù)念櫩碗[喻尤其是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)協(xié)調(diào)和權(quán)責(zé)整合缺乏足夠的重視，使得新公共管理比官僚制產(chǎn)生了更為嚴(yán)重的碎片化問(wèn)題。因此，到了20世紀(jì)90年代末，新公共管理范式進(jìn)入了后新公共管理時(shí)期。這一時(shí)期，新公共管理理論遭到了多方面的質(zhì)疑與批評(píng)，其主導(dǎo)地位開(kāi)始受到動(dòng)搖，這為整體性治理理論的出現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。其中，在美國(guó)主要是以羅伯特·B.登哈特(Robert·B. Denhardt)為代表的新公共服務(wù)理論，在英國(guó)則是以佩里·希克斯(Perri6)和帕卻克·登力維(Patrick Dunleavy)為代表的整體性治理理論。

(二)現(xiàn)實(shí)驅(qū)動(dòng)：數(shù)字時(shí)代信息技術(shù)發(fā)展的推動(dòng)

信息技術(shù)的快速發(fā)展使得不同主體彼此間聯(lián)系密切，整個(gè)社會(huì)走向網(wǎng)絡(luò)化，而其對(duì)公共行政變革的推動(dòng)作用更是明顯，這主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是信息技術(shù)推進(jìn)了以社會(huì)-技術(shù)系統(tǒng)為核心的現(xiàn)代官僚組織的構(gòu)建；二是信息技術(shù)促使政府組織結(jié)構(gòu)變得扁平化；三是信息技術(shù)改變了政府的組織設(shè)計(jì)并提高了其做決定的能力；四是信息技術(shù)變革是引發(fā)公共管理改革尤其是政策變革的主要?jiǎng)右颉3](PP14-57)因此，在以信息技術(shù)快速發(fā)展為主要標(biāo)志的數(shù)字時(shí)代，如何使政府各個(gè)部門(mén)通過(guò)整體的、協(xié)同的網(wǎng)絡(luò)形式，把專業(yè)知識(shí)融入共同的任務(wù)中，通過(guò)合作治理完成共同目標(biāo)，[4](P46)解決政府運(yùn)作中的碎片化問(wèn)題，有效回應(yīng)社會(huì)需求和環(huán)境變化，成為政府變革的重要發(fā)展方向。在此背景下，信息技術(shù)發(fā)展極大地改變了政府的組織結(jié)構(gòu)形式和運(yùn)作模式：在政府內(nèi)部系統(tǒng)中，不同層級(jí)和橫向部門(mén)之間的關(guān)聯(lián)度和依賴性增強(qiáng)，權(quán)力結(jié)構(gòu)不再是單向的自上而下指向；在政府外部系統(tǒng)中，政府與市場(chǎng)、社會(huì)主體之間不再是管理與被管理的關(guān)系，而是合作的網(wǎng)絡(luò)型伙伴關(guān)系。在信息高度發(fā)達(dá)的條件下，由于信息資源的共享和決策分散化的變革，政府一方面要提高組織結(jié)構(gòu)的扁平化程度，另一方面還要有效協(xié)調(diào)組織間的關(guān)系，以使權(quán)力從分散走向集中，使治理從碎片化走向整體性，而這與整體性治理理論的精神不謀而合。

二、整體性治理理論的發(fā)展演進(jìn)

如同所有理論都有一個(gè)從萌芽到成熟的過(guò)程一樣，整體性治理理論也不是一蹴而就的，而是有其自身的發(fā)展演進(jìn)歷程。大致來(lái)講，整體性治理理論經(jīng)歷了一個(gè)由“整體性政府”向“整體性治理”的發(fā)展轉(zhuǎn)變過(guò)程，具體可以劃分為理念提出、策略倡導(dǎo)和理論深化三個(gè)階段。這三個(gè)階段可以以整體性治理理論的三本代表性著作為依據(jù)，并分別體現(xiàn)了整體性治理理論的各個(gè)發(fā)展階段。[5](P22)

