以司法體制改革為契機吉林省檢察系統(tǒng)推進機構編制管理創(chuàng)新

2014年以來，吉林省檢察系統(tǒng)在落實中央司法體制改革任務過程中，結合檢察人員分類管理、檢察官辦案責任制等任務的落實，統(tǒng)籌謀劃、同步推進內設機構改革，優(yōu)化編制資源配置，突出“拆廟減官”，將人員向辦案一線傾斜，有效激發(fā)隊伍整體活力，初步實現(xiàn)增效不增人的目標。

一、以制約檢察工作發(fā)展的問題為導向、以司法體制改革為契機，明確改革方向

改革前，吉林省檢察系統(tǒng)按照傳統(tǒng)的行政管理模式設置機構，其中，省檢察院內設34個處室，市、縣級檢察院內設機構數(shù)量平均在25個左右。一方面，機構壁壘林立、層級多，導致檢察職權碎片化、功能重疊化，檢察資源分散、人員流動困難，不符合以辦案為中心的司法訴訟要求，客觀上加劇了“案多人少”的矛盾。另一方面，在這種機構設置模式下，處（科）長并不親自辦理案件卻審核案件，這不符合司法親歷性和判斷性要求，檢察權行政化傾向明顯，一定程度弱化了司法責任，影響了檢察官的專業(yè)性、權威性。

內設機構是檢察職責劃分的組織載體，決定了檢察資源調配和檢察權運行管理，在檢察組織體系中處于樞紐地位。內設機構的整合，既是檢察人員分類管理的基礎，也是實行以“去行政化”、扁平化、專業(yè)化管理為主要特點的主任檢察官辦案責任制改革的前提，還是加強監(jiān)督制約機制建設的保障。要使這些司法改革任務真正落到實處，內設機構改革不能“缺席”。中央部署的本輪檢察改革，是歷次改革中力度最大、觸及范圍最廣、利益調整最深刻的一次，吉林省作為中央確定的首批司法改革試點省份之一，敢于直面現(xiàn)實問題，勇于打破自身利益藩籬，早研究早探索早行動，為順利推進司法改革任務提供創(chuàng)新的路徑。

二、堅持“穩(wěn)中求破、破中保穩(wěn)”的改革思路，夯實改革基礎，確保改革扎實推進

沒有理論根據(jù)、沒有群眾基礎、沒有現(xiàn)實條件，任何改革都很難走下去。為此，吉林省檢察院首先進行了一年多的調查研究，結合實際為改革尋找理論依據(jù)，深入了解廣大檢察干警的意愿與困難，廣泛聽取社會各界的意見建議。在此基礎上擬訂了改革試點意見，組織廣大檢察干警進行了六輪大討論，深入開展改革政策宣講。機構調整后，從尊重干警意愿和工作需要兩方面出發(fā)，堅持公正、公開、透明原則，實現(xiàn)人員分流整合的“雙向選擇”，充分兼顧各方利益訴求。

“謀定而后動”。2014年4月，吉林省檢察改革試點工作從長春市九臺區(qū)等4個基層檢察院開始探索，2015年4月擴大到包括省檢察院在內的三級17個檢察院進行試點，7月在省內其余80個檢察院全面推開，9月起全省三級共97個檢察院全部按新的組織架構和運行機制施行。

三、堅持三級聯(lián)動、省院先行的工作方法，有效化解基層顧慮，確保改革整體推進

以往改革多是自下而上推進，都是先在基層“開刀”，時間長了，基層檢察干警牢騷滿腹。事實上，只有上面帶頭改革，才能使基層有更多的認同，才能有效釋放改革壓力、增強改革動力。為此，吉林省檢察院帶頭先行，堅持“一把尺子量到底”，與試點基層檢察院實行統(tǒng)一的改革政策。

省、市、縣三級聯(lián)動、一體推進，既有利于省檢察院及時發(fā)現(xiàn)并解決改革過程中出現(xiàn)的各類問題，又避免了下改上不改容易滋生的政出多門、相互掣肘、走走過場等弊端，同時還對下級檢察院起到重要的引領示范作用。在省政法委、省編辦等有關部門的大力支持下，通過省檢察院帶頭、“壓茬推進”，省、市、縣三級檢察院“拆廟重建”和人員調配工作平穩(wěn)有序展開，這也有力保障了檢察人員分類管理、檢察官辦案責任制等改革事項的“落地生根”。

