馮　輝

（對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院，北京100029）

憲政視野下央地稅權(quán)分配體制之重構(gòu)*
——以《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》的修改為中心

馮輝

（對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院，北京100029）

央地稅權(quán)分配體制是財(cái)稅體制中的重要組成部分和央地關(guān)系中的核心問題，更具有重要的憲法意義。國務(wù)院制定的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》形成了過于偏向中央的稅權(quán)分配格局，并導(dǎo)致稅權(quán)分配與事責(zé)（權(quán)）分配相脫節(jié)，受益權(quán)、征管權(quán)分配缺乏立法權(quán)分配的協(xié)同，引發(fā)土地財(cái)政、非稅收入亂象及稅收不當(dāng)競爭，稅權(quán)分配及央地關(guān)系被簡化、異化為利益分割。應(yīng)以憲政理念和憲法制度為基礎(chǔ)重構(gòu)央地稅權(quán)分配體制；促進(jìn)稅權(quán)分配與事責(zé)（權(quán)）分配的協(xié)同；完善稅收立法權(quán)的分配，加強(qiáng)其與受益權(quán)、征管權(quán)分配的協(xié)同；加強(qiáng)配套制度建設(shè)，解決土地財(cái)政、非稅收入亂象、稅收不當(dāng)競爭等實(shí)踐難題。

央地稅權(quán)分配；分稅制；稅收立法權(quán)；政府非稅收入

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱：《三中全會決定》）提出：“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障?！敝醒肱c地方（以下簡稱：央地）之間的稅權(quán)分配體制不僅是財(cái)稅體制中最重要的組成部分之一，也是央地關(guān)系中的核心問題。我國目前的央地稅權(quán)分配體制是由國務(wù)院1993年發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》（以下簡稱：《分稅制決定》）形成的，20多年來這一體制取得了不容否認(rèn)的成就；但時(shí)移勢易，當(dāng)下其不僅已成為央地關(guān)系失衡的根源，還導(dǎo)致了土地財(cái)政、政府非稅收入亂象、政府間稅收不當(dāng)競爭等一系列積重難返的問題。本文擬以修改《分稅制決定》這一迫在眉睫的任務(wù)為中心，就憲政視野下如何完善央地稅權(quán)分配體制作一探討。

一、央地稅權(quán)分配的構(gòu)成與意義

從不同的角度出發(fā)，對“稅權(quán)”可以有不同的理解。①比如在國際法層面，稅權(quán)強(qiáng)調(diào)的是主權(quán)國家擁有的稅收管轄權(quán)。在國內(nèi)法層面，稅權(quán)又可以包括國家稅權(quán)（公權(quán)力）和公民稅權(quán)（私權(quán)利，接近于納稅人權(quán)利）。參見趙長慶：《論稅權(quán)》，《政法論壇》1998年第1期；熊偉、傅納紅：《關(guān)于“稅權(quán)”概念的法律思考》，《法律科學(xué)》2002年第1期；單飛躍、王霞：《納稅人稅權(quán)研究》，《中國法學(xué)》2004年第4期；張富強(qiáng)：《論稅權(quán)二元結(jié)構(gòu)及其價(jià)值邏輯》，《法學(xué)家》2011年第2期，等等。本文重在分析央地稅權(quán)分配，故將稅權(quán)理解為國家稅權(quán)，即“國家或政府的征稅權(quán)或稱稅收管轄權(quán)”，②張守文：《稅權(quán)的定位與分配》，《法商研究》2000年第1期。具體包括稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)和稅收受益權(quán)三個(gè)部分。③也有學(xué)者提出國家稅權(quán)還應(yīng)包括稅收司法權(quán)，這并非本文所討論的問題，故不予涉及。參見朱大旗：《“分稅制”財(cái)政體制下中國地方稅權(quán)問題的研究》，載李明發(fā)主編：《安徽大學(xué)法律評論》（2007年第2輯），安徽大學(xué)出版社2008年版，第11-20頁。稅收立法權(quán)“主要包括稅法的初創(chuàng)權(quán)、稅法的修改權(quán)和解釋權(quán)、稅法的廢止權(quán)”，如“稅種的開征權(quán)與停征權(quán)、稅目的確定權(quán)和稅率的調(diào)整權(quán)、稅收優(yōu)惠的確定權(quán)等”；稅收征管權(quán)主要指“稅收征收權(quán)和稅收管理權(quán)”；稅收受益權(quán)是“稅收征管權(quán)的一項(xiàng)附隨性的權(quán)利”，“誰有權(quán)獲取稅收利益，誰有權(quán)將其繳入哪個(gè)國庫，應(yīng)由政府的職能部門行使”。④同前注②，張守文文。

稅權(quán)分配是指上述國家稅權(quán)在不同國家機(jī)關(guān)之間的劃分和配置，一般認(rèn)為包括橫向分配和縱向分配兩個(gè)方面。由于征管權(quán)和受益權(quán)都屬于政府，橫向分配的核心問題是稅收立法權(quán)在人大和政府之間的分配。縱向分配是指中央與地方的稅權(quán)分配，中央與地方的立法權(quán)、征管權(quán)和受益權(quán)都是互相獨(dú)立的，所以稅權(quán)的縱向分配就同時(shí)牽涉稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)和稅收受益權(quán)在中央和地方相應(yīng)國家機(jī)關(guān)的分配。

稅收對政府財(cái)政收入具有根本性的意義，因此稅權(quán)分配是國家財(cái)稅體制的核心內(nèi)容，同時(shí)對央地關(guān)系具有極其重要的影響。就其對國家財(cái)稅體制的意義而言，《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱：《預(yù)算法》）規(guī)定一級政府、一級預(yù)算，中央與地方（以省級政府為單位）的預(yù)算收入彼此獨(dú)立，因此征管權(quán)與受益權(quán)的分配就對預(yù)算收入的分配具有決定性影響。隨著法治建設(shè)的進(jìn)步，在稅收法定主義已經(jīng)成為法律明文規(guī)定與基本實(shí)踐規(guī)則的情況下，征管權(quán)與受益權(quán)的分配及具體行使都應(yīng)以法律（廣義）作為依據(jù)和權(quán)力合法性的前提，這已經(jīng)成為一種社會共識，由此凸顯稅收立法權(quán)分配的重要性。“中央和地方的稅權(quán)分配，不僅影響中央和地方的收入水平，而且牽涉到納稅人稅收負(fù)擔(dān)的輕重、經(jīng)濟(jì)資源配置的合理性及社會財(cái)富再分配的公平性。”⑤葉姍：《稅權(quán)集中的形成及強(qiáng)化——考察近20年的稅收規(guī)范性文件》，《中外法學(xué)》2012年第4期。稅權(quán)分配由此構(gòu)成了財(cái)稅體制的核心內(nèi)容。就其對央地關(guān)系的意義而言，無論是單一制國家還是聯(lián)邦制國家，都存在央地關(guān)系問題。國家形態(tài)在終極意義上決定著財(cái)產(chǎn)稅形態(tài)。⑥劉劍文、陳立誠：《國家變遷的財(cái)稅法觀察——以稅收觀念演進(jìn)為線索》，《江淮論壇》2015年第3期?，F(xiàn)代政治學(xué)的研究表明，倘若以集權(quán)和分權(quán)作為標(biāo)準(zhǔn)，單一制國家與聯(lián)邦制國家的央地關(guān)系，都可以出現(xiàn)集權(quán)、分權(quán)及介于兩者之間的不同狀態(tài)。并且在央地關(guān)系的不同領(lǐng)域，集權(quán)、分權(quán)及具體的權(quán)力分配狀態(tài)也會出現(xiàn)明顯差異，比如政治領(lǐng)域的集權(quán)或相對集權(quán)，并不妨礙在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的分權(quán)。如果說單一制或聯(lián)邦制的國家結(jié)構(gòu)選擇取決于政治、歷史、地理等較宏觀、客觀、長期的因素，⑦單一制和聯(lián)邦制的差別并非絕對，在單一制國家，也不妨礙在某些領(lǐng)域出現(xiàn)聯(lián)邦制國家的特征，反之亦然。前者比如改革開放迄今中國各地政府之間的經(jīng)濟(jì)競爭；后者比如“9·11事件”之后美國聯(lián)邦政府在公民通信權(quán)、隱私權(quán)等方面對各州政府的集權(quán)性管理。那么集權(quán)與分權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)則是動(dòng)態(tài)、實(shí)踐、相機(jī)性的，會根據(jù)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的實(shí)際需要及具體領(lǐng)域的客觀需要作出靈活的配置和調(diào)整。稅權(quán)分配對央地關(guān)系的重要意義是不言而喻的，一方面，從央地關(guān)系的不同領(lǐng)域來看，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域特別是稅收領(lǐng)域的權(quán)力分配及其效果顯然對其他領(lǐng)域具有基礎(chǔ)性、物質(zhì)保障性的重要意義；另一方面，從構(gòu)筑平衡、良性、可持續(xù)的央地關(guān)系的角度來看，稅權(quán)分配也為央地關(guān)系尋求合理的權(quán)力分配體制提供了空間相對較大、試錯(cuò)可能性較大同時(shí)負(fù)外部性相對較小的平臺，這一點(diǎn)對采用單一制的國家結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中已經(jīng)形成分權(quán)傳統(tǒng)，同時(shí)對中央調(diào)控能力和經(jīng)濟(jì)、社會穩(wěn)定又十分依賴的中國而言，尤其重要和寶貴。

