楊 興

(廣東金融學(xué)院法律系，廣東廣州510521)

域外反壟斷自由酌處權(quán)的考察與借鑒*

楊 興

(廣東金融學(xué)院法律系，廣東廣州510521)

我國反壟斷執(zhí)法體系從上至下疊床架屋形成了商務(wù)部、國家工商總局、國家發(fā)改委和省市縣各級機(jī)構(gòu)林立的執(zhí)法權(quán)配置結(jié)構(gòu)。不統(tǒng)一的考量因素和非細(xì)化的裁量標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中反壟斷處罰金額起點(diǎn)與上限畸輕畸重。歐盟處理微軟壟斷案和美國處理微軟壟斷案分別確立了反壟斷處罰的若干考量因素和限制性適用條件。我國反壟斷法第49條的規(guī)定過于籠統(tǒng)和抽象，需要細(xì)化:統(tǒng)一行使自由酌處權(quán)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)；區(qū)別有效率和無效率兩類壟斷而分別確定其處罰的輕重；制定有梯度的處罰金額幅度，形成法律的激勵導(dǎo)向。

壟斷；有效率壟斷；無效率壟斷；自由酌處權(quán)

我國反壟斷法第49條要求反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在確定罰款的具體數(shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮違法行為的性質(zhì)、程度和持續(xù)的時(shí)間等因素。這條總括性規(guī)定在賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)自由酌處權(quán)的同時(shí)也預(yù)留了失控的余地和空間。近年來自由酌處權(quán)失控的實(shí)例有增多的趨勢，如在復(fù)方利血平原料藥價(jià)格壟斷案、廣東海砂價(jià)格壟斷案件、茅臺價(jià)格限制案和五糧液價(jià)格限制等案件的處罰中均有不同程序的隨意性。在復(fù)方利血平原料藥價(jià)格壟斷案中，對“山東順通”沒收違法所得37.7萬元并處罰款650萬元，對“山東華新”沒收違法所得5.26萬元并處罰款10萬元，兩者處罰數(shù)額差異很大，又都沒有明示處罰數(shù)額的出處和依據(jù)，國家發(fā)改委也沒有公告該處罰決定。造成這種自由酌處權(quán)失控問題的主要原因在于我國反壟斷執(zhí)法機(jī)制和相應(yīng)規(guī)則的不科學(xué)。為此，本文擬從我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)自由酌處權(quán)的失控及其原因出發(fā)，借鑒歐盟和美國反壟斷執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)，提出對我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的自由酌處權(quán)進(jìn)行科學(xué)立法規(guī)制的建議。

一、我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)自由酌處權(quán)失控的主要原因

(一)機(jī)構(gòu)配置失當(dāng)導(dǎo)致自由酌處權(quán)失控

我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的自由酌處權(quán)過于寬泛，其中一個(gè)最根本的原因是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)配置不當(dāng)，多頭執(zhí)法，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一，處罰的幅度寬嚴(yán)不一，導(dǎo)致自由酌處權(quán)陷入混亂和松弛的局面。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在理論上應(yīng)當(dāng)屬于專門機(jī)構(gòu)，專事反壟斷執(zhí)法工作或以反壟斷執(zhí)法為主責(zé)，其法律地位和組織結(jié)構(gòu)相對獨(dú)立，性質(zhì)上可以定性為行政機(jī)構(gòu)。市場經(jīng)濟(jì)國家配置社會資源的根本手段和基本方式是市場競爭。市場競爭秩序是市場經(jīng)濟(jì)國家基本的經(jīng)濟(jì)秩序。為了維護(hù)一個(gè)有效和有序的競爭市場，我國相關(guān)立法賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)以很高的獨(dú)立地位，是符合反壟斷法的本旨和有中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的根本要求的。但是，我國反壟斷法確立的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)過于分散，國家級的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)有:(1)國家工商總局——負(fù)責(zé)非價(jià)格壟斷協(xié)議、非價(jià)格濫用市場支配地位、濫用行政權(quán)力排除限制競爭行為的反壟斷執(zhí)法，其反壟斷執(zhí)法權(quán)的依據(jù)主要是1993年頒布的《反不正當(dāng)競爭法》；(2)國家發(fā)改委——負(fù)責(zé)查處價(jià)格壟斷行為，其反壟斷執(zhí)法權(quán)的主要依據(jù)是我國1997年頒布的《價(jià)格法》；(3)商務(wù)部——負(fù)責(zé)經(jīng)營者集中行為的反壟斷審查，其執(zhí)法權(quán)依據(jù)是2006年以商務(wù)部為首的六部委共同發(fā)布的《外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》和2007年《外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)反壟斷申報(bào)指南》。就地方層次的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)而言，我國《反壟斷法》第10條第2款規(guī)定，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)有關(guān)反壟斷執(zhí)法工作。易言之，省、自治區(qū)、直轄市人民政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)雖然沒有執(zhí)行反壟斷法的職責(zé)，但它們可在國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)授權(quán)的范圍執(zhí)行反壟斷法，例如授權(quán)處理省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域具有限制競爭影響的案件。

