田 蕊

二十世紀(jì)五十年代中期上海人口“緊縮”中的滬蘇關(guān)系

田 蕊

1955年至1956年，上海市委提出并執(zhí)行“緊縮與加強”計劃，涉及人口、工業(yè)、商業(yè)、文教、交通等各個方面，其中改變上海臃腫的人口狀況和不合理的人口結(jié)構(gòu)是目標(biāo)之一，而動員在滬農(nóng)民回鄉(xiāng)生產(chǎn)成為人口“緊縮”的重要手段。江蘇省作為回鄉(xiāng)人口的重要接收方，在表示支持“緊縮”方針的基礎(chǔ)上，與上海市就動員、接收和安置的相關(guān)事宜進(jìn)行多次協(xié)商。在這一過程中，雙方在最大限度追求自身利益的前提下進(jìn)行有限的合作。

20世紀(jì)50年代中期；人口安置；地方利益；滬蘇關(guān)系

上海是一座典型的移民城市，人口從開埠后不斷增長。1955年初，上海市委提出“緊縮與加強”計劃，向全國各地疏散和遷移人口。人口遷移是一項牽涉雙方甚至多方平行地方政府的工作，但學(xué)界關(guān)于“平行地方關(guān)系”的研究成果非常少。本文試圖通過對上海市與江蘇省在這次人口疏散中關(guān)系的分析，初步探討此一問題。

“消腫”：人口“緊縮”的因由

上海解放后，人口問題仍然不斷加劇，給上海的物資供應(yīng)和調(diào)配等造成嚴(yán)重負(fù)擔(dān)。解放之初，由于全市展開大批疏散城市閑散人口、遣送安置難民，城市人口一度有所下降。但自1949年9月起，華東各地自然災(zāi)害不斷發(fā)生，出現(xiàn)了大量災(zāi)民流入上海的現(xiàn)象。1950年的夏秋之際，安徽北部和江蘇北部地區(qū)發(fā)生嚴(yán)重水災(zāi)，中央與華東地區(qū)雖然調(diào)撥了大量物資進(jìn)行救災(zāi)，但仍有大批災(zāi)民離開災(zāi)區(qū)逃荒上海。①《上海通史第13卷：當(dāng)代社會》，上海人民出版社，1999年，第15—16頁。1954年5月至7月，江蘇北部又發(fā)生百年未遇的特大水災(zāi)，各縣受災(zāi)嚴(yán)重。僅鹽城一縣被淹禾苗達(dá)43萬余畝，“占全縣耕地面積26％”②《鹽城縣志》，江蘇人民出版社，1993年，第35頁。；受災(zāi)較為嚴(yán)重的高郵、寶應(yīng)、東臺、大豐等縣被淹農(nóng)田超過各縣耕地的30％③這次水災(zāi)發(fā)生在全江蘇省境內(nèi)，其中蘇北各縣受災(zāi)較為嚴(yán)重。全省被淹田畝達(dá)到3148萬畝，占全省耕地總面積的1/3；受災(zāi)人口達(dá)1500余萬人，占全省人口3892萬人的38.54％，其中重災(zāi)民379.6萬人；沖毀房屋531075間；損失糧食約12.4億公斤；牲畜、農(nóng)具、雜物損失亦大。參見《江蘇省志·民政志》，方志出版社，2002年，第491頁。。大批農(nóng)民因受災(zāi)而背井離鄉(xiāng)、涌入上海。

不斷流入的災(zāi)民加劇了上海市人口構(gòu)成的不合理程度。據(jù)統(tǒng)計，至1955年4月底，上海市常住人口和臨時人口總數(shù)增加到699萬余人（不包括部隊），比1950年1月普查時的502萬人增加197萬人；其中除自然增長約90余萬人外，由外地遷入的達(dá)到100余萬人。在職業(yè)結(jié)構(gòu)方面，非在業(yè)人口大大超過在業(yè)人口的規(guī)模：全市生產(chǎn)性基本人口，即工業(yè)、建筑業(yè)、鐵路、海港運輸?shù)刃袠I(yè)從業(yè)者為118萬余人，僅占總?cè)丝诘?6.99％；服務(wù)人口，即在商業(yè)、市政企業(yè)、文教衛(wèi)生部門等行業(yè)從業(yè)者為119萬余人，占總?cè)丝诘?7.14％；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人口為20余萬人，占總?cè)丝诘?.94％；其他非在業(yè)人口，如兒童、學(xué)生、老人、一般無勞動力的、失業(yè)的和臨時的人口約為440余萬人，占總?cè)丝诒壤哌_(dá)62.93％。①上海市委：《關(guān)于加強本市戶口管理與逐步緊縮人口的指示 （草稿）》（1955年7月1日），上海市檔案館藏，檔案號B168-1-860-1。

進(jìn)入1955年，除了臃腫的人口狀況和不合理的人口結(jié)構(gòu)外，上海還遇到了新的問題：全市糧食銷量大幅度增加②湯水清： 《上海糧食計劃供應(yīng)與市民生活 （1953—1956）》，上海辭書出版社，2008年，第159頁。；從1954年下半年起，工業(yè)生產(chǎn)在產(chǎn)、供、銷方面都出現(xiàn)困難，由于原材料供應(yīng)不足，許多中小企業(yè)被迫停工減產(chǎn)；城市私商經(jīng)營困難、日益蕭條；等等。③參見沈逸靜：《上海“緊縮”方針的制定、實施與調(diào)整》，《歷史巨變：1949—1956》，上海書店出版社，2001年，第582頁。

1955年2月，面對本市經(jīng)濟凸顯的問題，中共上海市委結(jié)合中央的有關(guān)精神召開擴大會議，主要研究上海建設(shè)和改造的方針問題、國防問題、上海的基本建設(shè)和改造計劃問題、疏散與內(nèi)遷問題、增產(chǎn)節(jié)約等十個重要問題④沈逸靜：《上?！熬o縮”方針的制定、實施與調(diào)整》，《歷史巨變：1949—1956》，第583頁。。根據(jù)國內(nèi)外形勢，上海市委還確定了逐步“緊縮人口和加強戰(zhàn)備” （以下簡稱“緊縮”）方針。至于為何此時提出“緊縮”方針，1956年7月召開的中共上海市第一次代表大會上的報告指出，于1955年初提出“緊縮”是出于以下三個方面的考慮：第一，出于可能爆發(fā)戰(zhàn)爭的考慮。上海地處國防前線，臺灣局勢正處于緊張時期。而當(dāng)時上海的人口擁擠與糧油、蔬菜、住宅、交通等需要的矛盾嚴(yán)重，不得不作出必要的準(zhǔn)備。第二，從沿海與內(nèi)地工業(yè)布局的考慮，認(rèn)為應(yīng)該把工業(yè)集中內(nèi)地，沿海不宜更多建設(shè)和發(fā)展。第三，從當(dāng)時的實際困難情況出發(fā)。⑤參見柯慶施：《調(diào)動一切力量，積極發(fā)揮上海工業(yè)的作用，為加速國家的社會主義建設(shè)而斗爭!》（1956年7月11日），《上海市黨代會、人代會文件選編》上冊，中共黨史出版社，2009年，第54頁。

從2月開始，上海市委提出的“緊縮”方針首先在各機關(guān)內(nèi)部傳達(dá)，之后在全市范圍內(nèi)宣傳開來⑥《水上區(qū)人民委員會1955年工作匯報》（1955年12月），上海市檔案館藏，檔案號B59-1-43-1。。 “緊縮”涉及人口、工業(yè)、商業(yè)、文教、交通等各個方面，其中改變上海臃腫的人口狀況和不合理的人口結(jié)構(gòu)是目標(biāo)之一，而鼓勵在滬農(nóng)民回鄉(xiāng)生產(chǎn)成為人口“緊縮”的重要手段。4月2日，市民政局作出“動員外來災(zāi)民、農(nóng)民還鄉(xiāng)生產(chǎn)”的指示。⑦《關(guān)于動員外來災(zāi)民、農(nóng)民還鄉(xiāng)生產(chǎn)工作的指示 （初稿）》 （1955年4月），上海市檔案館藏，檔案號B25-2-10-4。至6月底，全市雖取得“動員農(nóng)民15萬余人回鄉(xiāng)”的成效，但總觀1955年上半年的動員實為上海推行“糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷”的輔助性工作。直到7月份，“動員農(nóng)民回鄉(xiāng)”才被作為“緊縮”方針的一項重要內(nèi)容來推進(jìn)。⑧湯水清認(rèn)為，1955年3月至6月，上海市的主要工作是糧食外流檢查管理、開展全市性的節(jié)約糧食運動，公安、民政部門動員流入農(nóng)民回鄉(xiāng)生產(chǎn)也同時進(jìn)行。但由于當(dāng)時把節(jié)約運動放在首位，試圖通過節(jié)約運動把糧食銷量降下來，加上其他各種任務(wù)繁重，因此，動員回鄉(xiāng)并沒有作為一項主要工作來推進(jìn)。直到7月份，隨著按戶計劃供應(yīng)制度的建立和核實用糧工作的基本結(jié)束，有關(guān)方面才得以騰出手來對農(nóng)民進(jìn)行遣返。參見《上海糧食計劃供應(yīng)與市民生活 （1953—1956）》，第159頁。