央地稅權(quán)分配問題還具有重要的憲政意義。學(xué)界對憲政的理解，多集中于“憲制”（強(qiáng)調(diào)憲政的核心在于遵守以憲法為核心的法律制度）和“限權(quán)”（強(qiáng)調(diào)憲政的核心則在于限制、控制和監(jiān)督公權(quán)力）。①參見周佑勇：《依法行政的憲政基礎(chǔ)》，《政治與法律》2002年第1期；鄭賢君：《論我國憲政模式的走向》，《中國法學(xué)》2003年第1期；王振民：《關(guān)于民主與憲政關(guān)系的再思考》，《中國法學(xué)》2009年第5期；張千帆：《中國憲政的路徑與局限》，《法學(xué)》2011年第1期；文正邦：《構(gòu)建和諧社會視閾下中國特色社會主義憲政建設(shè)》，《東方法學(xué)》2012年第6期，等等。這兩點(diǎn)當(dāng)然有其重要的價(jià)值，但就經(jīng)濟(jì)、社會的改革與發(fā)展而言，憲政還應(yīng)開放出更多積極、具體的理論價(jià)值和制度功能，以滿足實(shí)踐需要。從法治角度看，憲政的價(jià)值目標(biāo)主要在于對權(quán)力和權(quán)利作出符合客觀規(guī)律的分配、協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌，實(shí)踐目標(biāo)則在于通過基礎(chǔ)性的制度安排促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會實(shí)踐符合其價(jià)值目標(biāo)。毫無疑問，央地關(guān)系屬于憲政的核心命題，應(yīng)以構(gòu)建平衡、良性、可持續(xù)的央地關(guān)系為理念，從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，為經(jīng)濟(jì)增長與民生改善構(gòu)筑基礎(chǔ)性的制度框架和細(xì)節(jié)。顯然，央地權(quán)力分配體制是這種符合憲政理念及制度要求的央地關(guān)系能否實(shí)現(xiàn)的核心，稅權(quán)分配的重要性則決定了其又是央地權(quán)力分配能否實(shí)現(xiàn)上述理想狀態(tài)的基礎(chǔ)與關(guān)鍵。由此可見，稅權(quán)分配的憲政意義，立法權(quán)、征管權(quán)、受益權(quán)的分配，均涉及央地核心權(quán)力的劃分，需通過具體法律制度的安排促進(jìn)央地稅權(quán)之間的平衡、協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌，以符合經(jīng)濟(jì)、社會改革發(fā)展的實(shí)際需要，在稅收領(lǐng)域踐行并實(shí)現(xiàn)憲政。

二、《分稅制決定》形成的央地稅權(quán)分配體制及其弊端

《分稅制決定》不僅是央地稅權(quán)分配的開始，也是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革中央地分權(quán)的標(biāo)志，對于我國經(jīng)濟(jì)、社會的改革與發(fā)展具有根本性的意義?！斗侄愔茮Q定》的核心內(nèi)容在于以稅收及相關(guān)財(cái)政收入的分配為核心，通過設(shè)置中央稅、地方稅和共享稅明確劃分中央與地方收入，賦予地方獨(dú)立的稅收利益、刺激地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)?？陀^地說，以《分稅制決定》為代表的財(cái)稅體制改革激活了中央和地方兩個(gè)層面的積極性，特別是釋放出地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的活力，通過地方政府競爭實(shí)現(xiàn)了中國經(jīng)濟(jì)的整體增長。分稅制改革“使我國財(cái)稅體制由傳統(tǒng)計(jì)劃體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)體制，極大地推動(dòng)了我國經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展”。②項(xiàng)懷誠：《“分稅制”改革的回顧與展望》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2004年第1期。“中國經(jīng)濟(jì)增長的一個(gè)主要?jiǎng)恿?，來自于央地分?quán)后，地方政府強(qiáng)大的盈利沖動(dòng)和激烈的相互競爭。正是這種競爭，將市場信息傳遞到政府部門，迫使各地政府退出市場、壓低成本、改善設(shè)施、提高效率。其結(jié)果是，中國地方政府在短短的二十年之內(nèi)，從欠賬累累的落后狀態(tài)，建立起可以和發(fā)達(dá)國家比肩的城市基礎(chǔ)設(shè)施?！雹圳w燕菁：《為何與中央博弈？地方政府行為的另一種解釋》，http://theory.people.com.cn/GB/49150/49152/5395215.htm l，2015年5月10日訪問。但同時(shí)，《分稅制決定》形成的央地稅權(quán)分配體制也存在許多弊端且一直未能有效解決，引發(fā)諸多積重難返的實(shí)踐難題。

（一）權(quán)力分配過于偏向中央

從《分稅制決定》的背景、內(nèi)容及效果來看，通過央地分權(quán)，承認(rèn)并賦予地方獨(dú)立稅收利益、刺激地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)，實(shí)際上僅是其希望實(shí)現(xiàn)的效果之一，甚至是“副產(chǎn)品”，而強(qiáng)化并保證中央對稅權(quán)分配的集權(quán)與主導(dǎo)、實(shí)現(xiàn)中央的“增收擴(kuò)權(quán)”，才是其制度本質(zhì)和20余年來一直貫穿始終的核心目標(biāo)。

從《分稅制決定》背景來看，長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)造就出僵死的央地關(guān)系并導(dǎo)致中央和地方財(cái)政實(shí)力均十分薄弱，改革開放以后通過“財(cái)政包干”等分權(quán)方式引發(fā)混亂的財(cái)稅體制并由此導(dǎo)致中央的財(cái)政能力、調(diào)控能力等同樣十分薄弱。①參見張軍：《改革前期的分權(quán)周期》，《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2008年3月21日，第44-45版。因此《分稅制決定》首要也是最重要的任務(wù)，就是實(shí)現(xiàn)中央“增收擴(kuò)權(quán)”。從內(nèi)容來看，《分稅制決定》也體現(xiàn)出鮮明的中央集權(quán)色彩。比如對于指導(dǎo)思想和主要目的，其明確提出“逐步提高中央財(cái)政收入的比重，適當(dāng)增加中央財(cái)力，增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力”，“中央要從今后財(cái)政收入的增量中適當(dāng)多得一些，以保證中央財(cái)政收入的穩(wěn)定增長”；“中央稅、共享稅及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央，以保證中央政令統(tǒng)一，維護(hù)全國統(tǒng)一市場和企業(yè)平等競爭。稅收實(shí)行分級征管，中央稅和共享稅由中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收，共享稅中地方分享的部分，由中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)直接劃入地方金庫，地方稅由地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收”。在具體稅種收益的分配上，凡應(yīng)納稅額相對較大、征管成本相對較低的稅種，基本都劃入了中央稅，具體包括：“關(guān)稅，海關(guān)代征消費(fèi)稅和增值稅，消費(fèi)稅，中央企業(yè)所得稅，地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅，鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司等集中交納的收入（包括營業(yè)稅、所得稅、利潤和城市維護(hù)建設(shè)稅），中央企業(yè)上交利潤等?！睉?yīng)納稅額相對較小特別是征管成本較大的稅種則基本均劃入地方稅，具體包括：“營業(yè)稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中交納的營業(yè)稅），地方企業(yè)所得稅（不含上述地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅），地方企業(yè)上交利潤，個(gè)人所得稅，城鎮(zhèn)土地使用稅，固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，城市維護(hù)建設(shè)稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中交納的部分），房產(chǎn)稅，車船使用稅，印花稅，屠宰稅，農(nóng)牧業(yè)稅，對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收的農(nóng)業(yè)稅（簡稱農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅），耕地占用稅，契稅，遺產(chǎn)和贈予稅，土地增值稅，國有土地有償使用收入等。”在增值稅、資源稅、證券交易稅等共享稅中，最為重要的增值稅由中央分享75%、地方分享25%；海洋石油資源稅作為中央收入，其他資源稅作為地方收入；證券交易稅，中央與地方各分享50%。在稅收征管上也賦予中央以優(yōu)勢地位：“稅收實(shí)行分級征管，中央稅和共享稅由中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收，共享稅中地方分享的部分，由中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)直接劃入地方金庫，地方稅由地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收?！睆男Ч麃砜矗侄愔茝氐着まD(zhuǎn)了分稅制實(shí)施之前的格局：“中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入中的比重在1984年至1993年一直呈下降趨勢，從40.5%下降至22.0%，而實(shí)行分稅制后，該比例得以顯著上升。2003年中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入中的比重已達(dá)54.6%。地方的財(cái)政收入從1994年前的70%左右下降到1994年后的50%左右?！雹趶堒姡骸?994年的分稅制》，《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2008年3月7日，第44版。此后，“中央財(cái)政在中央——地方關(guān)系中保持強(qiáng)勁的支配能力，使得國家財(cái)政收入能夠隨著工業(yè)化和企業(yè)繁榮的挺進(jìn)而不斷增長”。③周飛舟：《分稅制十年：制度及其影響》，《中國社會科學(xué)》2006年第6期。