由于多頭執(zhí)法，對于相同案件執(zhí)法裁量標(biāo)準(zhǔn)寬松不一，導(dǎo)致裁決結(jié)果難免出現(xiàn)一定程度的偏差，影響行政管理相對人對反壟斷法律的信仰，也不利于實(shí)現(xiàn)反壟斷法的立法目的。雖然法律規(guī)定的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在中央一級層面上均屬于正部級單位，但事實(shí)上，我國目前的行政管理體制實(shí)行條塊結(jié)合，以塊為主的原則，對應(yīng)于中央部門設(shè)置的，縣級以上地方均設(shè)置了對應(yīng)的機(jī)構(gòu)。對于反壟斷事項(xiàng)而言，根據(jù)現(xiàn)行法律，縣級以上的相應(yīng)部門即具有管轄權(quán)。作為中央一級的管理部門很少介入具體案件的處理，而是由地方管理部門承擔(dān)具體案件的處理。這樣，雖然法律上是一個(gè)正部級的管理部門，但處理具體案件的都是地方政府的職能部門。地方保護(hù)主義對地方職能部門的影響無疑是潛移默化的，地方職能部門往往受制于地方政府的管理。同時(shí)，地方職能部門又難免位微言輕，鮮有作為。另外，執(zhí)法人員都是一般的行政管理人員，缺少專門知識，難以應(yīng)付反壟斷案件高度專業(yè)化的復(fù)雜事務(wù)，加上對事實(shí)的認(rèn)定和處理結(jié)果均缺乏統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，也就不可能產(chǎn)生權(quán)威性。從上至下，疊床架屋式的機(jī)構(gòu)配置，實(shí)質(zhì)上形成一個(gè)既不專業(yè)又不專門的虛空的執(zhí)法權(quán)體系，對事實(shí)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和裁判結(jié)果的自由酌處權(quán)的寬泛無邊，必然引起相對人的不滿。

(二)缺乏專業(yè)執(zhí)法人員對自由酌處權(quán)進(jìn)行自我制約

我國名義上建立了專門的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)但實(shí)質(zhì)上只是在有關(guān)社會經(jīng)濟(jì)和市場等管理機(jī)關(guān)的內(nèi)部設(shè)立一個(gè)相關(guān)部門，人員配備缺乏專業(yè)要求和法律專業(yè)知識與專門的反壟斷執(zhí)法訓(xùn)練，就可能在具體的反壟斷案件中不知不覺地濫用自由酌處權(quán)。觀察美國、德國、韓國、日本、俄羅斯等發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法員配備，更凸顯我國這一方面問題的嚴(yán)重性。美國的反壟斷執(zhí)法任務(wù)分別由反托拉斯局(AD)和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(FTC)承擔(dān)。AD是在反托拉斯及相關(guān)事務(wù)方面代表政府從事管理活動的專門法律機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)《謝爾曼法》、《克萊頓法》和除《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》以外的其他一切反托拉斯法的執(zhí)法工作。其中，F(xiàn)TC根據(jù)《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》設(shè)立，由5名委員組成，任期7年。FTC獨(dú)立于政府，只對國會負(fù)責(zé)。其委員由參議院推薦、總統(tǒng)提名，經(jīng)國會批準(zhǔn)后再由總統(tǒng)任命。5名委員中屬于任何一個(gè)黨派的人數(shù)均不得超過3人，在任期內(nèi)除委員因自身懈怠、受賄、瀆職等原因外不得免職。①See Solove,Daniel J.and Hartzog,Woodrow,The FTC and the New Common Law of Privacy(August 15,2013).114 Columbia Law Review 583(2014);GWU Legal Studies Research Paper No.2013-120.德國的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦卡特爾局和州卡特爾局。聯(lián)邦卡特爾局從屬于聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部長，由9個(gè)決議處、1個(gè)基礎(chǔ)處和1個(gè)歐洲處組成?？ㄌ貭柧值穆殭?quán)是:對卡特爾的登記權(quán)、審核批準(zhǔn)權(quán)、對企業(yè)合并的監(jiān)督控制權(quán)(包括批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)企業(yè)合并的權(quán)力)、對濫用市場支配地位或優(yōu)勢地位的行為進(jìn)行調(diào)查、審理、裁決和處置權(quán)力。②參見章彥英、解志勇:《我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置問題研究——以美國、德國為參照》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第2期。日本的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)是公正交易委員會(FTC)，隸屬于內(nèi)閣總理大臣，由委員長1人和委員4人組成。委員長必須由年滿35周歲以上，且具有法律和經(jīng)濟(jì)學(xué)方面知識和經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人士擔(dān)任，任期5年，經(jīng)內(nèi)閣總理大臣征得議會同意后任命，并經(jīng)天皇認(rèn)證。韓國的公平交易委員會根據(jù)1980年韓國《壟斷管制和公平交易法》(以下簡稱:《公平交易法》)設(shè)立。1994年以后，韓國的《公平交易法》又連續(xù)4次修改，根據(jù)最新修改的《公平交易法》，公平交易委員會升格為正部級(原為副部級)，從屬于國務(wù)總理，委員由總統(tǒng)任命，委員由7人增加至9人，非常任委員從2人增加到4人。委員應(yīng)從下列人員中選任:從事法官、檢察官或律師職業(yè)者；正規(guī)研究機(jī)構(gòu)中具有副教授以上職稱的法學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家或管理學(xué)專家；具有從事反壟斷與反不正當(dāng)競爭經(jīng)歷的二級以上公務(wù)員；具有從事企業(yè)經(jīng)營或消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)15年以上經(jīng)歷的專門人士。公平交易委員會依據(jù)《公平交易法》獨(dú)立處理反壟斷事務(wù)。俄羅斯的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)是反壟斷政策與企業(yè)扶持部，根據(jù)其《關(guān)于在商品市場中競爭和限制壟斷的法律》設(shè)立。該部由總部和7個(gè)分支機(jī)構(gòu)組成?？偛坎块L由聯(lián)邦總理提名，總統(tǒng)任免?？偛吭O(shè)部長1人，副部長6人。③張媛媛:《論我國的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)》，大連海事大學(xué)2013年碩士學(xué)位論文，第98頁。