1955年7月，上海市委批準(zhǔn)“人口問題研究委員會”成立，宋日昌為主任⑨“人口問題研究委員會”是在1955年4月26日成立的“上海市緊縮問題調(diào)查研究委員會”的基礎(chǔ)上建立起來的。1955年7月14日，宋日昌向上海市委建議，將原“人口問題研究小組”擴大為“人口問題研究委員會”，由宋日昌、王克、洪天壽、屈成仁、熊中節(jié)、郭健、劉夏峰等7位組成。參見《宋日昌向市委建議》 （1955年7月14日），上海市檔案館藏，檔案號B25-1-3。。該委員會下設(shè)人口辦公室作為其常設(shè)機構(gòu)，統(tǒng)一指導(dǎo)與管理各區(qū)、各單位的人口“緊縮”①《關(guān)于成立上海市人口問題研究委員會及人選的通知》（1955年7月），上海市檔案館藏，檔案號A80-2-110-62。“人口辦公室”作為上海市委人口問題研究委員會的下設(shè)機構(gòu)，直接隸屬于上海市人民委員會，雖未正式對外公布，但對外行文均署名為上海市人民委員會人口辦公室，簡稱“上海市人口辦公室”。。主要途徑有：動員和組織勞動力到全國各地參加國家各項建設(shè)，擬在未來一年內(nèi)動員6萬至7萬勞動力赴外省 （主要是江西、安徽、江蘇等）進(jìn)行墾荒；收容游民和社會渣滓勞動改造；遣送犯人到外地勞動改造；動員流入上海的外來農(nóng)民回鄉(xiāng)生產(chǎn)，要求在1956年6月底以前動員40萬至60萬人。②《市委關(guān)于加強本市戶口管理與逐步緊縮人口的指示（草稿）》（1955年7月1日），上海市檔案館藏，檔案號B168-1-860-1。所謂失業(yè)，包括未登記的社會失業(yè)人員及雖已登記但短期內(nèi)無就業(yè)機會者。所謂沒有正當(dāng)固定職業(yè)，系指收舊貨、拾荒、流動小販、無照攤販、私設(shè)的工場、作坊的員工、過剩的人力車工及擦皮鞋、鏟刀、磨剪刀、爆炒米花、修舊補舊、流動理發(fā)等獨立勞動者。同時規(guī)定對傭工保姆的動員，應(yīng)給予雇傭者以一定的時間，使能找到接替人；乳母應(yīng)在一定時間或嬰兒斷奶后動員；對臨時工的動員應(yīng)有一定的時間，使勞動部門能在本市員工中組織調(diào)配。此外，對已建立家務(wù)的配偶，不能單獨生活，原籍又無依靠的父母子女和年幼弟妹以及家務(wù)上的主要勞動力可以暫緩動員或不予動員。

7月中旬，上海市開始全方位、大規(guī)模地動員農(nóng)民回鄉(xiāng)，劃定“凡在本市無正當(dāng)、固定職業(yè)而原籍又有生產(chǎn)、生活條件的外來城鄉(xiāng)居民”均為被動員對象。具體為：（1）無業(yè)、失業(yè)或沒有正當(dāng)固定職業(yè)的市民，在原籍有生產(chǎn)條件（即有土地、勞動力）或生活條件 （即在原籍有依靠或有親屬匯款供養(yǎng)）。（2）對臨時戶口和漏戶漏口，除按照戶口管理的規(guī)定，可留住本市者外，一律動員。（3）機關(guān)、部隊、團(tuán)體、企業(yè)、學(xué)校的員工家屬，原在農(nóng)村或其他城鎮(zhèn)從事生產(chǎn)，回籍后仍有生產(chǎn)條件者，或具有勞動力，可以回籍生產(chǎn)者，或雖不能從事生產(chǎn)，但可以回籍生活者。（4）由外地吸收來滬的傭工、保姆、臨時工等在原籍有生產(chǎn)、生活條件者。（5）解放后從農(nóng)民轉(zhuǎn)為工商企業(yè)的職工店員，雖系在職在業(yè)，目前由于企業(yè)生產(chǎn)陷于極大困難一時不能解決，而本人原籍又有生產(chǎn)條件者。此外，在動員影響下，如有在職員工自愿回籍者，也可協(xié)助其回籍。③《關(guān)于動員外來農(nóng)民回鄉(xiāng)生產(chǎn)工作的初步方案 （草案）》（1955年7月2日），上海市檔案館藏，檔案號B168-1-860-1。

根據(jù)以上規(guī)定可以看出，1955年7月以后的動員條件有：外來農(nóng)民、在滬無正當(dāng)職業(yè)、在原籍有生產(chǎn)和生活條件等。表面上，能否符合以上條件的確可以作為判斷流滬農(nóng)民應(yīng)否回鄉(xiāng)的標(biāo)準(zhǔn)。但仔細(xì)推敲，我們就會提出疑問。何為“外來農(nóng)民”？到滬時間多長算是“外來農(nóng)民”？根據(jù)上海市的動員標(biāo)準(zhǔn)，“有生產(chǎn)條件”是指農(nóng)民在原籍有土地、有勞動力，其生產(chǎn)所得能夠維持生活需要。但回鄉(xiāng)者應(yīng)擁有多少土地？有幾個勞動力才算得上“有生產(chǎn)條件”？何為有“生活條件”？這些所謂標(biāo)準(zhǔn)的界限顯然籠統(tǒng)而含糊。

“你來我往”的兩地接洽

由于地理位置和其他歷史原因，原籍為江蘇省的在滬農(nóng)民數(shù)量巨大，其中蘇北農(nóng)民又占絕對比例。蘇北是江蘇北部的簡稱，即江蘇省長江以北的地區(qū)，其范圍大致屬淮河流域下游。歷史上的蘇北地區(qū)也曾自然條件優(yōu)越、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)達(dá)。但南宋至清咸豐年間，這一區(qū)域經(jīng)歷了黃河奪淮、黃河北移等重大變化。黃河奪淮時，河水所攜帶的大量泥沙迅速將原河床抬高，蘇北的自然面貌被改變，原有的水系遭到破壞。19世紀(jì)中期，黃河再次改道又導(dǎo)致原河道沿線土壤的鹽堿化。這些變化給當(dāng)?shù)貛砹祟l繁的水、旱等自然災(zāi)害，造成土地承載力下降、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)量減少。據(jù)統(tǒng)計，1912年至1949年間，對蘇北地區(qū)影響較大的水災(zāi)、蝗災(zāi)達(dá)17次，平均兩年一次，如果加上冰雹、風(fēng)災(zāi)等，可謂是災(zāi)荒連年。④李巨瀾：《失范與重構(gòu)：一九二七年至一九三七年蘇北地方政權(quán)秩序化研究》，中國社會科學(xué)出版社，2009年，第46頁。為謀求生計，大量蘇北農(nóng)民于每年秋后“泥門塞戶、舉家外流，或到海灘拾柴割草，或往江南大埠為人幫傭，或從事搬運、拉黃包車、販賣青貨等為生”⑤《鹽城縣志》，第712頁。。與蘇北距離較近、經(jīng)濟日益繁榮的上海成為大批外出謀生者的主要選擇。年復(fù)一年“乞食上?！?“傭食上?！钡纳钪饾u加深并鞏固了蘇北人的外流傳統(tǒng)⑥參考《失范與重構(gòu)》書中“乞食江南”“傭食江南”的討論，第146頁。。1955年7月上海市統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，符合上海市動員條件的農(nóng)民共約50萬人 （包括機關(guān)、部隊、部分企業(yè)的員工家屬，游民、社會渣滓不包括在內(nèi)），其中來自江蘇省的占70％①《關(guān)于動員農(nóng)民回鄉(xiāng)生產(chǎn)工作的方案》（1955年7月15日），上海市檔案館藏，檔案號B168-1-860-51。這一統(tǒng)計未提供具體的計算數(shù)字，但亦反映出上海方面需要動員和可能動員的回鄉(xiāng)農(nóng)民中，原籍為江蘇者所占比例較大。。因而江蘇省成為此次上海疏散回鄉(xiāng)農(nóng)民的重要接收方。