(一)第一階段：整體性治理理念的提出

1977年，整體性治理理論的集大成者、英國(guó)學(xué)者佩里·?？怂沟闹鳌墩w性政府》出版，其重要貢獻(xiàn)是首次提出“整體性政府”的概念，并倡導(dǎo)“整體性治理”這一具有革命性的理念。在這本著作中，希克斯提出了整體性政府產(chǎn)生的社會(huì)背景及其治理目標(biāo)，通過(guò)在健康、文化、犯罪、教育等領(lǐng)域大量的案例分析，指出政府內(nèi)部職能部門(mén)間的過(guò)度分割是諸多社會(huì)問(wèn)題產(chǎn)生和嚴(yán)重化的主要原因。?？怂惯M(jìn)一步指出，傳統(tǒng)官僚制模式存在諸多問(wèn)題，如效率至上的執(zhí)政理念、層級(jí)節(jié)制的組織結(jié)構(gòu)、對(duì)問(wèn)題的事后治療而非事前預(yù)防、部門(mén)主義而協(xié)調(diào)缺乏、重視過(guò)程而不是結(jié)果等。?？怂共粌H對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行了大力批判，而且提出了具有針對(duì)性的解決措施，即構(gòu)建四種未來(lái)的政府組織形態(tài)，包括構(gòu)建跨部門(mén)協(xié)作的整體性政府，打造文化革新型政府，建設(shè)重視預(yù)防而非治理的預(yù)見(jiàn)性政府以及結(jié)果導(dǎo)向型政府。

(二)第二階段：整體性政府實(shí)踐策略的倡導(dǎo)

1999年，佩里·?？怂古c戴安娜·葉(Diana Leat)共同出版了《圓桌中的治理——整體性政府的策略》一書(shū)，并成為這一階段整體性治理理論的代表性著作，其重要貢獻(xiàn)是將整體性政府理念演變?yōu)榫唧w的行動(dòng)策略。在這本著作中，希克斯等人指出由于政府之間缺乏有效的協(xié)調(diào)，新公共管理提出的許多改革措施不僅沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，反而導(dǎo)致政策制定的不連貫和政策執(zhí)行的不暢。該書(shū)進(jìn)一步指出，由于新公共管理過(guò)度強(qiáng)調(diào)分權(quán)和職能劃分而產(chǎn)生了碎片化治理的問(wèn)題，并涉及了包括政策、顧客、組織以及部門(mén)間在目標(biāo)與執(zhí)行機(jī)制上的沖突等問(wèn)題，而解決這些問(wèn)題的最佳途徑就是整合，構(gòu)建整體性政府。[5](P22)

(三)第三階段：整體性治理理論的深化

2002年，佩里·?？怂埂⒋靼材取と~、金伯利·舒爾茨(kimberly Seltzer)、加里·斯多克(Gerry Stoker)等人以上述兩本著作為基礎(chǔ)，出版了《邁向整體性治理：新的改革議程》一書(shū)，其重要貢獻(xiàn)是首次明確提出“整體性治理”的概念，全面論述了整體性治理模式，將“整體性政府”研究轉(zhuǎn)向了“整體性治理”研究。該書(shū)極大地拓展和深化了整體性治理的研究廣度和研究深度，如對(duì)碎片化政府、棘手問(wèn)題、整合與協(xié)調(diào)等問(wèn)題都進(jìn)行了具體闡釋。具體來(lái)講，在理論層面，該書(shū)將整體性治理的運(yùn)作劃分為三個(gè)階段，即政府組織間政策目標(biāo)與手段相互協(xié)調(diào)的形成階段、信息流通和消除認(rèn)知差異的協(xié)調(diào)階段以及執(zhí)行與程序設(shè)計(jì)的整合階段。在實(shí)踐層面，該書(shū)對(duì)建立政府組織間的信任關(guān)系、促進(jìn)對(duì)話與合作、運(yùn)用信息系統(tǒng)構(gòu)建電子化政府、形成整體性的預(yù)算體系等問(wèn)題進(jìn)行了深入探討，同時(shí)指出克服棘手問(wèn)題與碎片化治理以及整體性治理成功與否的關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)。該書(shū)還指出，導(dǎo)致整體性政府無(wú)法實(shí)現(xiàn)的原因并非一般所認(rèn)為的專業(yè)主義或部門(mén)主義而是碎片化。另一方面，棘手問(wèn)題使得人們不得不正視碎片化所帶來(lái)的問(wèn)題。[6](PP35-36)最后，該書(shū)強(qiáng)調(diào)通過(guò)加強(qiáng)政府組織間協(xié)調(diào)來(lái)應(yīng)對(duì)因碎片化而導(dǎo)致的棘手問(wèn)題和集體行動(dòng)困境。