對比可知，域外反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)人數(shù)較少但很精干，且要求有相當(dāng)?shù)姆蓪I(yè)基礎(chǔ)，而不是為了所謂的編制而臨時(shí)拼湊人頭任意組合。我國反壟斷執(zhí)法體系中因缺乏專業(yè)執(zhí)法員，也就難以對自由酌處權(quán)進(jìn)行有效的自我制約。

(三)對壟斷處罰性質(zhì)的模糊認(rèn)識導(dǎo)致自由酌處權(quán)濫用

我國《反壟斷法》第46條、第47條和第48條分別針對壟斷協(xié)議、經(jīng)營者集中和濫用市場支配的壟斷情形配置了責(zé)令停止違法行為、沒收違法所得、并處上一年度銷售額一定比例罰款等責(zé)任。前述三個(gè)責(zé)任中，雖然留給執(zhí)法酌處權(quán)的只是罰款，并且立法作了“比例”限制，但問題是，我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對壟斷處罰的性質(zhì)認(rèn)識模糊，也就不可能正確運(yùn)用處罰的自由裁量權(quán)。事實(shí)上，我國反壟斷法設(shè)計(jì)的“沒收違法所得”和“處上一年度銷售額一定比例的罰款”兩種責(zé)任形式是行政機(jī)關(guān)依公權(quán)力而施行的一種處罰手段，旨在維護(hù)和恢復(fù)一般性競爭秩序。其相當(dāng)于英美反托拉斯法和反壟斷法上的“民事罰”。對于這種民事罰的裁量與確定，屬于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)自由酌處權(quán)的范疇。

沒收違法所得和按照上年度收入處罰的措施在我國屬于行政處罰措施，是以公權(quán)力機(jī)關(guān)依職權(quán)而施行的一種處罰手段，旨在維護(hù)和恢復(fù)一般性競爭秩序。而在美國，反壟斷法普遍使用“民事罰”(civil penalties)這一法律概念。美國制定法上的民事罰，是一種民法(civil)語義上的“刑罰”(penalty)，與我國法意義上的沒收所得和按照上年度收入罰款的做法具有相同之處但性質(zhì)不同。隨著美國國會授權(quán)行政機(jī)關(guān)對違反行政法規(guī)(statute)或行政命令(orders)的行為實(shí)行金錢處罰情形的增多，民事罰也日漸被普及。正如有美國學(xué)者在三十年前所言:“如今，幾乎難以想象的是國會授權(quán)實(shí)施的重大行政管理行動可以不授權(quán)執(zhí)法機(jī)構(gòu)使用民事性金錢處罰作為制裁手段?！雹躍ee Colin S.Diver,The Assessment and Mitigation of Civil Money Penalties by Federal Administrative Agencies,79 Colum. L.Rev.1435,1436(1979).在某些案件里行政機(jī)構(gòu)直接實(shí)行民事罰，當(dāng)然，這種直接的民事罰是通過內(nèi)部程序?qū)嵭械?，必須接受司法審查。⑤See Atlas Roofing Co.v.Occupational Safety&Health Review Comm'n,430 U.S.442(1977)(勞動部長起訴，最后在行政法庭舉行聽證會).在其它案件中，國會要求司法部啟動訴訟程序，質(zhì)疑和審查具體作出的民事罰的合法性。因?yàn)槊绹袷铝P金一旦通過行政程序征收，并成為終局的決定，則必須走聯(lián)邦法院的民事訴訟程序。美國法上的民事罰是一種處于傳統(tǒng)民事?lián)p害賠償金與刑事罰金中間狀態(tài)的兼具補(bǔ)償性和矯正性的責(zé)任形式。實(shí)行民事罰的主體可以是法院，也可以是行政機(jī)構(gòu)。民事罰，屬于民事責(zé)任類型，屬于私法自治范圍，可以為受害人或原告自主放棄或自動減少數(shù)額；我國的“沒收違法所得”和“按照上年度收入處罰的措施”卻不具有這種性質(zhì)。因此，我國反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)行“沒收違法所得和按照上年度收入處罰的措施”的時(shí)候就不需要征求受害人或原告的意見，可以獨(dú)立依據(jù)職權(quán)確定，其中的酌處自由度掌握和處分不當(dāng)，其效果自然不好。在我國，民事罰雖然不是一個(gè)法定概念，我國侵權(quán)責(zé)任法及其它民事法律也均未確立民事罰的概念，但作為一種介于“刑事罰”與民事?lián)p害金中間形態(tài)的責(zé)任形式的“民事罰”確實(shí)有存在的必要性，對限制諸如反壟斷的自由裁量有決定性作用。