但在動員與接收回鄉(xiāng)農(nóng)民的工作中，上海市與江蘇省存在不同的利益考量。而上海方面1955年7月中旬發(fā)布的籠統(tǒng)而含糊的動員標(biāo)準(zhǔn)，為雙方，尤其為江蘇方面提供了“討價還價”的空間，為爭取對方更多的利益讓渡創(chuàng)造了機會。鑒于不同的利益取向，上海市委與江蘇省委就“緊縮”中許多復(fù)雜、煩瑣的問題多次會談和協(xié)商。1955年8月8日，宋日昌、上海市民政局局長洪天壽等與江蘇省委江渭清、劉順元、陳光和惠浴宇等四位書記在南京進(jìn)行會談。江蘇方面還有省政法辦公室副主任章維仁、民政廳副廳長張志強等人參加。

關(guān)于上海市“動員農(nóng)民回鄉(xiāng)生產(chǎn)”的方案，江蘇代表認(rèn)為“既未得到中央批準(zhǔn)，又未經(jīng)上海局轉(zhuǎn)發(fā)”，并以“上海疏散人口是一個戰(zhàn)略性問題，是全國經(jīng)濟計劃安排的問題”為由，提出“應(yīng)該由中央統(tǒng)一部署”②《和江蘇省委匯報和洽商安置動員回鄉(xiāng)生產(chǎn)的農(nóng)民的報告》（1955年8月14日），上海市檔案館藏，檔案號B168-1-865-1。。盡管滬方代表承諾“會向中央說明情況”，但最終沒有下文。江蘇方面的態(tài)度顯然并不積極，甚至多少暗含埋怨。所以在“緊縮”前期，江蘇省委的配合度不高，在向下宣傳和布置中力度較弱。到8月上旬，全省只有6個重點縣 （指鹽城、興化、泰縣、建湖等6個回鄉(xiāng)人數(shù)較多的縣）大致了解滬方的動員政策，一些剛剛動員回鄉(xiāng)的農(nóng)民甚至又被所在縣、鄉(xiāng)政府介紹到上海。

在會談中，江蘇方面對上海市的動員標(biāo)準(zhǔn)提出意見。時任江蘇省委書記的江渭清說：“上海市的‘緊縮’方針名義上說動員農(nóng)民回鄉(xiāng)，實際上包括范圍很廣，機關(guān)、部隊、工廠、學(xué)校的家屬，保姆、臨時工、困難行業(yè)已解雇的職工等都屬于動員的對象?！眲㈨樤舱f，“上海市的‘緊縮’方針是正確的，但是人口疏散方案中的線條太粗，杠子太少。上面的意圖是很好的，下面執(zhí)行起來往往不容易掌握，容易出偏差?！雹邸逗徒K省委匯報和洽商安置動員回鄉(xiāng)生產(chǎn)的農(nóng)民的報告》（1955年8月14日），上海市檔案館藏，檔案號B168-1-865-1。江蘇代表認(rèn)為上海市制定的回鄉(xiāng)動員標(biāo)準(zhǔn)必須逐項進(jìn)行細(xì)致的討論。

關(guān)于“外籍農(nóng)民”的劃定，江蘇省委提出“飯碗在哪里，就應(yīng)該算是哪里人”，不能因為原籍在江蘇就應(yīng)該全部動員回江蘇，應(yīng)該根據(jù)具體去滬年限進(jìn)行分別處理。他們一再強調(diào)，“只有最近一兩年 （1954、1955年）去滬的三四萬農(nóng)民應(yīng)該全部動員，而且在前段工作中已經(jīng)全部被動員回鄉(xiāng)”；去滬十年以上的農(nóng)民不應(yīng)該動員，因其生活習(xí)慣、社會關(guān)系等都已在滬扎根，實際上與農(nóng)村關(guān)系淡薄。至于到滬三五年以上的農(nóng)民，江蘇方面態(tài)度相對曖昧，既委婉地表達(dá)“將其動員回籍并不能解決實際問題”，又含糊地提出“應(yīng)考慮更加長遠(yuǎn)、可靠的辦法”等沒有實際意義的處理意見。④《和江蘇省委匯報和洽商安置動員回鄉(xiāng)生產(chǎn)的農(nóng)民的報告》（1955年8月14日），上海市檔案館藏，檔案號B168-1-865-1。事實上，最近一兩年到滬的農(nóng)民在鄉(xiāng)仍有生產(chǎn)生活條件的可能性相對較大，而已去十年以上的農(nóng)民在滬站住腳跟的機會相對更多。他們或回鄉(xiāng)更易安置，或因在滬就業(yè)而免于動員，故江蘇與上海對其爭議不大。恰是去滬三五年以上的農(nóng)民可能在滬生活不定、回鄉(xiāng)又難安置，因而成為雙方互相推脫的重點。這也應(yīng)該是江蘇方面態(tài)度曖昧的重要原因。

上海方面作了有限讓步，對籠統(tǒng)的動員標(biāo)準(zhǔn)作出具體、細(xì)致的規(guī)定。上海市委承諾，“江蘇各縣安置過程中一旦發(fā)現(xiàn)動員回去的哪些人不能安置，可向滬方反饋信息，本市隨即對此類群體不再動員或加以限制”⑤《和江蘇省委匯報和洽商安置動員回鄉(xiāng)生產(chǎn)的農(nóng)民的報告》（1955年8月14日），上海市檔案館藏，檔案號B168-1-865-1。。8月份，上海市對保姆、臨時工、困難行業(yè)解雇的職工等群體的回鄉(xiāng)動員作出較為嚴(yán)格的限制。但對于江蘇省提出的在動員在滬農(nóng)民之前，先造好花名冊，經(jīng)安置縣、區(qū)、鄉(xiāng)核對和批準(zhǔn)后才能開展動員、分批送回的要求，上海方面表示無法實現(xiàn)。協(xié)商的結(jié)果，雙方同意只要上海對動員對象明確規(guī)定并在執(zhí)行中嚴(yán)加控制，即可免去由安置地審核花名冊的步驟。江蘇方面還以農(nóng)業(yè)工作很忙，尚未做好充分的接收準(zhǔn)備和布置工作為由，建議上海市將動員工作推遲到8月中旬到9月初，10月份再開始移送農(nóng)民回鄉(xiāng)。為避免因安置不善而造成回鄉(xiāng)者倒流，加之8月上旬形成的回鄉(xiāng)小高潮確實造成了交通工具供應(yīng)不足和“一些錯誤偏向發(fā)生”，上海不得不決定動員工作到8月15日暫告一段落。①《上海市動員農(nóng)民回鄉(xiāng)生產(chǎn)的報告》（1955年），上海市檔案館藏，檔案號B168-1-860-180。

上海方面雖然作出一些讓步，但并未停止與江蘇方面的溝通。利用這段時間，上海市派訪問團(tuán)赴江蘇省的重點縣、市調(diào)查已回鄉(xiāng)者的生活狀況，并繼續(xù)與之磋商和討論動員農(nóng)民回鄉(xiāng)的相關(guān)問題。8月22日，上海市委與江蘇省委分別派代表在上海大廈進(jìn)行會談，討論內(nèi)容繼續(xù)圍繞“在原籍有生產(chǎn)生活條件”的動員標(biāo)準(zhǔn)等問題。