如同集權(quán)與分權(quán)本身沒有也不應(yīng)有絕對的優(yōu)劣標(biāo)準(zhǔn)一樣，中央與地方財(cái)政收入的比重及其變動(dòng)也不能簡單、絕對地予以好壞評判?？陀^而言，中央財(cái)政收入的穩(wěn)定與走強(qiáng)對平衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)行宏觀調(diào)控等公共治理均是不可或缺的，但過于偏向中央的制度設(shè)計(jì)及其路徑依賴的確導(dǎo)致央地稅權(quán)分配存在先天不足，為經(jīng)濟(jì)、社會改革與發(fā)展中的央地關(guān)系失衡埋下了伏筆。

（二）稅權(quán)分配與事責(zé)（權(quán)）分配相脫節(jié)

稅權(quán)分配與事責(zé)（權(quán)）分配實(shí)際上是一體兩面、相輔相成，二者應(yīng)合理匹配，否則就會導(dǎo)致許多負(fù)面問題?！斗侄愔茮Q定》除明確劃分央地收入之外，也對中央與地方的事責(zé)（權(quán)）范圍進(jìn)行了基本界定：中央財(cái)政主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出，具體包括：國防費(fèi)，武警經(jīng)費(fèi)，外交和援外支出，中央級行政管理費(fèi)，中央統(tǒng)管的基本建設(shè)投資，中央直屬企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制費(fèi)，地質(zhì)勘探費(fèi)，由中央財(cái)政安排的支農(nóng)支出，由中央負(fù)擔(dān)的國內(nèi)外債務(wù)的還本付息支出，以及中央本級負(fù)擔(dān)的公檢法支出和文化、教育、衛(wèi)生、科學(xué)等各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)支出。地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出，具體包括：地方行政管理費(fèi)，公檢法支出，部分武警經(jīng)費(fèi)，民兵事業(yè)費(fèi)，地方統(tǒng)籌的基本建設(shè)投資，地方企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制經(jīng)費(fèi)，支農(nóng)支出，城市維護(hù)和建設(shè)經(jīng)費(fèi)，地方文化、教育、衛(wèi)生等各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)，價(jià)格補(bǔ)貼支出及其他支出。

相比對財(cái)權(quán)的明確界定，《分稅制決定》對央地事責(zé)（權(quán)）的劃分則相對籠統(tǒng)。盡管明確規(guī)定地方事責(zé)（權(quán)）存在客觀障礙，但其對事責(zé)（權(quán)）的劃分顯然沒有注意與稅權(quán)分配相協(xié)調(diào)。特別其是規(guī)定地方負(fù)責(zé)“本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出”，就將客觀上不宜分級投入、需要由中央統(tǒng)一投入和管理的教育、醫(yī)療、社會保障等公共事務(wù)推給了地方。這導(dǎo)致在稅權(quán)分配上不占優(yōu)勢地位的地方卻承擔(dān)著更直接、更沉重的負(fù)擔(dān)，迫使地方在這些公共事務(wù)上怠政、懶政或力有不及，并強(qiáng)化其對投資、土地財(cái)政、非稅收入的依賴?！霸谑聶?quán)及支出責(zé)任的下放過程中，中央政府并沒有相應(yīng)下放財(cái)權(quán)，導(dǎo)致了地方政府尤其是基層政府產(chǎn)生了事權(quán)與財(cái)力不相匹配的新矛盾?！雹僭S多奇：《我國分稅制改革之憲政反思與前瞻》，《法商研究》2011年第5期。稅權(quán)分配與事責(zé)（權(quán)）分配相脫節(jié)、不協(xié)調(diào)，且總體上呈現(xiàn)出強(qiáng)化地方政府事責(zé)（權(quán)）的傾向，進(jìn)一步了強(qiáng)化了稅權(quán)分配中的中央集權(quán)格局。

（三）受益權(quán)、征管權(quán)分配缺乏立法權(quán)分配的協(xié)同

稅權(quán)分配在具體內(nèi)容上包括立法權(quán)分配、征管權(quán)分配和受益權(quán)分配三個(gè)部分，其中，“稅收立法權(quán)是基本的、原創(chuàng)性的權(quán)力；稅收征管權(quán)是最大量、最經(jīng)常行使的稅權(quán)；稅收受益權(quán)是稅收征管權(quán)的一項(xiàng)附隨性的權(quán)力”。②同前注②，張守文文。征管權(quán)的行使最為頻繁，且在征管實(shí)踐中往往需要根據(jù)具體情況決定實(shí)施減、免等稅收優(yōu)惠，對于稅權(quán)分配具有重要影響。受益權(quán)盡管在征管的程序邏輯上可以認(rèn)為是征管權(quán)的“附隨性權(quán)力”，但就央地稅收利益的分配而言，稅收受益權(quán)與稅收立法權(quán)均屬于稅收體制法的內(nèi)容，應(yīng)是稅權(quán)分配體制的核心。立法權(quán)的根本地位及其對征管權(quán)、受益權(quán)的基礎(chǔ)作用是顯而易見的，沒有立法權(quán)的保障及協(xié)同，受益權(quán)和征管權(quán)的分配在實(shí)踐中也會大打折扣。比如，地方稅權(quán)已經(jīng)在稅權(quán)分配格局中處于弱勢地位，而由于缺乏立法權(quán)的保障和協(xié)同，受益權(quán)、征管權(quán)的弱勢、不確定性在實(shí)踐中越發(fā)明顯。

地方的稅收立法權(quán)是目前稅權(quán)分配體制中最薄弱的環(huán)節(jié)，《分稅制決定》和多項(xiàng)具體稅收法律、法規(guī)中對此均有體現(xiàn)。比如《分稅制決定》明確規(guī)定“中央稅、共享稅及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央，以保證中央政令統(tǒng)一，維護(hù)全國統(tǒng)一市場和企業(yè)平等競爭”。不僅是具體稅種受益分配的立法權(quán)，包括已確定稅種在征管中的優(yōu)惠決定權(quán)，地方也沒有完整的決定權(quán)。比如盡管《分稅制決定》將個(gè)人所得稅、地方企業(yè)所得稅（不含地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅）劃為地方稅種，然而《中華人民共和國稅收征收管理法》（以下簡稱：《稅收征管法》）第3條規(guī)定：“稅收的開征、停征及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權(quán)國務(wù)院規(guī)定的，依照國務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。任何機(jī)關(guān)、單位和個(gè)人不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自作出稅收開征、停征及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅和其他同稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定?！备鶕?jù)《中華人民共和國個(gè)人所得稅法》第4條和第5條，個(gè)人所得稅在法定減免情形之外的稅收優(yōu)惠必須由財(cái)政部批準(zhǔn)。此外，《分稅制決定》還規(guī)定“稅收實(shí)行分級征管，中央稅和共享稅由中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收，共享稅中地方分享的部分，由中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)直接劃入地方金庫，地方稅由地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收”。這盡管有出于征管便利的考慮，但也體現(xiàn)出在立法上對地方受益權(quán)和征管權(quán)的限制。

在稅收法定主義的基本原則下，受益權(quán)和征管權(quán)都必須通過立法得以表達(dá)和保障。稅權(quán)分配中對地方立法權(quán)的忽視，不僅導(dǎo)致地方有限的稅收受益權(quán)和征管權(quán)受到進(jìn)一步削弱，更惡化了稅權(quán)分配的法治環(huán)境。“現(xiàn)行稅法體系中，法律僅有4部，行政法規(guī)20余部，部門規(guī)章50余部，涉稅細(xì)則、公告和通知等稅收規(guī)范性文件不計(jì)其數(shù)，中央財(cái)稅主管部門不僅解釋和適用稅收法律法規(guī)，而且創(chuàng)制了大量稅法規(guī)范。稅收立法權(quán)集中在中央異化為集中在中央財(cái)稅主管部門。”①同前注⑤，葉姍文。