二、歐盟反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對自由裁量權(quán)的考量因素

反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)怎樣設(shè)定罰款的數(shù)額是自由裁量權(quán)適用中的重要問題。歐盟反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在這個(gè)領(lǐng)域的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)頗有啟發(fā)。茲舉一例。歐盟委員會在處理Microsoft壟斷一案時(shí)就遭遇了這一棘手問題。歐盟委員會當(dāng)時(shí)考慮的因素包括:(1)行為的嚴(yán)重程度。它將微軟公司的違法行為識別為“非常嚴(yán)重”，部分是因?yàn)閴艛嘈袨閷Α拔磥硐嚓P(guān)市場”造成的沖擊；(2)行為的反競爭性質(zhì)。歐盟委員會查明微軟公司的行為“本質(zhì)上特別具有反競爭性”，因而使信息產(chǎn)業(yè)有戰(zhàn)略意義的市場遭遇極大的負(fù)面影響；(3)行為的影響范圍。歐盟委員會要決定的是微軟公司的行為是否影響整個(gè)歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)。

基于上述考量因素，歐盟委員會遂開出1.6億歐元的基本罰金額。為了使之產(chǎn)生“足夠強(qiáng)大的威懾效果”，歐盟委員會將罰款金額以基本罰金額增加一倍，理由是:目前微軟是全球市值最大的公司，其資源和利潤也是“巨量的”。⑥See EC Microsoft Decision,para 1075.最終歐盟委員會又在約3.2億歐元的基礎(chǔ)上增加一半數(shù)額的罰款。因?yàn)槲④浌厩謾?quán)行為持續(xù)了五年半，屬于長期和持續(xù)的壟斷。這起微軟壟斷案累計(jì)罰款約4.9億歐元，相當(dāng)于當(dāng)時(shí)的6億美元，是相當(dāng)巨額的罰單。這樣巨額的罰款是否“正確”，人們難免產(chǎn)生疑竇。一審時(shí)微軟公司辯解說這筆罰款過高，應(yīng)當(dāng)判決“零金額”的處罰。其認(rèn)為歐盟委員會所持的法理是“虛構(gòu)的”，但一審法院維持了歐盟委員會的行政處罰決定。⑦See Case T-201/04,Microsoft Corp.v.Commission of the European Commtys,Court of First Instance,17 Sept.2007,paras. 1299,1303.微軟公司指控歐盟委員會任意和武斷地確定基礎(chǔ)罰款數(shù)額，理由是歐盟委員會未在其罰款決定中解釋何以選擇這個(gè)數(shù)額。

一審法院解釋歐盟委員會的計(jì)算依據(jù)和計(jì)算方法如下:以2003年微軟PC機(jī)和工作小組服務(wù)器操作系統(tǒng)銷售額的7.5%為基準(zhǔn)。據(jù)此，一審法院可以理直氣壯地?cái)喽W盟委員會并非武斷而為，雖然歐盟委員會和一審法院都未解釋清楚為何罰款應(yīng)該是以銷售額為準(zhǔn)數(shù)或?yàn)楹问且?.5%而不是10%或別的比例基數(shù)為基數(shù)，但是，歐盟委員會在考慮到處罰威懾力的強(qiáng)度時(shí)也要顧及微軟的市場支配力；控制在10%之內(nèi)，就是較為理性地運(yùn)用了自由裁量權(quán)，就無需以實(shí)驗(yàn)法予以驗(yàn)證。一審法院也支持歐盟委員會將罰款數(shù)額翻倍的做法以產(chǎn)生足夠大的威懾力。一審判決不是以微軟公司的資產(chǎn)規(guī)模作為判決的理由，而是認(rèn)為微軟公司在未來多年有可能繼續(xù)維持其市場支配地位。歐盟委員會認(rèn)定微軟公司可能會用舉債應(yīng)付罰款而繼續(xù)濫用其支配地位。⑧Lawrence J.White,A$10 Billion Solution To The Microsoft Problem,32 J.CYBER RIGHTS,PROTECTION,AND MARKETS 69,79(2001).換言之，一審法院承認(rèn)微軟公司的行為屬于系統(tǒng)性壟斷，確有必要加大威懾力以阻止當(dāng)前訴爭行為進(jìn)一步發(fā)生變形和衍生。然而，歐盟委員會開出約4.9億歐元的罰單，金額是否足以產(chǎn)生威懾力？經(jīng)濟(jì)學(xué)家的解釋是:代價(jià)一旦確定，威懾力隨之產(chǎn)生，但它難以確定的是公司管理層如何看待歐盟委員會在微軟公司壟斷案中開出的民事罰款這一代價(jià)。⑨See United States v.Microsoft Corp.,84 F.Supp.2d 9,112(D.D.C.1999).顯而易見的是，持續(xù)銷售規(guī)模意味著后果的嚴(yán)重性，但影響罰款多少的變量確實(shí)使提前計(jì)算出確切的罰款數(shù)額并非容易，這些變量包括但不限于銷售額具體是指哪一種產(chǎn)品的銷售額、額外增加多大的威懾力為宜、歐盟委員會確定的違法行為持續(xù)多長、對特定壟斷者的威懾力應(yīng)該是多大。歐盟委員會2004年行政決定責(zé)令微軟公司在合理和非歧視的條件下提供服務(wù)器到服務(wù)器的互操作性信息；若它拒絕提供，則違反“歐共體條約”第82條之規(guī)定。盡管微軟公司明知其不遵守歐盟委員會命令會被處以“日罰款”(daily penalties)——按照上一年度平均日營業(yè)額的5%進(jìn)行加收，但微軟公司仍拒不遵守命令。2005年歐盟獨(dú)立監(jiān)督人指控微軟文件編制程序不適合程序員使用，2006年歐盟委員會以微軟信息披露不充分為由要求追加2.8億歐元的罰款(約3.5億美元)，由此，作為對持續(xù)性違反歐盟委員會命令的處罰——日罰三百萬歐元(約合380萬美元)。即使如此，微軟公司仍然我行我素。2008年歐盟委員會又追加約13億美元罰款，理由是微軟公司不應(yīng)該就互用性信息收取不合理的提成費(fèi)。換言之，微軟公司由于未能遵守2004年歐盟委員會的反壟斷裁決，為此要承擔(dān)約170億美元的罰款。⑩See Case T-201/04,Microsoft Corp.v.Commission of the European Commtys,Court of First Instance,17 Sept.2007,paras. 1299,1303.