動員標(biāo)準(zhǔn)始終是雙方討價還價的重點。上海市將“在原籍有生產(chǎn)生活條件”的動員標(biāo)準(zhǔn)界定為在農(nóng)村有土地、有房屋、有勞動力。江蘇代表表示，是否達(dá)到“在農(nóng)村有土地”應(yīng)有具體的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，不同的安置縣、市標(biāo)準(zhǔn)不同。如鹽城回鄉(xiāng)農(nóng)民所有土地最低限度是1.7畝；江都縣大致分河南、河北兩種情況，河北2畝地可以生活，河南1畝田就可以維持生活②《和江蘇省委匯報和洽商安置動員回鄉(xiāng)生產(chǎn)的農(nóng)民的報告》，上海市檔案館藏，檔案號B168-1-865-1。。無錫農(nóng)民大都做一些小生意并種植產(chǎn)量較高的茭白，一般家中有1畝田就可維持生活③《宋副市長與浙江、江蘇民政廳長討論動員農(nóng)民回鄉(xiāng)問題的記錄》，上海市檔案館藏，檔案號B168-1-865-12。。江蘇方面實際上是通過細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，提高動員回鄉(xiāng)的門檻，以減少人口回鄉(xiāng)給本省帶來的壓力。由于各地情況不同，故要制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)十分困難。雙方經(jīng)討論初步商定：所謂“家有土地”，指回鄉(xiāng)農(nóng)民擁有的土地與當(dāng)?shù)赝粮臅r期分得土地的懸殊不大即可。這個“回鄉(xiāng)農(nóng)民擁有土地”的標(biāo)準(zhǔn)仍然明顯存在問題。因家庭勞動力、副業(yè)生產(chǎn)和有無其他收入等情況的不同，各個縣、鄉(xiāng)、村，乃至各戶農(nóng)民維持生活所必需的土地數(shù)量存在差異。而且經(jīng)過幾年的發(fā)展，土改時農(nóng)民擁有的土地數(shù)量已經(jīng)發(fā)生較大變化，土地出賣、出典、找人代種的情況極為常見。故這種所謂“標(biāo)準(zhǔn)”的執(zhí)行難度很大。雙方在之后的會談中又將“有土地”的標(biāo)準(zhǔn)定為“在原籍有相當(dāng)于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民平均所有的，并足以維持其最低生活的土地”。

上海市與江蘇省在協(xié)調(diào)各方利益的基礎(chǔ)上劃定動員對象的具體條件，整理如下：

可動員回鄉(xiāng)：（1）在原籍有相當(dāng)于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民平均所有的，并足以維持其最低生活的土地，有一定的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力，在上海無固定職業(yè)的外籍農(nóng)民。（2）在原籍有親屬供養(yǎng)或外地有親屬匯款供養(yǎng)或本人有足夠積蓄，生活確實有保障，又無需住在上海又可能回鄉(xiāng)居住的人口。（3）1954年以后因自然災(zāi)害或季節(jié)性原因來上海的農(nóng)民。（4）新近盲目流入上海待機就業(yè)的或已完成來上海任務(wù) （如醫(yī)病、探親訪友等）的外來人口。

不能動員回鄉(xiāng)：（1）原籍無地?zé)o屋又無依靠，必須由政府長期救濟的。（2）城鎮(zhèn)居民回鄉(xiāng)后無法謀生的。（3）應(yīng)當(dāng)和可能“歸口”處理的人口。（4）在上海有正當(dāng)職業(yè)或固定收入的。（5）游民、反革命分子和刑事犯分子。（6）經(jīng)動員后本人堅決不愿意回鄉(xiāng)的，不動員或暫不動員。④《關(guān)于動員農(nóng)民回鄉(xiāng)生產(chǎn)的范圍 （草稿）》（1955年），上海市檔案館藏，檔案號B168-1-865-30。還協(xié)商對以下幾種群體區(qū)別對待：（1）家屬。可動員：符合在原籍有維持生活的土地，有勞動力，戶主又愿意他們回鄉(xiāng)的；夫婦一方符合有土地、勞動力，而雙方都自愿一方回鄉(xiāng)生產(chǎn)或居住的?？刹粍訂T：戶主堅持自愿供應(yīng)其直系或旁系親屬，不愿意他們回鄉(xiāng)生產(chǎn)或居住的。婦女因為家庭糾紛等對回鄉(xiāng)生產(chǎn)很大顧慮，不愿意回鄉(xiāng)的。（2）奶媽、保姆、傭工。新來上?；蛞驯唤夤?，長期未找到工作，又在原籍有土地有勞動力的可以動員回鄉(xiāng)。在雇者可不動員回去。（3）困難行業(yè)職工和失業(yè)人員?？蓜訂T：新被解雇不屬于“歸口”處理的職工或無工作的臨時工，過去是農(nóng)業(yè)人口，又符合有土地、勞動力條件的；新近失業(yè)人員，過去是農(nóng)業(yè)人口，又符合在鄉(xiāng)有土地、有勞動力的條件。不可動員：在業(yè) （包括小廠、小店和“地下工廠”）的職工和已有工作的臨時工；失業(yè)很久，依靠政府救濟，回鄉(xiāng)后不能參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動或依靠其他收入生活者。（4）其他群體。可動員：原籍無土地，但可以設(shè)法得到土地 （如親戚給田耕種等），能夠生活的；原籍有土地?zé)o房屋無生產(chǎn)資料，但設(shè)法解決的；刑滿釋放分子、反革命家屬、富農(nóng)和分有土地的地主，符合有土地、勞動力條件的。不可動員：原籍雖有田、有屋，但本人不能從事勞動，家屬又無勞動力，回家后不能生活的；因病等在一定時期內(nèi)不能恢復(fù)的，可不動員或暫緩動員。

隨著疏散地與安置方的不斷商洽，原本寬泛的動員標(biāo)準(zhǔn)變得相對具體。但關(guān)于回鄉(xiāng)農(nóng)民“是否有土地”“是否有生產(chǎn)生活條件”始終是一個模糊、難以準(zhǔn)確執(zhí)行的相對概念。

江蘇方面在盡量提高回鄉(xiāng)門檻的同時，還最大限度地爭取滬方可能給予的利益讓渡和經(jīng)濟補償。江蘇省委代表擔(dān)心，“上海約有50萬人符合動員回鄉(xiāng)條件，其中江蘇占70％”；要安置幾十萬人數(shù)量太大、牽涉面太廣，江蘇背負(fù)不起如此大的“包袱”。在要求滬地嚴(yán)格執(zhí)行動員標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，江蘇省希望上海市對回鄉(xiāng)者進(jìn)行必要的補助和救濟，以盡量減少本省在安置回鄉(xiāng)農(nóng)民工作中的財政開支。①《和江蘇省委匯報和洽商安置動員回鄉(xiāng)生產(chǎn)的農(nóng)民的報告》（1955年8月14日），上海市檔案館藏，檔案號B168-1-865-1。江蘇代表提出，“動員回鄉(xiāng)是政府決定的方針，是人為的現(xiàn)象，與災(zāi)民性質(zhì)不同”②《關(guān)于經(jīng)費和兩頭摸底等問題座談會記錄》 （1955年），上海市檔案館藏，檔案號B168-1-865-26。，故滬方應(yīng)給予回鄉(xiāng)者“3—6個月的安家費”③《和江蘇省委匯報和洽商安置動員回鄉(xiāng)生產(chǎn)的農(nóng)民的報告》（1955年8月14日），上海市檔案館藏，檔案號B168-1-865-1。；對困難戶應(yīng)給予“比災(zāi)民標(biāo)準(zhǔn)高一些必要救濟”④《關(guān)于經(jīng)費和兩頭摸底等問題座談會記錄》 （1955年），上海市檔案館藏，檔案號B168-1-865-26。。上海方面則表示：“緊縮”是合理的，回鄉(xiāng)農(nóng)民也不同于移民墾荒和安置復(fù)員建設(shè)軍人，故不能撥給安家費；對部分確實困難的回鄉(xiāng)者只可按一般社會救濟標(biāo)準(zhǔn)給予救濟；對原在滬享受社會救濟和失業(yè)救濟的回鄉(xiāng)者亦可繼續(xù)發(fā)救濟金⑤《和江蘇省委匯報和洽商安置動員回鄉(xiāng)生產(chǎn)的農(nóng)民的報告》（1955年8月14日），上海市檔案館藏，檔案號B168-1-865-1。。上海市還答應(yīng)對回鄉(xiāng)者提供路費和必要的生活補助，但拒絕支付對方所要求的生產(chǎn)資料補助。

從幾次會談來看，雙方對“緊縮”方針?biāo)坪醪o異議。其實到1955年，上海動員在滬農(nóng)民回鄉(xiāng)已經(jīng)勢在必行、不容改變。作為農(nóng)民流滬大省的江蘇只能在接受這一事實的基礎(chǔ)上，盡量在具體問題上爭取可能得到的利益和主動權(quán)。在圍繞“動員與接收”而展開的多次協(xié)商中，上海市委與江蘇省委一方面都從自身的利益出發(fā)，另一方面又不斷地調(diào)整各自的標(biāo)準(zhǔn)和要求，盡力爭取在相關(guān)政策規(guī)定層面達(dá)成基本一致。

對回鄉(xiāng)者的“迎來送往”