三、整體性治理理論的基本內(nèi)容

我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者彭錦鵬從管理理念、運(yùn)作原則、組織形態(tài)、運(yùn)作資源、時(shí)代特征等12個(gè)方面，對(duì)傳統(tǒng)官僚制、新公共管理與整體性治理三種公共治理范式的主要內(nèi)容進(jìn)行了分析歸納，通過(guò)比較系統(tǒng)地闡釋了整體性治理理論與其他兩種公共治理范式在內(nèi)容上的不同。表1是三種公共治理范式的內(nèi)容比較。[7]

表1 三種公共治理范式的內(nèi)容比較

作為一種新的公共治理范式，整體性治理理論的基本內(nèi)容具體包括以下幾個(gè)方面：

(一)以公民需求和問(wèn)題解決為治理導(dǎo)向

傳統(tǒng)官僚制和新公共管理兩種公共治理范式都以解決政府的問(wèn)題和追求政府部門(mén)的特殊利益為核心，而整體性治理理論則是以解決公民的需求和問(wèn)題為核心，追求公共利益的最大化，即實(shí)現(xiàn)了從政府本位到公民本位的理念轉(zhuǎn)變。整體性治理理論不僅以實(shí)現(xiàn)公共利益為出發(fā)點(diǎn)，為公眾提供無(wú)縫隙而非分離的整體性服務(wù)，確保滿足公民的需求，而且特別強(qiáng)調(diào)滿足公民需求的公平性。整體性治理理論還主張政府運(yùn)作的問(wèn)題導(dǎo)向，即把“公共問(wèn)題的解決”作為政府運(yùn)作的邏輯起點(diǎn)，注重對(duì)問(wèn)題的結(jié)果導(dǎo)向與預(yù)防導(dǎo)向。為實(shí)現(xiàn)對(duì)公共問(wèn)題的良性治理，整體性治理理論在政策、顧客、組織、機(jī)構(gòu)等四個(gè)層次上提出了整合的目標(biāo)，以在最大程度上增進(jìn)公共價(jià)值，使公共利益得到良好的實(shí)現(xiàn)。表2是整體性治理四個(gè)層次的整合目標(biāo)。[6](P47)另外，針對(duì)各種公共問(wèn)題帶來(lái)的巨大損失，整體性治理理論主張應(yīng)該防患于未然，建立預(yù)防性政府，預(yù)防和避免公共問(wèn)題的產(chǎn)生和惡化，以降低治理成本。

表2 整體性治理四個(gè)層次的整合目標(biāo)

(二)強(qiáng)調(diào)合作性整合

活動(dòng)、協(xié)調(diào)、整合是整體性治理的三個(gè)核心概念，其中，活動(dòng)是指包括政策、管制、服務(wù)和監(jiān)督四個(gè)層面在內(nèi)的治理行為；協(xié)調(diào)是指確立合作和整體運(yùn)作、合作的信息系統(tǒng)、結(jié)果之間的對(duì)話、計(jì)劃過(guò)程以及決策的想法；整合是指通過(guò)確立共同的組織結(jié)構(gòu)和合作在一起的專業(yè)實(shí)踐與干預(yù)以實(shí)現(xiàn)有效協(xié)調(diào)的過(guò)程。[6](PP129-139)希克斯指出，在這三個(gè)核心概念中，整合是整體性治理最核心的概念，整合程度與政府組織凝聚力的強(qiáng)弱正相關(guān)。作為整體性政府最本質(zhì)的內(nèi)涵，整合的內(nèi)容主要包括逆部門(mén)化和碎片化、大部門(mén)式治理、重新政府化、加強(qiáng)中央過(guò)程、壓縮行政成本、重塑服務(wù)提供鏈、網(wǎng)絡(luò)簡(jiǎn)化等。[3](P227)事實(shí)上，整合并不是整體性治理中特有的概念，傳統(tǒng)官僚制和新公共管理也強(qiáng)調(diào)整合，但官僚制中的整合是以適應(yīng)自上而下的層級(jí)節(jié)制體系為目標(biāo)的權(quán)威性整合，新公共管理中的整合是以提高公共部門(mén)效率為目標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)性整合，整體性治理中的整合則是合作性整合，它是針對(duì)傳統(tǒng)官僚制和新公共管理由于過(guò)度強(qiáng)調(diào)專業(yè)主義、部門(mén)主義、競(jìng)爭(zhēng)主義而導(dǎo)致的碎片化問(wèn)題而提出來(lái)的，既包括行政系統(tǒng)內(nèi)部上下層級(jí)間、職能部門(mén)間基于業(yè)務(wù)流程所形成的整合，也包括政府與私營(yíng)企業(yè)、非政府組織、社區(qū)、公民之間合作所形成的整合。