這一數(shù)額幾乎是因違反《歐共體條約》第82條犯下的兩個(gè)壟斷行為而應(yīng)承擔(dān)罰款的三倍。顯然歐盟委員會仍未能制止微軟公司的壟斷行為。后來，歐盟委員會啟動了另外兩場新的正式調(diào)查:一是IE瀏覽器和Windows操作系統(tǒng)的一體化問題；二是多個(gè)跨界產(chǎn)品(特別是Microsoft’s Office的匹配)的互操作性信息的共享問題。這三次罰款總金額超過230億美元，但也不足以威懾微軟公司?？紤]到即使是巨額罰款也可能難以產(chǎn)生預(yù)期的威懾效應(yīng)，因此，對于系統(tǒng)性壟斷行為僅指望民事罰款可能有失明智。若能夠?qū)⒚袷铝P款與某種形式的“矯正性命令“(remedial decree)結(jié)合就可以起到恢復(fù)市場競爭的作用。?See Case T-201/04,Microsoft Corp.v.Commission of the European Commtys,Court of First Instance,17 Sept.2007,paras. 1299,1303.再者，Microsoft案是一個(gè)典型案例，但未必就是效果最佳的案例。除了“協(xié)議披露命令”用以矯正微軟公司的拒絕行為之外，歐盟委員會還試圖要矯正Windows Media Player與Windows操作系統(tǒng)混合的不良市場效果，其具體措施是要求微軟公司提供無媒體播放器(Media Player)的視窗軟件版本(Windows)。上述兩種措施任何一種都沒有對市場產(chǎn)生影響。歐盟委員會據(jù)此裁定被要求提供的互操作性信息，現(xiàn)在看來似乎完整而準(zhǔn)確。但無跡象表明工作組服務(wù)器操作系統(tǒng)市場就變得更有競爭了。歐盟委員會要求Microsoft公司提供無媒體播放器視窗軟件(Windows)的命令徹底失敗，部分是因?yàn)闅W盟委員會沒有強(qiáng)迫微軟公司對無媒體播放器視窗版本收較低的費(fèi)用。

我國商務(wù)部近年處理的“經(jīng)營者集中反壟斷案件”與歐盟委員會處理的微軟壟斷案極其相似。特別是2014年，共收到經(jīng)營者集中申報(bào)262件，審結(jié)245件，同比分別增長17%和18%，均為我國《反壟斷法》實(shí)施以來歷年最高。商務(wù)部已經(jīng)加大對未依法申報(bào)案件的查處力度，對2件案件作出處罰決定，正在對多件案件展開調(diào)查。加強(qiáng)附條件案件的監(jiān)督執(zhí)行工作，對2件違反限制性條件的案件作出了處罰決定。?商務(wù)部新聞辦公室:《2014年商務(wù)工作年終綜述之十九:依法開展反壟斷工作維護(hù)公平競爭的市場秩序》，http://www.mofcom. gov.cn/article/ae/ai/201501/20150100882509.shtml，2015年2月3日訪問。商務(wù)部注重配套立法和制度建設(shè)，不斷完善執(zhí)法程序。商務(wù)部建立了簡易案件制度，公布并實(shí)施了《關(guān)于經(jīng)營者集中簡易案件適用標(biāo)準(zhǔn)的暫行規(guī)定》、《關(guān)于經(jīng)營者集中簡易案件申報(bào)的指導(dǎo)意見(試行)》，修訂了《關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)的指導(dǎo)意見》，對簡易案件減少申報(bào)材料要求，規(guī)范申報(bào)材料內(nèi)容，減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)。研究制定附條件配套立法，公布了《關(guān)于經(jīng)營者集中附加限制性條件的規(guī)定(試行)》。但是，上述部門規(guī)章并沒有就罰款類處理決定應(yīng)當(dāng)考量的因素進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。我國《反壟斷法》賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)充分的自由酌處權(quán)。如反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)按照《反壟斷法》第46條、第47條和第48條確定具體罰款數(shù)額時(shí)，《反壟斷法》要求考慮的因素包括但不限于違法行為的性質(zhì)、程度和持續(xù)的時(shí)間，但比較籠統(tǒng)和模糊。