經(jīng)過廣泛宣傳，上海市動員回鄉(xiāng)農(nóng)民的數(shù)量不斷增加。到8月上旬，全市每天的回鄉(xiāng)人數(shù)從7月底的一兩千人增加到1.5萬人以上，其中最多一天達(dá)到2萬人，形成了一個“回鄉(xiāng)運動”⑥《上海市動員農(nóng)民回鄉(xiāng)生產(chǎn)工作報告》 （1955年），上海市檔案館藏，檔案號B168-1-860-180。。

為鼓勵積極回鄉(xiāng)，上海市委要求各區(qū)采取適當(dāng)措施幫助被動員者解決困難，如債務(wù)、回鄉(xiāng)路糧與工具的短缺等問題。根據(jù)市委的指示，各區(qū)工作隊不僅幫助被動員者調(diào)解在滬的私人債務(wù)；對其小額貸款、水電費等“公私間”債務(wù)，也根據(jù)實際情況爭取償還、部分或全部免還⑦《上海市動員農(nóng)民回鄉(xiāng)生產(chǎn)工作的總結(jié)報告 （草稿）》（1955年），上海市檔案館藏，檔案號B59-1-63-369。。為解決困難船民回鄉(xiāng)的路糧問題，水上區(qū)還在北新涇設(shè)立發(fā)糧站，至1955年底共發(fā)出補助糧食9400余斤⑧《水上區(qū)人民委員會民政科1955年度工作總結(jié)報告》（1955年），上海市檔案館藏，檔案號B59-2-78-174。。

蘇北流滬農(nóng)民一般選擇水路還鄉(xiāng)，有船戶撐著自家船只，無船者雇用或搭乘民船。返鄉(xiāng)者多攜帶大量生產(chǎn)、生活物品且人數(shù)驟增，造成交通運輸工具緊缺。除部分船民趁回鄉(xiāng)搭乘客人以增加收入外，一些鄉(xiāng)下船只也趁機專門做起運輸生意。他們不僅任意抬高運價，且無限制搭載乘客。有的船只因裝載過多或船身本已破舊滲漏，加上安全意識缺乏，導(dǎo)致農(nóng)民搭乘途中常有傷亡事故發(fā)生。這既造成回鄉(xiāng)農(nóng)民的損失，又增加了上海市、中轉(zhuǎn)地與接收地政府的工作內(nèi)容。

為改善運費高抬和不安全運行等現(xiàn)象，盡量減少中轉(zhuǎn)地與安置各縣的善后工作，水上區(qū)建議上海市民政局通知陸上各區(qū)：“凡有必須搭乘船只或寄帶物件回鄉(xiāng)的可先與水上區(qū)各地工作隊聯(lián)系，從而制止黃牛活動和避免高運價等現(xiàn)象”①《水上區(qū)人民政府關(guān)于建議上海市民政局通知陸上各區(qū)保證農(nóng)民順利還鄉(xiāng)的公函》（1955年8月20日），上海市檔案館藏，檔案號B25-2-18-25。水上區(qū)是上海市一個特別的行政區(qū)域。1954年4月28日，水上區(qū)人民政府成立；1956年6月，撤銷建制。轄區(qū)包括黃浦江、蘇州河兩大干流，以及沿江河之港、浜、涇、塘等68條支流所構(gòu)成的水網(wǎng)地帶。。10月15日，上海市內(nèi)河航運管理局對搭乘回鄉(xiāng)農(nóng)民的船只如何申請臨時客位、運載規(guī)格和重量等均作出嚴(yán)格規(guī)定。

在江陰、鎮(zhèn)江等中轉(zhuǎn)站，回鄉(xiāng)農(nóng)民不聽工作人員勸說、吵鬧著要求增加供應(yīng)糧食、路費的情況時有發(fā)生。少數(shù)回鄉(xiāng)船只因?qū)竟?jié)性氣候變化估計不足，加上安全工作不到位而遭遇不應(yīng)有的事故，生活發(fā)生困難。上海市個別派出所、辦事處所出具的回鄉(xiāng)證明存在漏洞，甚至“糧食轉(zhuǎn)移單”也不注明供應(yīng)路糧的具體時間和斤數(shù)。這些工作失誤也為一些回鄉(xiāng)者提供了“可乘之機”。如因強行渡江而致船沉的船民王某原將糧食藏于艙中，但仍不斷到江陰縣政府要求救濟糧食和路費。在得到6元錢的回鄉(xiāng)路費后，王某乘火車返回上海，并想就此不再回鄉(xiāng)。這些非正?，F(xiàn)象和不合理要求無疑加重了中轉(zhuǎn)地的額外負(fù)擔(dān)。上海市與中轉(zhuǎn)地政府也只能不斷調(diào)整與改進(jìn)路糧、路費補助的相關(guān)政策，卻無法從根本上杜絕類似問題的出現(xiàn)。

江蘇省在與上海市就“緊縮”方針、 “回鄉(xiāng)生產(chǎn)”等初步協(xié)商后，于1955年8月中旬召開全省縣長會議進(jìn)行安置回鄉(xiāng)農(nóng)民的宣傳動員和整體部署。8月16日，江蘇省委批準(zhǔn)省委政法黨組《關(guān)于上海市疏散回鄉(xiāng)農(nóng)民的報告》，要求各級政府配合上海市做好返鄉(xiāng)農(nóng)民的安置工作。②《江蘇省志·民政志》，第705頁。省委明確指示，“對上海市疏散回鄉(xiāng)的農(nóng)民，我們一定要以負(fù)責(zé)到底的精神妥善安置，務(wù)必使他們生根立足，有個生活出路”③《關(guān)于從上海市回鄉(xiāng)農(nóng)民安置工作的初步計劃》（1955年8月15日），興化市檔案館藏，檔案號448-3-2。。之后蘇北各專區(qū)、各縣陸續(xù)向下傳達(dá)省廳會議內(nèi)容。鹽城縣委提出“接收好、安置好、負(fù)責(zé)到底，不打回票”的工作目標(biāo)④《第三季度民政工作總結(jié)匯報》（1955年10月），鹽城市鹽都區(qū)檔案館藏，《關(guān)于民政工作總結(jié)報告及民政事業(yè)經(jīng)費使用情況小結(jié)》，長期卷，1955年。。建湖縣也要求各級單位安排專人負(fù)責(zé)回鄉(xiāng)農(nóng)民的相關(guān)事務(wù)⑤《民政科關(guān)于安置上海回鄉(xiāng)人員情況的報告》（1955年9月6日），建湖縣檔案館藏，《關(guān)于上?；剜l(xiāng)人員安置、生產(chǎn)救災(zāi)、社會救濟等工作情況匯報、調(diào)查報告》，長期卷，1955年。。作為接收回鄉(xiāng)農(nóng)民的重點縣興化，在動員各級干部的基礎(chǔ)上迅速確定安置方案——以沙溝等鄉(xiāng)鎮(zhèn)為全縣接收工作的典型，從中得出經(jīng)驗而推廣開來⑥《關(guān)于從上海市回鄉(xiāng)農(nóng)民安置工作的初步計劃》（1955年8月15日），興化市檔案館藏，檔案號448-3-2。。

蘇北各縣向下傳達(dá)時先從宣傳上爭取主動，從城市糧食供應(yīng)、農(nóng)村糧食增產(chǎn)的角度和“建設(shè)工業(yè)化國家”的“政治高度”，充分肯定大城市動員農(nóng)民回鄉(xiāng)的正確性。有宣傳稱，“我國糧食產(chǎn)量還不能適應(yīng)國家和人民的需要，流入城市的絕大部分是農(nóng)民，農(nóng)村反而土地荒蕪，這是極不合理的”⑦《回鄉(xiāng)農(nóng)民安置情況調(diào)查報告》 （1955年9月），鹽城市鹽都區(qū)檔案館藏， 《關(guān)于回鄉(xiāng)農(nóng)民安置工作報告》，永久卷，1955年。；農(nóng)民回鄉(xiāng)是為了多增產(chǎn)糧食，支持國家工業(yè)化。各縣還利用“階級”觀點進(jìn)行動員，向基層干部和農(nóng)民說明，“回鄉(xiāng)者絕大部分是貧苦農(nóng)民，所以應(yīng)該做到歡迎并團(tuán)結(jié)他們”⑧《關(guān)于從上海市回鄉(xiāng)農(nóng)民安置工作的初步計劃》（1955年8月15日），興化市檔案館藏，檔案號448-3-2。。