（四）引發(fā)土地財(cái)政、非稅收入亂象、稅收不當(dāng)競爭等諸多難題

稅權(quán)分配過于集中于中央，卻由地方承擔(dān)較大的事責(zé)（權(quán)），在政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)、社會改革與發(fā)展的傳統(tǒng)及現(xiàn)實(shí)國情下，地方政府只能尋找稅收之外的“財(cái)源”?！斗侄愔茮Q定》規(guī)定“國有土地有償使用收入”歸屬地方政府收入，無論這是受當(dāng)時(shí)房地產(chǎn)市場發(fā)展程度所限、尚未認(rèn)識到國有土地出讓的巨大利益空間而無意作出的安排，還是基于鼓勵(lì)地方政府發(fā)展房地產(chǎn)市場有意而為的設(shè)計(jì)，都為地方政府通過“賣地”獲取自身收益留下了合法空間，也成為如今積重難返、已成財(cái)稅體制改革困境的“土地財(cái)政”難題之制度根源。同時(shí)，包括土地出讓金在內(nèi)，由各種預(yù)算外資金組成的“政府非稅收入”問題也日益引發(fā)社會各界關(guān)注，②2001年財(cái)政部和中國人民銀行發(fā)布《關(guān)于印發(fā)財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案的通知》，首次用“非稅收入”取代了“預(yù)算外資金”。2004年財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》（以下簡稱：《非稅收入管理通知》），明確政府非稅收入是“除稅收以外，由各級政府、國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金”。其具體包括“行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入及政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等”。范圍過寬（政府裁量權(quán)過大導(dǎo)致其易成為違法收費(fèi)的根源）、數(shù)額過大（導(dǎo)致“費(fèi)擠稅”）和增長過快（非稅收入增長幅度遠(yuǎn)超稅收）等問題幾乎每年均在政府公布財(cái)政收入后引起各界質(zhì)疑，也成為建設(shè)陽光財(cái)政、財(cái)稅法治、透明政府的顯著障礙。③根據(jù)財(cái)政部官方網(wǎng)站公布的年度財(cái)政收支情況，2010年全國財(cái)政收入83080億元，比上年增長21.3%；其中稅收收入73202億元，增長23%；非稅收入9878億元，增長9.8%。2011年全國財(cái)政收入103740億元，比上年增長24.8%；其中稅收收入89720億元，增長22.6%；非稅收入14020億元，增長41.7%；其中地方非稅收入11343億元，增長43.4%。2012年全國財(cái)政收入117210億元，比上年增長12.8%；其中100601億元，增長12.1%；非稅收入16609億元，占總收入的14.2%，增長17.5%；其中中央非稅收入2849億元，增長5.7%；地方非稅收入13760億元，增長20.3%。土地財(cái)政和政府非稅收入亂象，主要源于《分稅制決定》形成的稅權(quán)分配對地方政府的“驅(qū)趕”效應(yīng)：“地方政府逐步將財(cái)政收入的重點(diǎn)由預(yù)算內(nèi)轉(zhuǎn)到預(yù)算外、由預(yù)算外轉(zhuǎn)到非預(yù)算”，“分稅制作為一種集權(quán)化的財(cái)政改革，使得地方政府開始尋求將預(yù)算外和非預(yù)算資金作為自己財(cái)政增長的重點(diǎn)”。④同前注13○，周飛舟文。

與此相似的還有地方政府圍繞稅收優(yōu)惠形成的不當(dāng)競爭。改革開放以來，稅收優(yōu)惠與廉價(jià)的土地、水電、勞工等生產(chǎn)要素一起，被廣泛用于地方政府招商引資、促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)增長。稅收作為成本對于企業(yè)具有突出影響，因此稅收優(yōu)惠往往成為政府間經(jīng)濟(jì)競爭的利器。雖然有法律、法規(guī)對稅收優(yōu)惠的明確限制，但分稅制下地方對自身利益最大化的追求，加上法律規(guī)制能力不足等因素，導(dǎo)致實(shí)踐中地方政府的稅收優(yōu)惠制度十分混亂，既破壞了稅法的權(quán)威和公信、對央地關(guān)系產(chǎn)生了不良影響，也是對政商關(guān)系非常不好的示范。不過稅收不當(dāng)競爭的體制根源，仍在于不合理的央地稅權(quán)分配體制。事責(zé)（權(quán)）加重而財(cái)權(quán)受限，只能想方設(shè)法尋找變通方法，“地方政府過度依賴土地財(cái)政，地方債發(fā)行償還日趨失控，彰顯地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡、基層財(cái)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以匹配事權(quán)等深層次問題”。⑤葉姍：《法律規(guī)制稅收競爭何以可能——基于我國省級預(yù)算單位的四重法律角色》，《比較法研究》2015年第1期。稅收立法權(quán)缺失，只能在稅收優(yōu)惠的決定權(quán)上進(jìn)行試探。地方政府的不正當(dāng)稅收競爭還暴露出另一個(gè)問題，即不合理的稅權(quán)分配體制盡管有法律作為保障，但這種保障并不具有刑法、民法一般的強(qiáng)制力，故地方各種或明或暗、或大或小的規(guī)避或違反在實(shí)踐中頻頻發(fā)生，這無疑也是稅收法治建設(shè)的巨大障礙。

（五）稅權(quán)分配、央地權(quán)力分配被簡化、異化為利益分割

《分稅制決定》形成的央地稅權(quán)分配體制還令稅權(quán)分配和央地權(quán)力分配逐漸簡化、異化為利益分割。稅權(quán)分配體制并不是基于統(tǒng)籌央地關(guān)系全局而作出的整體性改革設(shè)計(jì)，而主要是中央慮及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)失敗、財(cái)政實(shí)力薄弱可能危及管理秩序，基于增強(qiáng)中央財(cái)政實(shí)力、確立對改革的主導(dǎo)地位和保證統(tǒng)治秩序而作的策略性安排。以收益分配作為核心激勵(lì)，效果固然直接而明顯，但也誘導(dǎo)地方將稅權(quán)分配逐漸簡化、異化為簡單、功利的利益分割；以財(cái)政分權(quán)作為改革的突破口固然有道理，但央地關(guān)系過度嵌入利益分割，甚至被利益分割機(jī)制所簡化、異化，勢必削弱中央對經(jīng)濟(jì)與社會治理的合理性及合法性。地方在利益分割的認(rèn)知和誘導(dǎo)下不斷強(qiáng)化對自身利益的追求和認(rèn)知，從而在以“增收擴(kuò)權(quán)”和“確保主導(dǎo)地位”為初始動(dòng)機(jī)的中央與不斷形成和強(qiáng)化自身利益訴求和歸屬的地方之間產(chǎn)生沖突。比如，以利益分割為核心的央地關(guān)系容易將房地產(chǎn)宏觀調(diào)控等公共事務(wù)邊緣化，降低地方對中央調(diào)控的認(rèn)同感，加劇地方的投機(jī)主義。①財(cái)政分權(quán)提高了經(jīng)濟(jì)效率并促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長，但其負(fù)面影響也很突出。中央為了自身增收不得不在政策上向發(fā)達(dá)地方傾斜，地方差距擴(kuò)大反過來加大了中央平衡協(xié)調(diào)的難度，為了維系對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的扶持又只能強(qiáng)化對發(fā)達(dá)地區(qū)的依賴。參見王永欽等：《中國的大國發(fā)展道路——論分權(quán)式改革的得與失》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第1期。另外，由于財(cái)政收支的劃分與統(tǒng)計(jì)無法絕對清晰，財(cái)政管理制度在執(zhí)行中無法一成不變和絕對嚴(yán)格執(zhí)行，中央不管是根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行必要調(diào)整抑或基于利益權(quán)衡而調(diào)整規(guī)則，均屢見不鮮。這導(dǎo)致了央地雙方普遍缺乏“技術(shù)治理”的理念，對具體措施的績效管理缺乏足夠重視。參見渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》2009年第6期。這對央地關(guān)系中的功利主義和投機(jī)主義產(chǎn)生了重要影響，顯示出過度依賴?yán)婕?lì)而維持的央地關(guān)系存在的重大缺陷。地方政府對各地房地產(chǎn)市場具有更直接的利益關(guān)聯(lián)，中央只能通過集權(quán)、行政強(qiáng)制來約束地方。而但凡調(diào)控涉及或有損地方利益的方面，即使在高度集權(quán)之下地方也還是有動(dòng)力和壓力對中央的調(diào)控進(jìn)行試探或規(guī)避，這往往構(gòu)成對調(diào)控權(quán)威的破壞。