具體來(lái)講，整體性治理理論強(qiáng)調(diào)的合作性整合主要表現(xiàn)為：一是三大治理面向的整合。即治理層級(jí)的整合、治理功能的整合和公私部門(mén)的整合。[6](P29)圖1是整體性治理整合的三個(gè)面向。二是四大治理行為的整合。整體性治理理論主張要達(dá)成三大治理面向的整合，需要實(shí)現(xiàn)政策、規(guī)章、服務(wù)和監(jiān)督四個(gè)層面在內(nèi)的治理行為的整合。[8]三是逆部門(mén)化和碎片化，實(shí)行大部門(mén)式治理。表3是科層制、大部制和整體性政府三種政府機(jī)構(gòu)治理形態(tài)典范的比較。[9]四是重新政府化，加強(qiáng)中央過(guò)程。整體性治理理論主張將新公共管理改革中部分委托或轉(zhuǎn)讓給市場(chǎng)和社會(huì)的權(quán)力和職能，重新收歸公共部門(mén)掌握和行使，保障政府尤其是中央政府在公共事務(wù)管理中的主導(dǎo)作用，避免出現(xiàn)因過(guò)度分權(quán)和競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的政府權(quán)力虛化現(xiàn)象。五是整合預(yù)算。整體性治理理論強(qiáng)調(diào)，從新公共管理時(shí)期到整體性治理時(shí)期，預(yù)算制度的最大變化就是建立了一種以問(wèn)題為預(yù)算單位的的共享性預(yù)算體系，以在較大程度上降低行政成本。

圖1 整體性治理整合的三個(gè)面向

科層制大部制整體性政府持續(xù)時(shí)期20世紀(jì)70年代以前1970-2000年2000年以后管理觀念公共部門(mén)管理公部門(mén)管理公私伙伴關(guān)系/央地整合運(yùn)行機(jī)制政府各機(jī)構(gòu)功能性分工政府功能的部分整合政府機(jī)構(gòu)的整體性運(yùn)作組織模式層級(jí)分明、職責(zé)明確專業(yè)化管理網(wǎng)絡(luò)式服務(wù)核心目的依法行政嚴(yán)格績(jī)效指標(biāo)整合與跨界合作關(guān)注點(diǎn)注重輸入產(chǎn)出控制注重結(jié)果對(duì)官員的規(guī)制法律規(guī)范法律與節(jié)約公務(wù)倫理與價(jià)值運(yùn)作資源人力資源咨詢科技資源網(wǎng)絡(luò)治理政府服務(wù)項(xiàng)目政府提供各種服務(wù)強(qiáng)化中央政府的掌舵能力政策整合