解決土地問題是蘇北各縣安置回鄉(xiāng)農(nóng)民的重要基礎(chǔ)。原籍擁有土地、有勞力農(nóng)民的安置工作相對容易，他們到鄉(xiāng)后即可加入當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)社。鹽城縣中興村5戶有土地、有勞動力的農(nóng)民，一到鄉(xiāng)就被當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)社動員；朱蔣村朱某剛回鄉(xiāng)就被村干部安排到農(nóng)業(yè)社勞動，他利用農(nóng)業(yè)社預(yù)付的工資解決了生活上的臨時困難⑨《關(guān)于上?；剜l(xiāng)群眾安置情況報告》（1955年9月17日），鹽城市鹽都區(qū)檔案館藏，《關(guān)于回鄉(xiāng)農(nóng)民安置工作報告》，永久卷，1955年。。至于地少或無地的回鄉(xiāng)者，各縣不得不幫助其解決困難?；蛟诋?dāng)前的秋收農(nóng)活中充分照顧有勞力者，預(yù)付他們工資維持急需的生活，盡量減免其冬季公糧、社里投資等負(fù)擔(dān)；或動員親友讓出一些土地給回鄉(xiāng)農(nóng)民，幫助他們種植早熟作物和代食品⑩《回鄉(xiāng)農(nóng)民安置情況調(diào)查報告》 （1955年9月），鹽城市鹽都區(qū)檔案館藏， 《關(guān)于回鄉(xiāng)農(nóng)民安置工作報告》，永久卷，1955年。。一些將原籍所有土地出租或典押的農(nóng)民回鄉(xiāng)后的處境十分尷尬，他們雖有土地但不能立即投入生產(chǎn)，也無法維持當(dāng)前生活。各縣紛紛制定解決辦法，對出租土地基本上堅持“租種戶讓出、回鄉(xiāng)農(nóng)民收回自種”的原則。若田里已經(jīng)播種，想要收回土地的回鄉(xiāng)者賠償租戶種子和耕種費用①《關(guān)于從上海市回鄉(xiāng)農(nóng)民安置工作的初步計劃》（1955年8月15日），興化市檔案館藏，檔案號448-3-2。。對典押土地，興化縣要求雙方協(xié)商解決，“回鄉(xiāng)農(nóng)民按原典押價償還，一次性還清或分期還均可”②《關(guān)于作好上海疏散回鄉(xiāng)農(nóng)民生產(chǎn)安置工作的指示》（1955年12月1日），興化市檔案館藏，檔案號448-3-19。。

關(guān)于房屋與住宿問題，蘇北各縣原則上堅持由回鄉(xiāng)者自行解決。鹽城縣鼓勵農(nóng)民與在鄉(xiāng)的親友“并居”。如大岡區(qū)農(nóng)民徐某回鄉(xiāng)后與兄一起生活，永寧鄉(xiāng)李某回鄉(xiāng)后吃住在叔叔家。各地政府還盡力給予回鄉(xiāng)者必要的救濟。1955年7月至8月，鹽城縣共發(fā)出7000元社會救濟款為回鄉(xiāng)困難戶提供臨時救濟。③《關(guān)于上海回鄉(xiāng)群眾安置情況報告》（1955年9月17日），鹽城市鹽都區(qū)檔案館藏，《關(guān)于回鄉(xiāng)農(nóng)民安置工作報告》，永久卷，1955年。興化縣參考“中央救災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)”——每人每天不超過大米半斤（折合人民幣6分），對生活困難又無自救能力者進(jìn)行救濟，或幫助他們從事收益較快的副業(yè)生產(chǎn)④《關(guān)于從上海市回鄉(xiāng)農(nóng)民安置工作的初步計劃》（1955年8月15日），興化市檔案館藏，檔案號448-3-2。。

蘇北各縣總體上都開展了接收與安置回鄉(xiāng)農(nóng)民的相關(guān)工作。但就實際效果考察，各地得到妥善或臨時安置的基本上都是在原籍擁有土地、房屋，能夠維持生活的回鄉(xiāng)人口；無地?zé)o房或少地少房的回鄉(xiāng)者并不能得到真正安置。到1955年9月底，鹽城縣學(xué)府鄉(xiāng)共有回鄉(xiāng)農(nóng)民45戶、105人，其中12戶、27人無土地、無房屋，占總回鄉(xiāng)人數(shù)的25.7％；土地、房屋較少，不能維持生活的有11戶、25人，占總回鄉(xiāng)人數(shù)的23.8％；共計23戶、52人無法安置，占總回鄉(xiāng)人口的49.5％⑤《關(guān)于上?；剜l(xiāng)群眾安置情況報告》（1955年9月17日），鹽城市鹽都區(qū)檔案館藏，《關(guān)于回鄉(xiāng)農(nóng)民安置工作報告》，永久卷，1955年。。

由于無法實現(xiàn)“在原籍安家立業(yè)的愿望”，甚至連暫時的生活都無法維持，所以部分回鄉(xiāng)農(nóng)民強烈要求重返上海。鹽城縣楊某全家老小4口被動員回鄉(xiāng)，家中房屋、土地一無所有，為了生活已將隨身帶回的衣物變賣一空。楊妻打算將馬桶賣掉當(dāng)做返回上海的路費，并說“我死也要到上海去”。⑥《關(guān)于上?；剜l(xiāng)群眾安置情況報告》（1955年9月17日），鹽城市鹽都區(qū)檔案館藏，《關(guān)于回鄉(xiāng)農(nóng)民安置工作報告》，永久卷，1955年。興化縣一些回鄉(xiāng)者每天到各區(qū)、鄉(xiāng)政府哭鬧，要求政府開具遷出證明。他們抱怨說：“我們在上海一天賺9毛錢就能夠勉強混生活?，F(xiàn)在回家既沒田又沒房，還不能做買賣，我們?nèi)依闲≈荒芎任鞅憋L(fēng)”⑦《對上?；貧w農(nóng)民的調(diào)查報告》 （1955年9月15日），興化市檔案館藏，檔案號448-3-2。。由于確實難以維持生活等原因，各地陸續(xù)出現(xiàn)了被動員回鄉(xiāng)者不要遷出證明而偷偷再次外流的現(xiàn)象。

除部分回鄉(xiāng)者主動要求再次流滬外，一些基層干部為減輕當(dāng)?shù)氐陌仓脡毫σ膊扇　八Πぁ薄胺磩訂T”等辦法鼓動回鄉(xiāng)人口重返上海。1955年7月以前，盡管上海市已經(jīng)初步動員農(nóng)民回鄉(xiāng)，但因江蘇省的統(tǒng)一接收部署還未正式提上日程，故蘇北各縣基層干部在這段時間內(nèi)不僅想出各種方法阻止在滬者回鄉(xiāng)，甚至直接鼓動在鄉(xiāng)農(nóng)民外流⑧《吳淞派出所調(diào)查農(nóng)村流入上海農(nóng)民的情況報告》，上海市檔案館藏，檔案號B59-1-70-85。。鹽城縣某鄉(xiāng)鄉(xiāng)長鼓動農(nóng)民宋某到滬謀生說：“你們家人口太多，政府不可能經(jīng)常救濟你們。上海的錢比較好掙，我給你開個路單，你們趕緊去吧”⑨《北新涇派出所調(diào)查農(nóng)民流入城市情況》，上海市檔案館藏，檔案號B59-1-70-95。。在“緊縮”中，部分農(nóng)民寫信回原籍詢問土地、房屋等情況時，當(dāng)?shù)匾恍└刹縿褡杷麄儽M量晚回鄉(xiāng)或堅決不還鄉(xiāng)。王某情收到家中來信⑩《水上公安分局關(guān)于動員船民流入上?；剜l(xiāng)問題的附件》，上海市檔案館藏，檔案號B59 - 1 - 70 - 99。：

某情弟：

我們請示管遷移證干部說，這時不發(fā)，到秋天才可以發(fā)的。遷移證要通過政府批準(zhǔn)。指導(dǎo)員另寫一張證明書給你，指導(dǎo)員叫你們不要怕他們。他們叫你回來，你說家中無土地生活，膽子放大些，但不回來。指導(dǎo)員叫你待在上海混了，不要怕他，均不至于叫你坐牢違法。目前江北情況，大米和麥一點也買不到了，政府沒有供應(yīng)，鄉(xiāng)下麥又不能出口。我江北生活很危險了，生活起來又難了。目前還有人也想到上海去混，你們認(rèn)死不要回來。任他講道理，不要回家。我們家中屋和房產(chǎn)一點沒有了。怎樣合格回家呢？家來又買不到吃。這張證明書千萬不能遺失。這次見條回信，千萬不要回來。