三、重構(gòu)央地稅權(quán)分配體制的理念與進(jìn)路：以《分稅制決定》的修改為中心

（一）以憲政理念和憲法制度為基礎(chǔ)重構(gòu)央地稅權(quán)分配體制

應(yīng)改變“提高中央財(cái)政收入的比重，適當(dāng)增加中央財(cái)力，增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力”的目標(biāo)，而以構(gòu)建公平、民主和有效的央地稅權(quán)分配體制作為分稅制立法的新目標(biāo)。憲政要求央地雙方確立穩(wěn)定而有效、集權(quán)與分權(quán)相融合、商談與協(xié)作、表達(dá)與溝通的共識、理念以及一般性規(guī)則，并以憲法為核心，通過系統(tǒng)的立法、執(zhí)法和司法等法治建設(shè)推進(jìn)憲政共識、落實(shí)憲政規(guī)則。央地雙方應(yīng)通過以憲法為核心的法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)合理商談與協(xié)作，通過制度合理地表達(dá)并溝通雙方利益，并就具體的權(quán)責(zé)分配構(gòu)建合理的反饋和評估機(jī)制。盡管不能說中央與地方在稅權(quán)分配上存在根本性的沖突或矛盾，但《分稅制決定》實(shí)施多年，地方政府在分權(quán)制和經(jīng)濟(jì)競爭中不斷形成和強(qiáng)化自身利益，并通過經(jīng)濟(jì)增長、民生改善獲得了實(shí)踐中的合法性。就我國的國情而言，地方政府在經(jīng)濟(jì)、社會改革及發(fā)展中必將繼續(xù)發(fā)揮十分重要的功能，因此必須以此為基礎(chǔ)，從憲政、憲法制度層面合理調(diào)整央地關(guān)系，為構(gòu)建合理的央地稅權(quán)分配體制奠定基礎(chǔ)。

具體而言，其一，應(yīng)以憲法修正案的形式確立經(jīng)濟(jì)、社會治理中構(gòu)建央地商談、協(xié)作機(jī)制的重要性和必要性，承認(rèn)并保護(hù)地方的合法利益；其二，應(yīng)在《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中賦予地方政府對于本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展事務(wù)的獨(dú)立的決定權(quán)，中央政府決策涉及地方事務(wù)的，應(yīng)按法定程序征求地方政府意見；其三，完善《中華人民共和國立法法》（以下簡稱：《立法法》）對央地之間立法權(quán)的分配。目前地方立法權(quán)限于為執(zhí)行法律、行政法規(guī)（及地方性法規(guī)）的規(guī)定而“需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)”，以及屬于“地方性事務(wù)”需要制定地方性法規(guī)或地方規(guī)章的事項(xiàng)（《立法法》第64條、第73條）。不過，雖然在形式上地方對自身事務(wù)具有獨(dú)立的立法權(quán)，但是“行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章”（《立法法》第79條），而只要地方立法違反了行政法規(guī)，或者地方規(guī)章被認(rèn)為“不適當(dāng)”，就會被國務(wù)院“撤銷或改變”（《立法法》第87條、第88條）。反之地方如果對中央立法有異議，只能在“行政法規(guī)與憲法和法律相抵觸時(shí)”向全國人大常委會提出進(jìn)行審查的建議?？梢?，立法權(quán)分配實(shí)際上高度集中于中央，哪些事務(wù)屬于地方事務(wù)、地方規(guī)章，這些關(guān)鍵的問題均取決于中央；中央可以直接介入地方規(guī)章的合理性判斷，地方卻無此重要的法定權(quán)力。應(yīng)合理擴(kuò)大地方在經(jīng)濟(jì)與社會事務(wù)上的立法權(quán)。對于“地方性事務(wù)”范圍的判斷不應(yīng)由中央壟斷，即使是只能制定法律的“基本經(jīng)濟(jì)制度及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”（《立法法》第8條），凡涉及地方利益的，也不應(yīng)排除地方合理的立法權(quán)。①市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促進(jìn)了分工與合作的高度發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展事務(wù)的社會性、整體性及外部性也日益增強(qiáng)。截然區(qū)分中央事務(wù)和地方事務(wù)越來越不可行。合理的方法是相機(jī)抉擇、動(dòng)態(tài)調(diào)整，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建商談與協(xié)作機(jī)制及有效的規(guī)范性文件審查機(jī)制。比較可行的方案是借鑒《立法法》對經(jīng)濟(jì)特區(qū)、民族自治地方立法權(quán)的分配模式，②經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市人大及其常委會可以根據(jù)全國人大的授權(quán)制定法規(guī)在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施（《立法法》第65條）。自治條例和單行條例可以對法律和行政法規(guī)作出變通規(guī)定，但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則（《立法法》第66條）。在不違背《憲法》和法律的條件下，賦予地方立法對中央立法（行政法規(guī)和部門規(guī)章）合理的變通權(quán)。

（二）盡快合理提升《分稅制決定》的法律位階

就法律屬性而言，《分稅制決定》屬于《立法法》規(guī)定的具有行政法規(guī)效力的規(guī)范性文件。其出臺帶有明確的探索與過渡性質(zhì)，“‘分稅制’只是建立了市場化的財(cái)政體制框架，具有明顯的過渡特征。作為分稅制的基礎(chǔ)，稅制也要不斷完善”。③項(xiàng)懷誠：《“分稅制”改革的回顧與展望》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2004年第1期。在改革前的特定經(jīng)濟(jì)、社會特別是央地財(cái)政收入背景下，分稅制無疑是一種為實(shí)踐要求所決定的客觀選擇，而且也確實(shí)產(chǎn)生了“為市場經(jīng)濟(jì)的公平競爭提供基礎(chǔ)、為全國統(tǒng)一市場的形成奠定基礎(chǔ)、為國家的長治久安打下基礎(chǔ)、為國家進(jìn)一步的發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)”等令央地共同受益的“帕累托效應(yīng)”。④劉尚希：《分稅制的是與非》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2012年第7期。具體到稅權(quán)分配而言，《分稅制決定》所規(guī)定的稅權(quán)分配體制確實(shí)激發(fā)了中央和地方的雙重積極性，在短時(shí)間內(nèi)從根本上改變了央地政府稅收能力的貧弱狀態(tài)，為大國財(cái)稅體制及經(jīng)濟(jì)、社會的改革及發(fā)展均注入了長久的活力。考慮到財(cái)稅體制改革的復(fù)雜性、對央地關(guān)系的重要影響及改革開放以來重要決策大多通過政策予以推行的傳統(tǒng)，以《分稅制決定》這種法律形式對牽涉如此重大意義的問題予以規(guī)定和推行，無疑具有歷史進(jìn)步意義。“作為一個(gè)重大的改革事件，至今仍在影響我國的改革與發(fā)展，當(dāng)時(shí)的那種改革精神至今仍激勵(lì)著新一代的改革人。”⑤同上注，劉尚希文。

然而，時(shí)移勢易，《分稅制決定》先天存在的偏頗以及在后續(xù)實(shí)踐中引發(fā)的問題，導(dǎo)致其已然成為深化財(cái)稅體制和央地關(guān)系改革的突出障礙。在憲政、法治和稅收法定主義已經(jīng)深入人心的背景下，社會對“良法”及“良法之治”的要求也日益迫切，修改《分稅制決定》已經(jīng)迫在眉睫。從形式而言，應(yīng)盡快合理提升《分稅制決定》的立法位階。盡管法律位階本身并不必然與良法相等同，但至少可以在立法、修法的民主、公開、協(xié)商等程序上體現(xiàn)法治和憲政的要求，從而保證良法的內(nèi)容能夠通過特定的程序得以呈現(xiàn)和表達(dá)。盡管《分稅制決定》屬于有行政法規(guī)效力的規(guī)范性文件，但實(shí)際上其對央地事責(zé)（權(quán)）和財(cái)權(quán)的劃分、對稅權(quán)的分配不僅明確且具有強(qiáng)制性。就實(shí)質(zhì)意義而言，將央地事責(zé)（權(quán)）和財(cái)權(quán)的劃分、對稅權(quán)的分配制度上升至憲法修正案亦不為過，至少應(yīng)該由全國人大常委會盡快以法律的形式提升其法律位階。“分稅制即中央和地方政府的財(cái)政收入分配權(quán)應(yīng)該是由基本法律加以規(guī)定的事項(xiàng)，應(yīng)該是全國人民代表大會的職權(quán)?！雹偃~必豐：《經(jīng)濟(jì)憲法學(xué)研究的嘗試：分稅制決定權(quán)的憲法解釋》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2007年第6期。

（三）促進(jìn)稅權(quán)分配與事責(zé)（權(quán)）分配的協(xié)同

《三中全會決定》提出“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，“中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任”，確立了完善我國央地稅權(quán)與事責(zé)（權(quán)）分配的基本原則。在轉(zhuǎn)變政府職能、提升國家治理水平、促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，應(yīng)以憲政和法治為理念，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)、社會改革與發(fā)展的實(shí)際需要，促進(jìn)稅權(quán)分配與事責(zé)（權(quán)）分配的協(xié)同并完善相應(yīng)的法制建設(shè)。