(三)注重協(xié)調(diào)目標(biāo)與手段的關(guān)系

整體性治理理論特別注重治理目標(biāo)與手段的協(xié)調(diào)。依據(jù)目標(biāo)和手段的關(guān)系，整體性治理理論將政府形態(tài)歸納為五種模式：目標(biāo)和手段相互沖突的貴族式政府；目標(biāo)相互沖突而手段相互增強(qiáng)的漸進(jìn)式政府；手段相互沖突而目標(biāo)相互增強(qiáng)的碎片化政府；目標(biāo)和手段既不相互沖突也不相互增強(qiáng)的協(xié)同型政府；目標(biāo)和手段都相互增強(qiáng)的整體性政府。圖2是根據(jù)目標(biāo)和手段的關(guān)系劃分的五種不同類型的政府模式。[6](P31)整體性治理理論認(rèn)為，貴族式政府、漸進(jìn)式政府與碎片化政府都已經(jīng)過(guò)時(shí)和失效，協(xié)同型政府雖然有所進(jìn)步，但必須通過(guò)強(qiáng)力整合才可能實(shí)現(xiàn)向整體性政府的轉(zhuǎn)變。整體性治理理論進(jìn)一步指出，整體性政府作為當(dāng)代政府治理的新形態(tài)，其與協(xié)同型政府的主要區(qū)別在于目標(biāo)與手段的兼容程度：協(xié)同型政府意味著不同公共部門(mén)在目標(biāo)和手段上不存在沖突，而整體性政府則更高一個(gè)層次，要求目標(biāo)與手段之間不僅不存在沖突，還要相互增強(qiáng)。[8]

圖2 五種不同類型的政府模式

(四)重視信任、責(zé)任感與制度化

整體性治理旨在通過(guò)對(duì)碎片化的有效整合建立跨部門(mén)或跨組織的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公共議題的合作治理。因此，整體性治理首先需要樹(shù)立治理主體間良好的信任和責(zé)任感，并建立制度化的保障。整體性治理理論認(rèn)為，信任與責(zé)任感是整體性治理整合過(guò)程中最重要的功能性要素(其他功能性要素還包括信息系統(tǒng)、預(yù)算等)，而建立組織之間的信任又是實(shí)現(xiàn)整體性治理的一種關(guān)鍵性整合?！霸诔蓡T間組成相互合作和信任的積極的組織間關(guān)系是重要的?！盵10]因此，整體性治理理論要求改變科層組織、私人組織、服務(wù)使用者和社會(huì)公眾的文化，塑造相互信任的理念。同時(shí)，整體性治理理論認(rèn)為，責(zé)任感是實(shí)現(xiàn)整體性治理最重要的功能性要素，它包括誠(chéng)實(shí)、效率和有效性三個(gè)方面。其中，誠(chéng)實(shí)主要是指公款使用必須遵守財(cái)政規(guī)章，不得損公肥私；效率是指公共服務(wù)提供過(guò)程中輸入和輸出之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)最小投入取得最大產(chǎn)出；有效性是指公務(wù)人員對(duì)行政行為是否實(shí)現(xiàn)公開(kāi)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)或?qū)Y(jié)果承擔(dān)責(zé)任。整體性治理理論進(jìn)一步指出，在整體性治理責(zé)任感的三個(gè)方面中有效性處于最高地位，誠(chéng)實(shí)和效率必須服務(wù)于有效性，不能與有效性的目標(biāo)相沖突。為確保整體性治理責(zé)任感的落實(shí)，需要從管理、法律和憲法三個(gè)層面加強(qiáng)制度建設(shè)：在管理層面，通過(guò)財(cái)務(wù)預(yù)算、收支控制、審計(jì)監(jiān)督、績(jī)效評(píng)估等確保責(zé)任感；在法律層面，通過(guò)司法審查、特別行政法庭、準(zhǔn)司法管制等確保責(zé)任感；在憲法層面，通過(guò)界定民選官員對(duì)立法機(jī)構(gòu)的責(zé)任以及非正式的憲法規(guī)范等確保責(zé)任感。[6](P241)