三、美國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)適用處罰措施的限制性條件

在美國，“民事罰”屬于一類重要的處罰措施，其對壟斷行為的適用并不限于單一種類的壟斷行為。要發(fā)揮民事罰的矯正功能(remedial functions)就必須綜合運(yùn)用罰款(fines)、恢復(fù)原狀(restitution)和整治(remediation)。這類多種責(zé)任形式的混合體類似于美國聯(lián)邦法院的刑事指控。我國2007年《反壟斷法》亦吸取了歐美采用的多責(zé)任混合制度。如針對達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議的壟斷行為，我國《反壟斷法》第46條授權(quán)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以責(zé)令停止違法行為、沒收違法所得、并處一定數(shù)額的罰款；對于情節(jié)嚴(yán)重的，可以撤銷相關(guān)登記，實(shí)行剝奪資格的處罰措施；針對濫用市場支配地位的壟斷行為，我國《反壟斷法》第47條規(guī)定反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，并處一定數(shù)額的罰款；針對經(jīng)營者集中行為，我國《反壟斷法》第48條授權(quán)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)責(zé)令停止集中、限期處分股份或者資產(chǎn)、限期轉(zhuǎn)讓營業(yè)以及采取其他必要措施恢復(fù)到集中前的狀態(tài)，可以處一定數(shù)額的罰款。其中“采取其他必要措施恢復(fù)到集中前的狀態(tài)”則是恢復(fù)原狀這一處罰措施的運(yùn)用。

在美國，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對反壟斷案件作了二分法的類型化處理:其一，聯(lián)邦反壟斷執(zhí)法者在實(shí)行刑事制裁或“禁止令”(Injunction)——相當(dāng)于我國《反壟斷法》設(shè)計(jì)的“責(zé)令停止類”處罰措施時(shí)可以毫無爭議地適用民事罰；其二，根本不可能適用刑事制裁的反壟斷案件也可以適用民事罰。對美國法上的卡特爾(cartel prosecutions)適用“民事罰”是否能取得預(yù)期效果，不無疑問。為了要求恢復(fù)原狀而實(shí)行民事罰，理由也嫌不足。聯(lián)邦貿(mào)易委員會(FTC)正在積極爭取這類權(quán)力。比較謹(jǐn)慎的做法應(yīng)是在反壟斷案件中適用民事罰款制度，逐步增加反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以適用的救濟(jì)措施。民事罰款權(quán)力具有的自由酌處性質(zhì)(discretionary nature)是不容置疑的。為了對這種自由酌處性質(zhì)的罰款作出適用對象方面的限制，美國學(xué)者提出要將這類民事罰款僅適用于兩類行為:一是系統(tǒng)性壟斷；二是經(jīng)濟(jì)上無正當(dāng)理由的壟斷。?See American Express Co.Form 10-K for 2007,at 47-48,available at http://library.corporate-ir.net/library/64/644/64467/items/ 282370/2007AXP10K.pdf，2014年11月10日訪問。

系統(tǒng)性壟斷行為(Systemic Conduct)雖不常見但很重要，其并非直接針對具體商業(yè)行為但涉及以維持壟斷到位為目的的有系統(tǒng)的行為。這類案件即使進(jìn)入審判程序也難以證實(shí)行為人實(shí)施了一系列惡行，法院也難以判決救濟(jì)措施。因?yàn)閴艛嗾邇H需變換一下策略和技巧就可以規(guī)避法院頒發(fā)的命令，仍然可以繼續(xù)竭盡全力實(shí)施維持壟斷地位的一類違法行為。這類系統(tǒng)性壟斷行為不能進(jìn)入刑事指控程序，也就不可能打破壟斷，法院也就不可能頒布“行為禁令”(conduct decree)，禁止壟斷者為一定行為。相反，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可能需要考慮采取“金錢罰”(a monetary fine)。適用這種金錢罰最典型的莫過于“Microsoft壟斷案”。杰克遜法官當(dāng)時(shí)簽發(fā)的“重整令”(restructuring decree)很可能是危害性最小但效果最佳的救濟(jì)措施。?See Harry First&Andrew I.Gavil,Reframing Windows:The Durable Meaning of the Microsoft Antitrust Litigation,2006 UTAH L.REV.641,685-89,698-708.“行為禁令”這種含有某種肯定性行動義務(wù)的救濟(jì)措施要成功實(shí)施，必然成本高昂且效果并不理想。該項(xiàng)禁令維持五年后，美國地方法院法官將其展期了至少兩年。因?yàn)槲④浌?Microsoft)并未遵守禁令中一個(gè)關(guān)鍵條款。如果禁令要實(shí)現(xiàn)降低PC機(jī)操作系統(tǒng)市場準(zhǔn)入壁壘的預(yù)期效果，微軟公司就不得不遵守該項(xiàng)關(guān)鍵條款。?See New York v.Microsoft Corp.,531 F.Supp.2d 141,170-73(D.D.C.2008).在Microsoft案中，法院和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)就多個(gè)可選擇的救濟(jì)措施間如何選擇猶豫不決時(shí)，許多學(xué)者提議適用“民事罰”(civil penalty)。懷特當(dāng)年提出以100億美元作為“和解費(fèi)”(settlement fee)替代持續(xù)有效的行為禁令或替代杰克遜法官頒發(fā)的重整令。懷特方案旨在實(shí)現(xiàn)其威懾效果(deterrence)——這筆和解費(fèi)肯定能夠促使微軟公司三思而后行，避免以后再犯。其它公司也將聞風(fēng)喪膽，不敢越法律雷池半步。?See Lawrence J.White,A$10 Billion Solution To The Microsoft Problem,32 J.CYBER RIGHTS,PROTECTION,AND MARKETS 69,79(2001).然而也有學(xué)者質(zhì)疑:反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)代表政府以原告身份起訴，但為何將“金錢救濟(jì)”(monetary remedies)排除在外？鑒于各類禁令的救濟(jì)操作起來具有實(shí)際困難，金錢救濟(jì)的有效性和可行性應(yīng)該認(rèn)真考慮。這些學(xué)者認(rèn)為“金錢罰”的有用性在于為被告之違法行為確定一個(gè)合理的代價(jià)。?See Howard A.Shelanski&J.Gregory Sidak,Antitrust Divestiture in Network Industries,68 U.CHI.L.REV.1,96-97(2001).