首先，事權(quán)在實(shí)踐中也表現(xiàn)為事責(zé)。事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分在客觀上無法絕對化，應(yīng)以二者結(jié)構(gòu)匹配、動(dòng)態(tài)平衡為原則，引入商談、協(xié)作、利益表達(dá)與溝通等機(jī)制構(gòu)建合理的分配機(jī)制。目前《分稅制決定》規(guī)定地方負(fù)責(zé)“本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出”，從而將客觀上不能分級投入、必須由中央統(tǒng)一投入和管理的教育、醫(yī)療、社會保障等公共事務(wù)推卸給了地方。必須對此做出改變，應(yīng)明確教育、醫(yī)療、社會保障等公共事務(wù)由中央統(tǒng)籌，不能再由地方獨(dú)力承擔(dān)。在這些公共事務(wù)上必須改變“上面點(diǎn)菜、下面買單”即“中央請客、地方買單”的局面，應(yīng)“理順橫向的政府間財(cái)政關(guān)系，各部門出政策要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，尤其是在財(cái)力的支撐能力上要算賬，要有一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制”。②同前注④，劉尚希文。

其次，形成合理的央地權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，最重要的是在稅權(quán)和事責(zé)（權(quán)）上都形成常規(guī)化、合理化的溝通與博弈機(jī)制。稅權(quán)與事責(zé)（權(quán)）無法事先準(zhǔn)確劃定，必須在實(shí)踐中通過相機(jī)抉擇尋求最佳定位，這就需要在中央和地方之間構(gòu)成一種常規(guī)化、合理化的溝通與博弈機(jī)制，確保央地雙方的意志都能夠得到順利表達(dá)，利益訴求都能夠得到合理尊重。長期以來，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的集權(quán)管理體制下，地方無法形成獨(dú)立的意志和利益訴求，也就無法形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵(lì)，只能圍繞著政治化、革命化的意識形態(tài)“不患寡而患不均”。分權(quán)改革打破了政治體制上的“鐵板一塊”，地方在經(jīng)濟(jì)績效爭勝機(jī)制的促進(jìn)下不斷形成獨(dú)立的利益屬性和歸屬，客觀上不斷拉大區(qū)域差距，中央為搞好“全國一盤棋”，只能在制度選擇中進(jìn)退維谷、左右為難，所以就產(chǎn)生了眾所周知的“一放就亂、一亂就收、一收就死、一死就放”的分權(quán)惡性循環(huán)。形成這個(gè)惡性循環(huán)的關(guān)鍵，在于中央設(shè)想的漸進(jìn)、可控、以財(cái)政分權(quán)為核心的分權(quán)進(jìn)路與現(xiàn)代國家客觀上要求地方具備真正獨(dú)立的權(quán)責(zé)系統(tǒng)之間不斷產(chǎn)生的沖突。打破這個(gè)惡性循環(huán)的根本，其實(shí)也就在于真正按照現(xiàn)代分權(quán)體制的要求賦予地方以獨(dú)立的權(quán)責(zé)系統(tǒng)，在制度上對這一央地權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)予以不斷的優(yōu)化和完善。要做到這一點(diǎn)，就必須打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代對地方的“關(guān)押思維”，也必須摒棄分權(quán)初期對地方的“看守思維”，而應(yīng)視地方為平等的“游戲主體”，構(gòu)建起常規(guī)化、合理化的博弈和溝通機(jī)制。比如，在重大建設(shè)項(xiàng)目審批上能夠讓地方平等競爭而不是由發(fā)改委“乾綱獨(dú)斷”，在稅制改革、稅收分成比例的調(diào)整上多聽取地方意見而不是打著“稅收法定”的旗號動(dòng)輒立法、修法，在產(chǎn)業(yè)政策試點(diǎn)、優(yōu)惠政策試點(diǎn)的區(qū)域選擇上能夠與地方反復(fù)商談而不是由國務(wù)院或某個(gè)部門關(guān)門決策，當(dāng)?shù)胤交诒緟^(qū)域?qū)嶋H需要“只干不說”、“摸黑走路”而觸犯中央時(shí)能夠區(qū)分情況合理解決而不是“一棒子打死”再加嚴(yán)肅批評，③試舉一例說明，從2009年3月開始，各地政府為了在金融危機(jī)背景下拉動(dòng)內(nèi)需，紛紛提出各種恢復(fù)或變相恢復(fù)“‘五一’七天長假”的方案。廣東省政府更是通過召開新聞發(fā)布會正式公布了“五一”放假的全套方案，雖然經(jīng)過變通，但實(shí)際上突破了此前國務(wù)院關(guān)于“‘五一’三天假期”的規(guī)定，結(jié)果迅速遭到國務(wù)院辦公廳的強(qiáng)行叫停：“嚴(yán)格執(zhí)行國家法定節(jié)假日，不得擅自調(diào)休?！眳⒁姽鈻|：《“五一”長假好，只是審批煩》，《南方周末》2009年3月26日，E29版。其實(shí)休假不需由中央包攬，否則有可能僅為了一個(gè)“面子上”的政令統(tǒng)一而落一個(gè)“吃力不討好”。這個(gè)例子可能有點(diǎn)小題大做，但至少從一個(gè)側(cè)面顯示出對地方權(quán)責(zé)自治的不尊重。等等。

最后，應(yīng)參照“剩余權(quán)力歸地方原則”對《分稅制決定》中有關(guān)央地事責(zé)（權(quán)）分配的具體內(nèi)容進(jìn)行修改。大致而言：有關(guān)國民經(jīng)濟(jì)的總量平衡，包括財(cái)稅政策、貨幣政策、匯率政策、競爭政策、涉外經(jīng)濟(jì)政策的確定，需要全國統(tǒng)籌或垂直貫通執(zhí)法的海關(guān)、藥監(jiān)、金融監(jiān)管、工業(yè)產(chǎn)權(quán)管理等，全國性重大項(xiàng)目的安排和投融資，各省市自治區(qū)之間重大經(jīng)濟(jì)關(guān)系的協(xié)調(diào)等，應(yīng)主要集中在中央。其余的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，都可以采取適當(dāng)?shù)姆绞綒w由地方享有。一是經(jīng)濟(jì)立法權(quán)，地方可以通過制定地方性法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件，運(yùn)用稅收、補(bǔ)貼、價(jià)格等措施，促進(jìn)資源配置和環(huán)境的優(yōu)化、分配的公平。二是經(jīng)濟(jì)調(diào)控管理權(quán)，地方可以在憲法、法律和國家政策的范圍內(nèi)，運(yùn)用規(guī)劃、預(yù)算、地方稅收、投融資等手段，協(xié)調(diào)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，統(tǒng)籌安排地方基礎(chǔ)性、公共性建設(shè)項(xiàng)目；對一部分國家并不分解下達(dá)，只是在全國范圍內(nèi)進(jìn)行綜合平衡或起宏觀導(dǎo)向作用的宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，如經(jīng)濟(jì)增長率、地方財(cái)政收支總規(guī)模、物價(jià)總指數(shù)、城鎮(zhèn)人口待業(yè)率等，地方也可以據(jù)此制定切合本地實(shí)際的目標(biāo)，采取相應(yīng)的政策和措施，主動(dòng)、創(chuàng)造性地開展工作。三是經(jīng)濟(jì)執(zhí)法、監(jiān)管權(quán)，這是地方最主要的職權(quán)、職責(zé)和工作所在，否則地方的經(jīng)濟(jì)、社會就無法運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展。凡是中央和上級不管或者沒有管的事，地方就應(yīng)該管，也不得不管。這些事管得好不好，直接決定了地方經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境的優(yōu)劣，成為地方競爭力的一個(gè)重要方面（乃至就更為公正的仲裁和司法開展較量，以吸引投資并博取社會信任）。四是所有權(quán)和信用權(quán)。地方政權(quán)的存續(xù)，需以財(cái)產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，依法治國家的通例，無論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，這種財(cái)產(chǎn)權(quán)都應(yīng)該是所有權(quán)，而不能只是法律上權(quán)利（力）義務(wù)不明、約束和驅(qū)動(dòng)不足的管轄權(quán)。與其他所有權(quán)一樣，地方所有權(quán)的客體也包括動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、各種企事業(yè)等；信用權(quán)主要指賦予達(dá)到既定標(biāo)準(zhǔn)的地方通過發(fā)行債券等方式融資的權(quán)力。①參見史際春、張揚(yáng)、馮輝：《論和諧社會語境下的地方經(jīng)濟(jì)法治》，《法學(xué)家》2007年第5期。