兄某恒條

10月6日

從這封回信的內(nèi)容分析：一方面，作為接收地的蘇北農(nóng)村可能確實存在著無法解決的安置難題，部分無房、無地的農(nóng)民回鄉(xiāng)后根本不能維持生活；另一方面，當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹坎粌H主動為在滬農(nóng)民開具“證明書”，而且安慰和鼓動流滬者不管上海方面如何動員都要堅持不回鄉(xiāng)。他們用這種“反動員”的方式表達(dá)了自身對上海人口疏散政策的“抵制”態(tài)度。

1955年8月，江蘇省正式向下貫徹接收與安置工作，并要求各級政府對回鄉(xiāng)人口做到“負(fù)責(zé)到底”。之后大部分基層干部根據(jù)上級指示不再公開鼓動農(nóng)民倒流，而是以“消極慫恿”的方式刺激回鄉(xiāng)者重返上海。鹽城縣某村支委陳某諷刺回鄉(xiāng)者：“他們在上海享過福了，回來受些苦不要緊，受不了就走”。陶某也冷淡地說：“這些人安置得下來就安置，安置不下來再回上海去。還真能餓死人嗎？”雖然鹽城等縣都對“歧視回鄉(xiāng)農(nóng)民、不負(fù)責(zé)任的干部”進(jìn)行了適當(dāng)?shù)呐u教育，但無法徹底改變他們對回鄉(xiāng)人員的態(tài)度。個別干部依然隨便開具遷出證明，造成部分回鄉(xiāng)者倒流上海。據(jù)上海市1955年底的不完全統(tǒng)計，在倒流人口中，持有區(qū)級政府出具的外遷證明人數(shù)占13.3％，持鄉(xiāng)級外遷證明人數(shù)占6％①《關(guān)于回鄉(xiāng)農(nóng)民倒流情況的報告》 （1955年12月），上海市檔案館藏，檔案號B168-1-860-162。。

“倒流潮”中的合作余溫

至1956年6月，上海市共向全國各地疏散88萬余人，其中動員農(nóng)民回鄉(xiāng)約68萬人。全市人口從1955年5月最高峰的673萬多人，下降到1956年5月的602余萬人 （不包括臨時戶口7萬人）②1955年1月至1956年6月，上海市共疏散88萬余人。除動員農(nóng)民回鄉(xiāng)生產(chǎn)外，上海市向江西輸送墾荒移民33096人，還組織1711人到江蘇省寶山縣長興島墾荒，外調(diào)壯工、技工、知識青年赴西北等地近10萬人，收容外遷15000余人，罪犯勞改外遷47000多人。參見《關(guān)于一年來人口工作情況和今后意見的報告》 （1956年9月28日），上海市檔案館藏，檔案號B25-1-3-37。。上海市通過疏散非生產(chǎn)性人口，不但改變了大批外來者流入和失業(yè)人數(shù)眾多的狀況，而且大大降低了城市糧食、食油等物資供應(yīng)負(fù)擔(dān)。因“緊縮”效果明顯，市委遂將“搞運動”“疾風(fēng)驟雨”的人口疏散逐漸轉(zhuǎn)為日常性、經(jīng)常性工作。但從1956年6月起，全市人口數(shù)量出現(xiàn)大規(guī)?；厣?，其中倒流的回鄉(xiāng)農(nóng)民所占比例較大并不斷增加。9月到12月，全市增加人口從10萬上升到60余萬，其中倒流農(nóng)民約占60％，“原籍為江蘇省的最多，主要是興化、泰州、鹽城、建湖、寶應(yīng)等縣”③《上海市民政局關(guān)于外來人口情況和意見的報告》（1957年1月27日），上海市檔案館藏，檔案號B25-1-7-31。。

為協(xié)助江蘇方面安置與鞏固回鄉(xiāng)農(nóng)民，上海市委要求各區(qū)繼續(xù)動員倒流者的同時，還規(guī)定“本市工廠、企業(yè)在錄取職工時 （包括臨時工），不得錄用倒流人員或其他在本市無長期戶口和來歷不明的人員”，“如已經(jīng)錄取，也應(yīng)該通過適當(dāng)?shù)氖掷m(xù)予以辭退”④《上海市人民委員會關(guān)于本市工廠、企業(yè)不得錄用由全國各地私自跑回的墾荒人員和已安置就業(yè)的其他人員的通知》 （1956年8月14日），德安縣檔案館藏，檔案號39-7。。同時，1956年下半年，上海市委多次頒布關(guān)于處理和防止外地人口流入本市的有關(guān)辦法，但由于疏散力度較“緊縮”時期明顯降低，部分區(qū)委因忙于其他業(yè)務(wù)而對倒流人口的關(guān)注較弱，故全市在短時間內(nèi)無法抑制這股“倒流潮”。

隨著天氣逐漸寒冷而謀生更加困難，倒流者普遍不滿以至發(fā)生包圍和毆打干部、組織請愿等事件。這些外來人口因無法解決糧食供應(yīng)問題而搶購熟食。他們或居住在市郊，或臨時搭建一間席棚居住，有的還強占公房。據(jù)上海市三輪車管理所報告，在25戶倒流移民中，有15戶暫時住在基層工會或居委會的辦公室，8戶借居民房，2戶住在三輪車工人集資租的房屋內(nèi)。他們堅持不讓出居住房屋，致使許多居委會和基層工會無法正常辦公。①《上海市人民委員會關(guān)于外來人口有關(guān)住宿問題的若干處理辦法的通知》（1956年12月18日），上海市檔案館藏，檔案號B25-1-7-5。

1956年底，鑒于“倒流”引發(fā)的大量社會問題，上海市委開始松動對倒流人口的相關(guān)政策，有計劃地給予部分倒流者“登記常住戶口”，如系過去動員回去時是本市正式在業(yè)人員；現(xiàn)已為本市各工廠企業(yè)正式雇用或準(zhǔn)備轉(zhuǎn)為正式工的；已經(jīng)在做臨時工、攤販和手工藝，且家屬已來本市的和在農(nóng)村確無從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力或其他生活出路的；家屬在原籍，但本人有一定收入，且在原籍不能參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和沒有其他出路的。②《上海市人民委員會關(guān)于處理和防止外地人口流入本市的辦法》 （1956年12月13日），上海市檔案館藏，檔案號B25-1-7-1。

這一時期，上海市委對倒流人口的處理原則上繼續(xù)堅持“緊縮”的標(biāo)準(zhǔn)——疏散非生產(chǎn)性人口；接納已經(jīng)在滬找到正式工作的勞動人口。至于“過去動員回去時是本市正式在業(yè)人員”“在鄉(xiāng)確無從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力或其他出路”的倒流者給予“常住戶口”，實際也是上海市委糾正與彌補之前“緊縮”中部分“偏差和錯誤”的方式之一。盡管市委依然堅持動員不符合“常住戶口”條件的倒流者返回安置地，但這次“有條件的給予”讓部分倒流者再次看到“被上海接納”的希望。加之江蘇、浙江、安徽等省大批農(nóng)民因遭受自然災(zāi)害流入，上海市人口到1957年1月再次超過680萬，較1956年12月的672萬又增加了8萬多人③《上海市人民委員會關(guān)于開展動員農(nóng)民回鄉(xiāng)生產(chǎn)工作的計劃》 （1957年2月10日），上海市檔案館藏，檔案號B168-1-876-34。。

1957年2月，上海市委決定從3月1日至5月15日，在全市范圍“大力動員去年以來盲目流入本市和在本市不能生活、有可能回鄉(xiāng)的農(nóng)民回鄉(xiāng)”，其中包括對符合條件倒流人口的再動員④《上海市人民委員會關(guān)于開展動員農(nóng)民回鄉(xiāng)生產(chǎn)工作的計劃》 （1957年2月10日），上海市檔案館藏，檔案號B168-1-876-34。。中共中央上海局還致函江蘇省，要求采取有效措施勸阻農(nóng)民流滬，建議江蘇方面發(fā)動各地區(qū)、鄉(xiāng)、社給外流農(nóng)民寫信、動員其歸返，并考慮在鎮(zhèn)江、南通、寧波等地的交通要道設(shè)立勸阻站。⑤《中共中央上海局關(guān)于勸阻農(nóng)民盲目流入城市和協(xié)助上海動員農(nóng)民回鄉(xiāng)生產(chǎn)給江蘇、浙江省委的信 （代擬稿）》（1957年2月23日），上海市檔案館藏，檔案號B168-1-876-126。