無論是行為禁令還是金錢罰均與處罰的形式無關(guān)，也不在乎向誰付費(fèi)，“在經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來，所有金錢救濟(jì)看起來都大同小異——不論名為損害賠償金、罰款、恢復(fù)原狀、沒收違法所得以及其它措施”。當(dāng)然，對于律師或受害者，意義肯定不同。在“微軟公司案”中，實(shí)行民事罰款不太可能達(dá)到補(bǔ)償損失的目的，也不可能以特定行為對具體當(dāng)事人所造成的金錢損失為基礎(chǔ)來計(jì)算罰款數(shù)額。除了政府原告之外，私人也可能以原告身份訴請“金錢救濟(jì)”，如前述Microsoft壟斷案。但若要追究系統(tǒng)性壟斷行為所致?lián)p害后果，在金錢數(shù)額上恐怕難以測算和評估。如在Microsoft案中，法院不得不面對怎樣測算損失程度的問題。原告指控的是被告微軟公司抑制“創(chuàng)新”，但該案中所訴爭的“創(chuàng)新”前所未有，何來抑制之說？沒有比較的對象，也就無法得出比較的結(jié)論。?See United States v.Microsoft Corp.,84 F.Supp.2d 9,112(D.D.C.1999).

在“AT&T反壟斷”案中，原告指控AT&T濫用其市場支配地位排除長途電話服務(wù)和設(shè)備銷售市場的競爭，控制電話通信技術(shù)創(chuàng)新的步伐。若要對被告排除競爭的能力所造成的損失計(jì)算其具體數(shù)額，法院顯然遭遇一項(xiàng)難題?？梢钥隙ǖ氖?，不能依據(jù)消費(fèi)者支付的長期電話費(fèi)率較之此前的費(fèi)率的高出部分來計(jì)算。對“系統(tǒng)性壟斷”(systemic monopolization)實(shí)行民事罰款應(yīng)該以“威懾論”和“矯正論”為理論基礎(chǔ)。就威懾論而言，民事罰的威懾效應(yīng)將支持禁止“蓄意維持壟斷力量”，因?yàn)椤懊袷铝P”可以對整個(gè)系統(tǒng)增加普遍的威懾力量，也可以對壟斷者施加具體的威懾力量。就矯正論而言，由于民事罰不是一刀切的硬性數(shù)額，而是有一定幅度的罰款數(shù)額，形成了罰款梯度形態(tài)。由此，民事罰的這種遞增或遞減方程式就起到一種無形的激勵作用，督促壟斷者盡力達(dá)到法定的競爭標(biāo)準(zhǔn)。這樣，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)就可以采取不同于Microsoft一案中談判達(dá)成的“行為令”，即:激勵而非禁止。換言之，激勵微軟公司增加競爭也就會在整體上與作為原告的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)試圖實(shí)行的重整措施保持一致。?See United States v.Microsoft,253 F.3d at 76-77.

總之，美國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)適用處罰措施的限制性條件主要包括但不限于以下方面:其一，“行為禁令”有打擊技術(shù)創(chuàng)新的潛在的負(fù)面影響，因此，禁令應(yīng)當(dāng)居后而優(yōu)先適用金錢罰款；其二，以被指控的對象抑制創(chuàng)新為理由而請求制裁，必然會遇到一個(gè)難題:所指揮的壟斷技術(shù)前所未有，也就沒有可比較的對象，因此，在遇到此類壟斷行為的時(shí)候，反壟斷執(zhí)法權(quán)就要有所受限，甚至要適用其他法律，如反不正當(dāng)競爭法，進(jìn)而可能恢復(fù)市場競爭秩序；其三，罰款數(shù)額要受到限制，比如，以有梯度的處罰額度來設(shè)限。