（四）完善稅收立法權(quán)的分配，加強(qiáng)立法權(quán)、征管權(quán)和受益權(quán)的協(xié)同

首先，稅權(quán)分配對央地關(guān)系具有根本性的決定作用，按國際慣例，其確立及調(diào)整均應(yīng)由議會（全國人大及其常委會）決定方才符合憲政的要求。所以應(yīng)改變目前稅收立法權(quán)過分集中于中央、中央過分集中于中央行政機(jī)關(guān)、中央行政機(jī)關(guān)又過分集中于財(cái)政（財(cái)政部）及國稅部門（國稅總局）的局面。盡快合理提升《分稅制決定》的法律位階，由全國人大及其常委會對中央稅、地方稅和共享稅的劃分和調(diào)整（特別是針對將來的新設(shè)稅種）行使最高決策權(quán)，并明確設(shè)立央地商談的程序。與此同理，地方稅權(quán)的最高決策機(jī)關(guān)也應(yīng)是地方議會（地方人大及其常委會），如果要防止不當(dāng)競爭、規(guī)范地方稅權(quán)，應(yīng)由中央議會（全國人大及其常委會）進(jìn)行，央地商談和協(xié)作、利益表達(dá)與溝通亦是應(yīng)有之義?？傊?，應(yīng)從根本上改變“中央稅、共享稅及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央”的集權(quán)思維和實(shí)踐，利用修訂《分稅制決定》之機(jī)對央地稅收立法權(quán)的分配作出頂層設(shè)計(jì)和通盤考量。

其次，在受益權(quán)問題上，主要是對已有稅種的分配方式如何調(diào)整，及對新增稅種的分配如何完善兩個(gè)問題。對于前者，根本性的辦法是在將立法權(quán)轉(zhuǎn)交給全國人大與地方人大的基礎(chǔ)上，通過央地商談、基于平衡原則和事責(zé)（權(quán)）與稅權(quán)分配相平衡原則予以重新調(diào)整。如果基于可行性考慮而維持大的格局不變，則應(yīng)從共享稅的受益權(quán)分配入手啟動(dòng)改革程序。目前共享稅中增值稅由中央分享75%，地方分享25%。由于企業(yè)所得稅和增值稅對于稅收構(gòu)成具有十分重要的影響，而金融機(jī)構(gòu)的企業(yè)所得稅已基本由中央全部拿走，②根據(jù)《分稅制決定》，地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅，鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司等集中交納的收入（包括營業(yè)稅、所得稅、利潤和城市維護(hù)建設(shè)稅），均屬于中央稅。在增值稅上仍由中央享有如此大的優(yōu)勢顯然不符合事責(zé)（權(quán)）與稅權(quán)匹配的基本原則。稅權(quán)分配是央地關(guān)系的重要組成部分，應(yīng)遵守憲政和法治原則，不能違反公平和民主的要求，使其異化為中央對地方的爭搶或施舍。既然是央地共享稅，仿照證券交易稅實(shí)行央地各半較為合理。對于后者，在稅制體系已經(jīng)基本形成、主要稅種已經(jīng)確立、稅收收入對財(cái)政的保障功能已經(jīng)比較穩(wěn)固、合理減免稅收已成為新的客觀需要的現(xiàn)實(shí)情況下，新增稅種對于保障中央稅收收入的意義已經(jīng)不再明顯，應(yīng)在受益權(quán)上向地方傾斜，并重點(diǎn)發(fā)揮新稅種的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能。車船稅、房產(chǎn)稅的立法思路與此相符，也開了一個(gè)好頭。此外，如果新增稅種或稅制變化需要加強(qiáng)中央集權(quán)，特別是因統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)行稅制改革等社會公共利益而導(dǎo)致地方稅收利益受到損害，應(yīng)建立合理的補(bǔ)償機(jī)制。“營改增”（營業(yè)稅改增值稅）開了一個(gè)好頭，①《分稅制決定》規(guī)定增值稅屬于央地共享稅（中央占據(jù)75%），營業(yè)稅屬于地方稅。盡管國務(wù)院推動(dòng)的“營改增”試點(diǎn)對交通運(yùn)輸業(yè)和相關(guān)服務(wù)業(yè)的發(fā)展具有顯著的好處，但多地地方政府基于前述憂慮而積極性不高。國務(wù)院并未強(qiáng)推，而是在試點(diǎn)城市宣布“對原歸屬試點(diǎn)地區(qū)的營業(yè)稅，改征增值稅后收入仍歸屬試點(diǎn)地區(qū)”，之后，多地政府紛紛響應(yīng)申請加入試點(diǎn)。參見吳麗華：《“營改增”新題：央地分成難題已解，地稅何處去》，《華夏時(shí)報(bào)》2012年4月28日第2版。顯示出中央對地方稅權(quán)的尊重，可惜仍局限于央地政府內(nèi)部，如果由人大主導(dǎo)整個(gè)進(jìn)程，當(dāng)會對稅權(quán)分配及央地關(guān)系失衡的糾正起到更有力的作用。

最后，在征管權(quán)問題上，應(yīng)明確地、完整地賦予地方對地方稅收征管的獨(dú)立決策權(quán)。既然《分稅制決定》將個(gè)人所得稅、地方企業(yè)所得稅（不含地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅）劃為地方稅種，再強(qiáng)制規(guī)定稅收（無論種類）的開、停、減、免、退、補(bǔ)均必須依照法律和行政法規(guī)執(zhí)行，稅收優(yōu)惠不得與稅收法律、行政法規(guī)相抵觸，個(gè)人所得稅在法定減免情形之外的稅收優(yōu)惠必須由財(cái)政部批準(zhǔn)，顯然是對地方稅權(quán)的不當(dāng)干預(yù)。②《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》第29條規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)對本民族自治地方的企業(yè)應(yīng)繳納的企業(yè)所得稅中屬于地方分享的部分，可以決定減征或者免征。自治州、自治縣決定減征或者免征的，須報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。”這是對地方稅權(quán)的尊重和保障，只不過基于特定考慮限定了范圍。

（五）加強(qiáng)配套制度建設(shè)，解決土地財(cái)政、非稅收入亂象、稅收不當(dāng)競爭等實(shí)踐難題

如何解決因央地稅權(quán)分配體制不合理而導(dǎo)致的諸多實(shí)踐難題并不一定要在修改《分稅制決定》中直接體現(xiàn)，不過，其本身是《分稅制決定》所導(dǎo)致且與《分稅制決定》的問題互相強(qiáng)化，應(yīng)利用修改《分稅制決定》之機(jī)對這些問題的總體解決思路和原則予以考量，加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域的配套制度建設(shè)。