在這一階段配合滬方安置回鄉(xiāng)人口中，江蘇方面繼續(xù)要求“上海市應(yīng)對回鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)從緊把握”，并再次派遣從各縣抽調(diào)的干部到滬協(xié)助動員，還在沿途農(nóng)民聚集和可能經(jīng)過的主要車站、碼頭配備干部勸阻流滬人員⑥《上海市人民委員會關(guān)于處理盲目流滬的外來人口、本市無依無靠、流浪街頭的失業(yè)、無業(yè)人員以及倒流墾民的方案 （草稿）》（1957年5月11日），上海市檔案館藏，檔案號B168-1-876-79。。省委要求各縣對“有家可歸、有親可投、確實能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的回鄉(xiāng)農(nóng)民”要“負(fù)責(zé)到底、認(rèn)真安置”⑦《鄭副廳長在民政科局長會議上的總結(jié)發(fā)言》，興化市檔案館藏，檔案號448-3-29。。然而在實際執(zhí)行中，不論政府人員在沿途對流滬農(nóng)民的勸阻，還是各縣對回鄉(xiāng)者安置的效果均不明顯。

盡管上海市與江蘇省為安置這些被疏散人口作出努力，但由于紛亂復(fù)雜的原因最終成果有限。一方面，上海部分單位在“緊縮”中出現(xiàn)強迫命令、“甩包袱”、隨意擴大動員范圍的現(xiàn)象，造成大量農(nóng)民被迫還鄉(xiāng)，因在鄉(xiāng)無法生存而不斷倒流；另一方面，江蘇各縣部分鄉(xiāng)、村干部不愿承擔(dān)安置回鄉(xiāng)者的壓力而對他們抱有歧視態(tài)度，并盡可能地爭取“甩包袱”。更為重要的是，這一時期，江蘇各縣因兼顧其他事務(wù)——安置復(fù)員、退伍軍人也在一定程度上加劇了當(dāng)?shù)氐慕邮諌毫?、削弱了對回鄉(xiāng)農(nóng)民的安置力度，間接造成了大批農(nóng)民不斷倒流。1954年內(nèi)，江蘇全省共接收復(fù)員軍人32882人，還有2000多人未完成安置。1955年起，國家實行義務(wù)兵役制，在征集新兵的同時辦理老兵復(fù)員。江蘇省安置任務(wù)繁重，到1955年底仍未完成。⑧《江蘇省志·民政志》，第400頁。因遵循上級“復(fù)員軍人優(yōu)先安置”的要求，蘇北各縣在原本土地缺少的情況下更加無法顧及回鄉(xiāng)農(nóng)民。到1956年初，鹽城縣還有約6000名復(fù)員軍人的接收任務(wù)，其中一部分人在鄉(xiāng)缺少或沒有土地、房屋。全縣僅有的600多畝公共土地尚無法滿足復(fù)員軍人的安置需要，更不可能解決回鄉(xiāng)農(nóng)民缺少土地的困難。①《關(guān)于上?；貧w群眾安置情況報告》（1956年），鹽城市鹽都區(qū)檔案館藏，《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)、上?；貧w群眾安置工作報告》，長期卷，1956年。因此，江蘇方面真正能夠安置的只是那些原本在鄉(xiāng)有地有房、能夠維持生活的回鄉(xiāng)者。至于在原籍沒有生活條件的回鄉(xiāng)人口，各縣都無法從根本上將其安置，而江蘇省“對回鄉(xiāng)農(nóng)民負(fù)責(zé)到底”的承諾也只是一紙空文。

結(jié)語

“人口遷移”需要各方的良好協(xié)作才能順利完成。對上海市來說，大規(guī)模動員在滬農(nóng)民回鄉(xiāng)是改善不合理人口結(jié)構(gòu)最快捷的方法之一。從接收方考慮，在短時間內(nèi)安置數(shù)量巨大的回鄉(xiāng)人口，難度極大，江蘇省必然要面對和解決各種棘手問題?？梢?，滬蘇兩地在動員與安置回鄉(xiāng)農(nóng)民問題上的利益分歧較大。

與“中央—地方”的垂直層級關(guān)系不同，上海市與江蘇省是“地方—地方”的橫向平行關(guān)系。平行的地方政府之間不是一種上下級“指令系統(tǒng)”，一方?jīng)]有要求對方必須執(zhí)行的行政權(quán)力，另一方也沒有必須向?qū)Ψ铰男械男姓x務(wù)。處理地方之間關(guān)聯(lián)彼此利益的行政事務(wù)，可能的方式一般有三種，一是中央政府指令或協(xié)調(diào)，二是地方政府彼此的“高度妥協(xié)”，三是地方政府“協(xié)商”或“談判”。在主流話語中，第二種方式通常被稱為“全國一盤棋”和“發(fā)揚共產(chǎn)主義風(fēng)格”。在上海人口遷移的個案里，既少見中央政府的指令和協(xié)調(diào)，也不見“共產(chǎn)主義風(fēng)格”的發(fā)揚，更多呈現(xiàn)的是上海與江蘇的協(xié)商和談判。

平行地方政府之間其實是一種利益博弈關(guān)系。作為獨立利益主體的地方政府，彼此協(xié)商或談判的出發(fā)點與落腳點都在于最大限度地爭取自身利益。上海與江蘇就接收、安置回鄉(xiāng)農(nóng)民問題多次協(xié)商，雙方各有堅持和妥協(xié)，關(guān)于“動員標(biāo)準(zhǔn)”這個關(guān)鍵問題還反反復(fù)復(fù)、逐項討論多次。江蘇方面一邊表示積極配合滬方，一邊通過細(xì)化動員標(biāo)準(zhǔn)來提高動員回鄉(xiāng)的門檻，以盡量避免背負(fù)安置回鄉(xiāng)人口的“重包袱”。上海方面則把答應(yīng)江蘇方面的“細(xì)化”要求停留在口頭層面，實際行動有限。滬蘇最終商議的“動員標(biāo)準(zhǔn)”依然模糊且執(zhí)行難度較大，這折射出雙方為爭取自身利益作出的努力以及糾結(jié)。

平行地方政府以協(xié)商或談判的方式爭取各自利益的最大化，同時為緩解沖突而達(dá)到相對一致，雙方往往不得不作出必要的妥協(xié)和利益讓渡。在滬方“緊縮”人口志在必行的形勢下，原本不愿大規(guī)模接收流滬農(nóng)民回鄉(xiāng)的江蘇省開始明確表示支持上?！熬o縮”。上海方面為實現(xiàn)“縮減”目標(biāo)，不得不承擔(dān)部分安置被疏散人口的經(jīng)費等。滬方不僅答應(yīng)了江蘇省“給予回鄉(xiāng)農(nóng)民必要的救濟及各項補助”要求，還與江蘇方面聯(lián)合在鎮(zhèn)江市東荷花塘五號、南通姚港設(shè)站轉(zhuǎn)送蘇北各縣的集中回鄉(xiāng)者，并對回鄉(xiāng)存在困難的農(nóng)民提供路費和路糧補助。為順利疏散人口并鞏固安置效果，上海方面只得與江蘇方面步調(diào)保持一致，在農(nóng)民回鄉(xiāng)時間上盡力按照江蘇省的要求。

地方政府之間以協(xié)商或談判而不是縱向指令方式處理事務(wù)，在一個集權(quán)制度的架構(gòu)里是一個異數(shù)。它同這個制度的行政干預(yù)特征形成了明顯反差，表明在現(xiàn)實利益面前集權(quán)制度的邏輯在某些層面被剝蝕。這不僅反映出集權(quán)制度運行中的復(fù)雜情形，而且很可能在某種條件下成為解構(gòu)原制度、建構(gòu)新制度的因素。

（本文作者 華東師范大學(xué)歷史系2013級博士研究生 上海 200241）

（責(zé)任編輯 朱昌裕）

Local Interest Game: Shang hai-Jiang su Relationship in“Austerity”of Shanghai Population in 1950s

Tian Rui

From 1955 to 1956，Shanghai Municipal Party Committee presented and implemented the plan of“tightening and strengthening”，involving all aspects of population，industry，commerce，culture，education andtransportation. Changing the bloating population situation and unreasonable population structure was one of thegoals，and mobilizing Shanghai farmers to return to the countryside for production was an important means of population“austerity”. Jiangsu Province，as an important recipient of the returning people，expressed support for a“tightening”policy，and carried on several consultations on the mobilization，reception and settlement of Shanghai.During this process，the two sides carried on the limited cooperation in the pursuit of their own interests.

K271；D675

A

1003-3815（2015）-10-0098-11