(五)依賴信息技術(shù)的運(yùn)用

登力維特別強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)在當(dāng)代公共行政變革中的重要作用，并特別指出整體、協(xié)同的決策方式以及電子行政的廣泛運(yùn)作是數(shù)字時(shí)代治理的核心。[3](P233)?？怂挂仓赋?，政府應(yīng)該充分運(yùn)用信息技術(shù)手段進(jìn)行政策協(xié)調(diào)，包括政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估等?，F(xiàn)代信息技術(shù)的快速發(fā)展有力地推動(dòng)了政府的電子化改革以及整體、協(xié)同的決策方式，打破了科層制下政府內(nèi)部以及政府與社會(huì)之間的藩籬，柔化了政府主體間和政府層級(jí)間的邊界，簡(jiǎn)化了行政層級(jí)和業(yè)務(wù)流程，推動(dòng)了政府組織結(jié)構(gòu)由金字塔型向扁平化的轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)了治理主體間的協(xié)商和溝通，使治理環(huán)節(jié)更加緊密，治理流程更加通暢，在較大程度上解決了由傳統(tǒng)官僚制和新公共管理改革導(dǎo)致的碎片化問(wèn)題，推進(jìn)了公共治理向透明化、整合化方向發(fā)展。因此，信息技術(shù)為整體性治理的實(shí)現(xiàn)提供了有力支撐，只有充分依賴信息技術(shù)，整體性治理才能實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)關(guān)系的整合以及目標(biāo)與手段的協(xié)調(diào)。實(shí)踐中，整體性治理以信息技術(shù)為治理工具，在互動(dòng)的信息提供與搜集基礎(chǔ)上打造透明化、整合化的行政業(yè)務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)信息的充分共享，使相關(guān)治理主體在應(yīng)對(duì)復(fù)雜公共事務(wù)時(shí)能夠具有戰(zhàn)略視野并能夠作出科學(xué)決策。

四、整體性治理理論的簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)

作為一種對(duì)復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)，整體性治理理論契合了公共事務(wù)尤其是跨界公共事務(wù)治理的現(xiàn)實(shí)需要，適應(yīng)了公共需求和公共資源的多元化趨勢(shì)。作為治理理論的一個(gè)重要分支，整體性治理理論將治理理論的發(fā)展向前推進(jìn)了一大步，已經(jīng)越來(lái)越得到理論界和實(shí)務(wù)界的認(rèn)可，并逐漸形成了一套比較成熟的公共行政理論體系與實(shí)踐模式，具備了內(nèi)在的科學(xué)性與外在的可實(shí)施性，全面提升了公共治理的理論內(nèi)涵與實(shí)踐意旨。隨著整體性治理理論在公共管理領(lǐng)域影響力的日益擴(kuò)大，該理論被認(rèn)為是可望成為21世紀(jì)有關(guān)政府的大型理論，[7]甚至許多學(xué)者將其看作是公共行政領(lǐng)域一種新的治理范式，是相對(duì)于傳統(tǒng)官僚制理論和新公共管理理論之外的第三種公共治理典范，整體性治理模式也已經(jīng)成為適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代要求的新型公共治理模式。

然而，作為一種新的公共治理范式，整體性治理還是一種正在成長(zhǎng)尚不成熟的理論，必然存在著一些局限和面臨著很多挑戰(zhàn)。綜合相關(guān)學(xué)者的觀點(diǎn)，整體性治理理論尚存在以下問(wèn)題和挑戰(zhàn)：(1)整體性治理單純從技術(shù)角度強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)而忽視政治社會(huì)因素在公共管理改革中的作用，然而信息技術(shù)本身就具有較強(qiáng)的政治色彩并深受政治體制影響。因此，對(duì)于既包括技術(shù)操作又內(nèi)含價(jià)值判斷的公共管理改革而言，整體性治理顯然難以全面厘清其本質(zhì)并會(huì)面臨來(lái)自政治體系方面的巨大障礙。[11](P2)整體性治理強(qiáng)調(diào)公共價(jià)值和協(xié)同行動(dòng)，但參與整體性治理的各主體都具有各自的利益訴求和行動(dòng)目標(biāo)，如何平衡各主體的利益目標(biāo)和協(xié)調(diào)共同行動(dòng)是整體性治理運(yùn)作面臨的巨大難題。(3)整體性治理強(qiáng)調(diào)信任、責(zé)任感與制度化，但實(shí)踐中隨著公共事務(wù)跨界性和復(fù)雜性的劇增，無(wú)論是政府縱向?qū)蛹?jí)間還是橫向職能部門(mén)間的責(zé)任劃分都變得異常困難，整體性治理對(duì)于如何進(jìn)行責(zé)任劃分并沒(méi)有提出具體的應(yīng)對(duì)策略，而是采取了模糊責(zé)任劃分的權(quán)宜之計(jì)。(4)整體性治理需要構(gòu)建扁平化的組織結(jié)構(gòu)與網(wǎng)絡(luò)化的組織體系，但現(xiàn)行的組織結(jié)構(gòu)和組織體系是依據(jù)傳統(tǒng)官僚制理論而不是整體性治理理論設(shè)計(jì)的。因此，如何協(xié)調(diào)等級(jí)制組織結(jié)構(gòu)與網(wǎng)絡(luò)化組織體系之間的沖突是整體性治理面臨的又一難題。(5)整體性治理要求相關(guān)人員具備較強(qiáng)的整體全局意識(shí)、協(xié)調(diào)溝通能力以及信息技術(shù)運(yùn)用能力，而當(dāng)前公共部門(mén)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)和能力素質(zhì)很難滿足這一要求。盡管整體性治理理論還存在著上述問(wèn)題，但英國(guó)、加拿大、澳大利亞、新西蘭等國(guó)整體性治理改革實(shí)踐取得的顯著成效表明，整理性治理理論具有旺盛的生命力和極強(qiáng)的社會(huì)適用性，在公共管理領(lǐng)域推進(jìn)整體性治理變革已經(jīng)成為西方許多國(guó)家的新趨勢(shì)，甚至如同20世紀(jì)末的新公共管理改革一樣，整體性治理改革成為21世紀(jì)公共管理領(lǐng)域最鮮明的特征。