土地財(cái)政和非稅收入亂象的根源在于過分偏向中央的稅權(quán)分配體制，且其在日趨激烈的地方政府競爭和日趨加重的地方政府事責(zé)（權(quán)）的影響下不斷惡化。解決這兩個(gè)問題的最大難點(diǎn)在于它們已經(jīng)與經(jīng)濟(jì)、社會改革及發(fā)展的其他問題形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)聯(lián)，牽一發(fā)而動(dòng)全身?！斗侄愔茮Q定》實(shí)施20余年來，地方政府在既有的央地稅權(quán)分配格局下，已通過土地財(cái)政、非稅收入形成了地方財(cái)政收入的重要支撐，且對于地方履行事責(zé)（權(quán)）扮演著不可或缺的功能。這些已成客觀事實(shí)，故只能通過修改《分稅制決定》平衡央地稅權(quán)分配、協(xié)調(diào)稅權(quán)與事責(zé)（權(quán)）的關(guān)系，以激勵(lì)地方擺脫對土地財(cái)政和非稅收入的依賴。此外，對于地方的合法權(quán)益應(yīng)予以認(rèn)可并保障。正如對屬于地方稅權(quán)范疇的稅種，應(yīng)賦予地方完整的立法權(quán)、受益權(quán)和征管權(quán)一樣，對于地方正常且有合法依據(jù)（或無明確法律禁止）的融資活動(dòng)及載體，也應(yīng)在制度上明確承認(rèn)和激勵(lì)。比如，在《預(yù)算法》已明確設(shè)置地方發(fā)債權(quán)的前提下，應(yīng)盡快制定實(shí)施細(xì)則，使地方發(fā)債權(quán)迅速發(fā)揮實(shí)際功效；在《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（2010年）等規(guī)范性文件已認(rèn)可地方融資平臺的合法性并對地方融資平臺進(jìn)行區(qū)別化監(jiān)管的前提下，應(yīng)加強(qiáng)對符合條件的地方融資平臺的法律支持，激勵(lì)其以合法的方式為地方收入作出貢獻(xiàn)。從具體的解決或監(jiān)管方案來說，相對而言，要解決地方財(cái)政過于依賴土地出讓收入并引發(fā)其他經(jīng)濟(jì)、社會改革困境的問題，只能依靠長遠(yuǎn)、漸進(jìn)的規(guī)劃，從財(cái)稅、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、官員績效考核、事責(zé)（權(quán)）分配、央地關(guān)系等經(jīng)濟(jì)、社會、政治體制改革的多個(gè)層面入手。對于非稅收入，則不應(yīng)將限制或降低非稅收入作為監(jiān)管目標(biāo)，而應(yīng)重點(diǎn)監(jiān)管其來源和使用?！斗嵌愂杖牍芾硗ㄖ返闹攸c(diǎn)內(nèi)容一是要求“自2011年1月1日起所有非稅收入均納入預(yù)算管理”，二是要求堅(jiān)持和強(qiáng)化“所有權(quán)屬國家、使用權(quán)歸政府、管理權(quán)在財(cái)政”的基本原則，“以票管收、銀行代理、財(cái)政統(tǒng)管”等技術(shù)手段特別是“收支脫鉤”、“收支兩條線”的強(qiáng)制性規(guī)則。在解決了地方非稅收入合法性及激勵(lì)問題的基礎(chǔ)上，這樣的規(guī)定是合理且必要的。但對于前者，目前我國的公共預(yù)算體系是以具體預(yù)算科目為核心的單式預(yù)算模式。單式預(yù)算主要通過科目的增減調(diào)整反映政府收支行為，不能細(xì)致反映出不同科目對應(yīng)的政府職能，不利于對非稅收入的管理。應(yīng)采用復(fù)式預(yù)算模式，即設(shè)立公共預(yù)算（下設(shè)經(jīng)常預(yù)算和公共投資預(yù)算）、國有資本預(yù)算（下設(shè)國有資產(chǎn)收益預(yù)算、國有資源收益預(yù)算和政府投資融資預(yù)算）和社會保障預(yù)算，①參見丁兆君：《我國地方非稅收入管理與復(fù)式預(yù)算構(gòu)想》，《地方財(cái)政研究》2009年第12期。以此優(yōu)化非稅收入的全口徑預(yù)算管理。對于后者，除了嚴(yán)格落實(shí)票據(jù)管理和銀行代收、建設(shè)信息管理系統(tǒng)等均需要時(shí)間外，最大的困難和挑戰(zhàn)在于財(cái)政部門主導(dǎo)的收支脫鉤、收支兩條線導(dǎo)致眾多執(zhí)收部門缺乏應(yīng)收盡收的動(dòng)力甚至變相截留。②參見賈康、劉軍民：《非稅收入規(guī)范化管理研究》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版）》2005年第3期。解決這個(gè)問題在根本上有賴于提高地方財(cái)政管理的整體水平，并完善地方財(cái)權(quán)與事責(zé)（權(quán)）的整體結(jié)構(gòu)。直接可行的方案是要求并鼓勵(lì)地方政府自身加強(qiáng)非稅收入激勵(lì)與規(guī)制的協(xié)作及統(tǒng)籌，許多地方財(cái)政部門為此設(shè)立了專門的非稅收入管理機(jī)構(gòu)，如能在理念和行動(dòng)上落實(shí)到位，對解決地方非稅收入的征繳管理將大有裨益。此外還應(yīng)按照《非稅收入管理通知》的要求強(qiáng)化非稅收入的類型化監(jiān)管。第一，對于各種政府性基金、國有資源和資產(chǎn)出讓收入、國有資本經(jīng)營收益和彩票公益金，應(yīng)激勵(lì)地方政府積極作為并予以合理有效的保障，確保其授權(quán)和來源合理，并通過宏觀調(diào)控和體制改革避免政府追求短期收入與經(jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展形成矛盾。第二，對于行政事業(yè)性收費(fèi)，應(yīng)基于建設(shè)服務(wù)型政府、“便宜型政府”、簡政放權(quán)等立場，從合法性、合理性角度予以審查、清理。但有些行政事業(yè)性收費(fèi)是基于使政府提供特定的公共服務(wù)更有效率、更具公信力（如婚姻登記、不動(dòng)產(chǎn)登記、各種公證等）而設(shè)立的，應(yīng)激勵(lì)政府提供更多這方面的公共服務(wù)、滿足社會對于行政事業(yè)性公共產(chǎn)品的需求，確保有合法授權(quán)，簡化程序、降低成本、優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量、公開透明，并鼓勵(lì)有條件的地方逐步實(shí)行免費(fèi)服務(wù)。第三，對于罰沒收入，應(yīng)激勵(lì)各級政府應(yīng)收盡收，確保來源合法、程序合法、征繳合法。第四，對于以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入及政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等，應(yīng)加強(qiáng)一般性的收支預(yù)算管理。

關(guān)于稅收不當(dāng)競爭的規(guī)制問題，主要應(yīng)看到稅收對于企業(yè)成本的重要影響以及地方政府間經(jīng)濟(jì)競爭的客觀現(xiàn)實(shí)，稅收優(yōu)惠作為政府的一種經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)工具是客觀存在的且具有重要意義。同時(shí)，加強(qiáng)稅收優(yōu)惠的法制建設(shè)還可以提高地方的經(jīng)濟(jì)治理水平和相應(yīng)的法治水平。故應(yīng)承認(rèn)地方實(shí)施稅收優(yōu)惠的合法性，并將其納入央地稅權(quán)分配體制中予以統(tǒng)籌，而不能僅著眼于當(dāng)下稅收不當(dāng)競爭的一些具體表現(xiàn)形式及負(fù)面影響而重回限制、管控等窠臼。具體而言，一方面應(yīng)規(guī)范中央層面稅收優(yōu)惠的決策問題，③2014年11月17日，“滬港通”（上海證券交易所和香港聯(lián)合交易所允許兩地投資者通過當(dāng)?shù)刈C券公司或經(jīng)紀(jì)商買賣規(guī)定范圍內(nèi)的對方交易所上市的股票，是滬港股票市場之間的交易互聯(lián)互通機(jī)制）正式啟動(dòng)。在其啟動(dòng)前夕，財(cái)政部等三部門聯(lián)合發(fā)布稅收優(yōu)惠政策，宣布自2014年11月17日起，對香港投資者投資上交所上市A股取得的轉(zhuǎn)讓價(jià)差所得，暫免征收所得稅；對香港投資者通過滬港通買賣上交所A股取得的差價(jià)收入，暫免征收營業(yè)稅；同時(shí)對合格境外投資者（QFII）、人民幣合格境外投資者（RQFII）在中國境內(nèi)的股票等權(quán)益性投資資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得，暫免征收企業(yè)所得稅。這一稅收優(yōu)惠政策強(qiáng)有力地促進(jìn)了境外投資者對境內(nèi)上市股票的購買熱情，導(dǎo)致“滬港通”在啟動(dòng)初期出現(xiàn)“北熱南冷”的局面。參見黃河：《滬港通“北熱南冷”》，《南方周末》2014年11月20日C15版。利用稅收的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能調(diào)控金融市場固然無可厚非且在世界范圍內(nèi)也已十分普遍，但既然《稅收征管法》已經(jīng)明確稅收優(yōu)惠的法律規(guī)范依據(jù)只能是法律和行政法規(guī)，以這種部委間聯(lián)合發(fā)布的部門規(guī)章作為“滬港通”交易稅收優(yōu)惠的法律規(guī)范依據(jù)有不合法之嫌。為規(guī)制地方的稅收不當(dāng)競爭作出良好示范，還應(yīng)改變我國稅權(quán)分配立法中行政主導(dǎo)及具體行政部門主導(dǎo)的傳統(tǒng)，加強(qiáng)各級人大對稅收優(yōu)惠的立法權(quán)及監(jiān)督權(quán)；另一方面應(yīng)在明確、合理承認(rèn)地方稅收優(yōu)惠權(quán)的基礎(chǔ)之上，依據(jù)《三中全會決定》提出的“按照統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)、促進(jìn)公平競爭的原則，加強(qiáng)對稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理”，強(qiáng)化量能課稅原則與比例原則、推行專門立法、加強(qiáng)規(guī)范清理等具體舉措。④參見熊偉：《法治視野下清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策研究》，《中國法學(xué)》2014年第6期。

（責(zé)任編輯：鄭平）

DF432

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1005-9512（2015）11-0011-12

馮輝，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院副教授、博士研究生導(dǎo)師，法學(xué)博士。

*本文是筆者主持的國家社科基金青年項(xiàng)目“憲法視野下房地產(chǎn)調(diào)控中的“央地博弈”及其法律規(guī)制研究”（項(xiàng)目編號：13CFX020）和北京市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃青年資助項(xiàng)目“北京市政府非稅收入管理的法律對策研究——域外經(jīng)驗(yàn)與立法完善”（項(xiàng)目編號：12FXC031）的研究成果；同時(shí)受到對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)科建設(shè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)（批準(zhǔn)號：XK2014410）和對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金（批準(zhǔn)號：14YQ10）支持。