四、在橫向上，以檢察權屬性為基礎按類劃分職能，推行“大部門制”機構改革

檢察權具有司法屬性、行政屬性和監(jiān)督屬性，因此，對檢察機關內設機構的整合完善必須依據(jù)其屬性特征進行歸類研究、切塊分析。吉林省檢察系統(tǒng)將檢察業(yè)務主要歸為公訴、職務犯罪、監(jiān)督三大職能模塊，其他包括綜合保障、人員管理等，并以此為理論依據(jù)推行“大部門制”改革，盡量合并職能相近機構。具體做法是：將業(yè)務部門統(tǒng)一整合成四個部：職務犯罪檢察部、刑事檢察部、民事行政檢察部（省檢察院將民事行政檢察部分設成民事檢察部和行政檢察部）、控告申訴和刑事執(zhí)行檢察部，將司法業(yè)務管理、保障類等非業(yè)務部門整合成四部一委：政治部、監(jiān)察（督查）部、檢務保障部、檢務管理部、機關黨委。

改革后，吉林省各級檢察院的內設機構數(shù)量大幅壓縮，有限的檢力資源真正向檢察業(yè)務一線聚集。更重要的是，機構的整合使檢察職能得到進一步優(yōu)化，破解了以往業(yè)務工作存在的查辦貪污賄賂案件與查辦瀆職侵權案件脫節(jié)、查辦與預防脫節(jié)、批捕與公訴脫節(jié)、不同部門間相互推諉扯皮等問題。

五、在縱向上，堅持精簡、效能的原則，實行內設機構扁平化管理

吉林省各級檢察院按照精簡、效能的原則，對各業(yè)務部實行扁平化管理，由副檢察長或相應級別院領導兼任部長，部內設置若干主任檢察官辦案組（有的檢察院稱“室”）。辦案組與以往的處室有本質區(qū)別，不是行政建制，其任務就是辦案，沒有行政管理職能，主任檢察官也不是行政職務，是辦案組的負責人，實行定期考核、動態(tài)管理。改革后，吉林省檢察院從提升執(zhí)法辦案效率、規(guī)范檢察權運行出發(fā)，先后制定出臺了《主任檢察官權責清單（試行）》、《吉林省檢察機關主任檢察官辦公室工作規(guī)則（試行）》、《吉林省檢察機關辦案工作內部監(jiān)督暫行辦法》等系列規(guī)章制度，明確了不同檢察職能部門的辦案及監(jiān)督制約機制。長春市檢察院結合本院直接承辦的案件數(shù)量不亞于基層檢察院的特點，在4個業(yè)務部共設置了32個辦案組，并著力將各個辦案組打造成滿負荷、高效能的一線“戰(zhàn)斗單元”。

改革后新的組織形式和人員配置為吉林省檢察系統(tǒng)釋放了大量的改革紅利。一是“案多人少”的矛盾得到緩解。各級檢察院業(yè)務部門原先不直接辦案的處（科）長和綜合管理人員大都充實到了辦案組。比如，省檢察院一線辦案人員由原來的126人增至212人，增長了68%。二是辦案程序得到優(yōu)化。比如，線索管理原有六個環(huán)節(jié)，現(xiàn)在一般只有三個環(huán)節(jié)，即：主任檢察官、部長、檢察長，特殊情況下只有兩個環(huán)節(jié)。三是辦案責任得到落實。新的組織形式將司法責任真正落實到“人”，改變了以往“責任分散、主體不明、責任難追”和“逐級審批層層把關、集體負責而無人負責”的情況。四是促進檢察人員思想觀念轉變。改革后，辦案雖然省去了很多重復勞動，但工作壓力更大了。與以往可以“上推下移”、輕松應付相比，現(xiàn)在要“拳打腳踢”、一刻不放松才行。為了把案件辦好，經(jīng)得起檢驗，檢察官們更加注重提高自身專業(yè)素養(yǎng)和社會形象，更加注重傾聽律師等各方意見，辦案質量和效率有了明顯提升。長春市檢察院職務犯罪偵查機構整合后，2015年立案查辦的職務犯罪案件較2014年同期相比上升了20%。長春市九臺區(qū)檢察院捕訴環(huán)節(jié)整合和案件行政審批程序簡化后，案件退補率下降了53.6%，結案率上升至98.3%。

總的看，吉林省檢察系統(tǒng)以深化司法體制改革為契機，在推進機構整合、優(yōu)化檢察資源配置方面進行了積極有益的探索，能為其他地方檢察機關破解“案多人少”的現(xiàn)實困境提供借鑒。