四、完善我國反壟斷自由酌處權(quán)的建議

我國《反壟斷法》第49條對壟斷處罰作了總括性規(guī)定，即“對本法第四十六條、第四十七條、第四十八條規(guī)定的罰款，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)確定具體罰款數(shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮違法行為的性質(zhì)、程度和持續(xù)的時(shí)間等因素”。該規(guī)定既規(guī)定了確定反壟斷罰款的大致的依據(jù)對象，但這些對象又是極為抽象的。這種現(xiàn)象似乎也是成文法立法的無奈之舉。不過，不能因?yàn)榱⒎ǔ橄蟮男枰艞墝γ绹蜌W盟反壟斷的有益經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)和借鑒。為此，有必要對我國《反壟斷法》第49條作稍有提示性和指引性內(nèi)容的增補(bǔ)和修訂；同時(shí)，也需要對我國反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)作科學(xué)重構(gòu)，以更科學(xué)、有效、合理地實(shí)施反壟斷處罰酌處權(quán)。

第一，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)重組。建議修改立法設(shè)立“反壟斷執(zhí)法局”，由此配備統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，杜絕多頭執(zhí)法，避免執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一和處罰的幅度寬嚴(yán)不一的現(xiàn)象，由此消除自由酌處權(quán)混亂和松弛狀態(tài)。過往采取的反壟斷行政管理體制的條塊結(jié)合，以塊為主的體制必須革除。執(zhí)法人員應(yīng)從取得司法職業(yè)資格的法律職業(yè)人群中選任，人數(shù)要少而精干，以有效應(yīng)對反壟斷案件高度專業(yè)化的法律特性；對事實(shí)的認(rèn)定、執(zhí)法程序和處理結(jié)果構(gòu)建統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，逐步樹立反壟斷執(zhí)法的權(quán)威性。

第二，應(yīng)更多顧及本土法律資源與域外民事罰或罰款制度的移植與調(diào)適問題?？梢越梃b英美判例法中的確立民事罰為我國反壟斷執(zhí)法的一種處罰類型。民事罰并不是我國的法定概念，我國《侵權(quán)責(zé)任法》及其它立法都未確立民事罰裁判規(guī)范。作為介于“刑事罰”與“民事?lián)p害金”中間形態(tài)的“民事罰”確實(shí)有其合理性。因此，我國《反壟斷法》可以將民事罰設(shè)置為我國既有的反壟斷法律責(zé)任制度的補(bǔ)充。

第三，除了壟斷時(shí)間之外，對我國《反壟斷法》第49條已有的考量因素作細(xì)化規(guī)定:其一，行為嚴(yán)重程度?？梢越梃b“微軟公司一案”使用的一些識別行為性質(zhì)的表達(dá)方法，如“非常嚴(yán)重”、“對未來相關(guān)市場的沖擊力度”等；其二，行為的反競爭性質(zhì)。即，使有戰(zhàn)略意義的市場遭遇極大的負(fù)面影響。如歐盟委員會查明微軟公司的行為“本質(zhì)上特別具有反競爭性”，因而使信息產(chǎn)業(yè)“有戰(zhàn)略意義的市場”遭遇“極大的”負(fù)面影響，類似這樣的表述可以為我國《反壟斷法》第49條所適當(dāng)吸收；其三，行為的影響范圍。如歐盟委員會所決定的是微軟公司的行為是否影響整個(gè)歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)，因此，我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也要判斷壟斷是否具有全國影響或某一行業(yè)的全面影響。要根據(jù)不同壟斷情形，分別確定罰款的額度。對于系統(tǒng)性壟斷行為，根據(jù)其對市場競爭秩序造成的后果，以及持續(xù)的時(shí)間在一年以上的，建議處以上一年度銷售額百分之十以內(nèi)的罰款；對于無效率的壟斷行為，需要識別其主觀上是否有欺詐意圖，若涉嫌欺詐，應(yīng)當(dāng)采取“民事罰”中的“責(zé)令停止類”制裁措施。無論是罰款形式還是行為禁令形式的民事罰，必須遵守自由酌處但有約束的原則。反壟斷具體行政行為的合法性應(yīng)當(dāng)接受司法最終裁判原則的制約，其中重點(diǎn)審查反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的自由酌處權(quán)行使的合理性和適度性。

第四，我國應(yīng)當(dāng)區(qū)分有效率壟斷和無效率壟斷兩種情形分別設(shè)計(jì)民事罰制度。對于有效率壟斷，采取處以金錢罰方式處罰較為妥當(dāng)。其罰款可以某一年度銷售額為基數(shù)乘以一定百分比例所得為上限。對于無效率壟斷，宜采取“行為禁止令”處罰方式，以便能從根本上抑制這種無效率壟斷。當(dāng)然，為了充分發(fā)揮民事罰的威懾力和激勵作用，金錢罰款應(yīng)大致依壟斷行為的反競爭性質(zhì)、反競爭的嚴(yán)重程度、壟斷持續(xù)時(shí)間和影響范圍以及獲利數(shù)額等因素設(shè)置梯度等級，在各梯度等級內(nèi)可有裁量上下浮動的余地。這樣有利于避免反壟斷處罰權(quán)的濫用和自由裁量失控。

(責(zé)任編輯:聞海)

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1005-9512(2015)08-0020-08

楊興，廣東金融學(xué)院法律系副教授，法學(xué)博士。

*本文是教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“公用事業(yè)公私合作法律促進(jìn)機(jī)制研究”(項(xiàng)目編號:12Y JC820018)和廣東省知識產(chǎn)權(quán)局軟科學(xué)項(xiàng)目“廣東省創(chuàng)新型企業(yè)專利商用服務(wù)平臺構(gòu)建研究”(項(xiàng)目編號:G D IP2014-G 01)階段性成果。