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革總目標(biāo)，中國(guó)由此進(jìn)入了全面深化改革時(shí)代。而在經(jīng)濟(jì)全球化與全面深化改革的進(jìn)程中，中國(guó)與西方國(guó)家具有相似的時(shí)代背景和發(fā)展訴求。早在黨的十七大報(bào)告中就明確指出：“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，健全部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”。十八大報(bào)告中又明確強(qiáng)調(diào)必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制。從這些頂層設(shè)計(jì)可以看出，通過(guò)整合糾正政府管理中存在的碎片化問(wèn)題，打造整體性政府，是中國(guó)公共管理改革的發(fā)展方向。因此，系統(tǒng)分析和深入探討整體性治理理論的緣起與發(fā)展、要義與特征以及模型與機(jī)理，對(duì)于推進(jìn)和深化中國(guó)的公共管理改革具有重要的啟示和借鑒意義。不過(guò)需要強(qiáng)調(diào)的是，具有濃厚西方色彩的整體性治理理論，在具體運(yùn)用于中國(guó)的公共管理改革實(shí)踐時(shí)，必須根據(jù)中國(guó)的具體國(guó)情加以本土化，并以一種循序漸進(jìn)、逐步探索的方式加以優(yōu)化和創(chuàng)新。正如學(xué)者李瑞昌指出的：“變動(dòng)的世界日新月異，整體性治理就是理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)現(xiàn)實(shí)的一種新回應(yīng)和動(dòng)作。整體性治理的創(chuàng)新點(diǎn)在于從協(xié)調(diào)到整合，中國(guó)政府治理的國(guó)家中心主義趨勢(shì)肯定無(wú)法改變，但是，社會(huì)參與公共治理將會(huì)是一種必然的趨勢(shì)，我們可以借鑒整體性治理提倡的協(xié)調(diào)和整合方法，構(gòu)造有效可行的中國(guó)治理理論模型，并指導(dǎo)治理實(shí)踐?！盵12]

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(責(zé)任編輯：黃俊堯)

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)資助項(xiàng)目《新型城鎮(zhèn)化背景下社會(huì)管理體系轉(zhuǎn)型升級(jí)研究》(13&ZD039)、國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)資助項(xiàng)目《中國(guó)社會(huì)管理指數(shù)測(cè)算模型構(gòu)建及應(yīng)用研究》(12AGL007)的階段性成果。

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1243(2015)05-0054-07

作者：張玉磊，淮陰師范學(xué)院法律政治與公共管理學(xué)院講師，管理學(xué)博士。主要研究方向：公共管理創(chuàng)新。郵編：223001