牛少鳳 于新東

浙江全面深化改革的法治之道

牛少鳳 于新東

全面深化改革攻堅到哪里，法治建設(shè)就應(yīng)跟進到哪里，越是重大改革，越要法治先行。作為改革開放的前沿陣地和市場經(jīng)濟的先發(fā)地區(qū)，浙江有基礎(chǔ)、有條件在一些重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上探索制度化、法治化建設(shè)的新經(jīng)驗、走出新路子，特別是要率先對中央重點推進和浙江先行試點的改革領(lǐng)域敢于啃硬骨頭、大膽探索積累經(jīng)驗，注重把好的經(jīng)驗做法以制度法律的形式固化下來，進一步增強浙江全面深化改革成果及經(jīng)驗的可復(fù)制、可推廣性，從而既更好推進浙江深化法治浙江建設(shè)各項工作取得新進展，又為全面推進法治中國建設(shè)提供有益示范。

緊緊圍繞293項全面深化改革項目的總體工作布局，以不斷推進各項改革任務(wù)的法治化建設(shè)為重點突破口，朝著深化法治浙江建設(shè)、提高依法治理能力的目標(biāo)前進

2014年2月，省委根據(jù)《關(guān)于認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會精神，全面深化改革，再創(chuàng)體制機制新優(yōu)勢的決定》精神，明確提出要分解責(zé)任、狠抓落實，到2017年完成293項改革任務(wù)。這293項改革任務(wù)，分為近期重點突破的改革項目、再創(chuàng)多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展新優(yōu)勢、深化市場取向改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能、完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制、完善開放型經(jīng)濟體制機制、健全建設(shè)法治浙江體制機制、強化權(quán)力運行的制約和監(jiān)督、完善建設(shè)文化強省體制機制、健全發(fā)展社會事業(yè)和保障改善民生體制機制、創(chuàng)新社會治理體制、完善建設(shè)美麗浙江體制機制、切實加強對全面深化改革的領(lǐng)導(dǎo)等13個方面，每一項改革任務(wù)都有明確的牽頭領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任單位、時間進度和目標(biāo)要求。其中近期重點突破的改革項目有48項。省委明確提出，當(dāng)前要在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、實施改革試點、政府職能轉(zhuǎn)變、法治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)等8個方面48個改革項目上取得突破性進展。這48個改革項目，事關(guān)浙江現(xiàn)代化建設(shè)全局，是當(dāng)前浙江全面深化改革的重大舉措，也是“十二五”規(guī)劃各項目標(biāo)任務(wù)能夠順利收官的重要保障。

緊緊圍繞“四大國家戰(zhàn)略舉措”、嘉善縣域科學(xué)發(fā)展示范點以及省部合作專項改革試點建設(shè)要求，以建立健全各項相關(guān)體制機制建設(shè)為重點突破口，推進各項改革試點工作的制度化建設(shè)，為改革試點提供法治保障

2011年以來，浙江海洋經(jīng)濟發(fā)展示范區(qū)、義烏市國際貿(mào)易綜合改革試點、舟山群島新區(qū)、溫州市金融綜合改革試驗區(qū)相繼經(jīng)國務(wù)院批復(fù)實施?！八拇髧覒?zhàn)略舉措”的批復(fù)實施為推進浙江科學(xué)發(fā)展提供了重大機遇。下一步，要重點圍繞建設(shè)海洋經(jīng)濟發(fā)展示范區(qū)，積極推進和創(chuàng)新海島開發(fā)保護體制、海洋內(nèi)外開放體制、海洋開發(fā)投入體制、用海用地管理體制、海洋綜合管理體制。圍繞開展義烏市國際貿(mào)易綜合改革試點，以轉(zhuǎn)變外貿(mào)發(fā)展方式為主線，組織實施“市場采購”新型貿(mào)易方式及其配套監(jiān)管辦法，著力推進國際貿(mào)易體制機制創(chuàng)新。圍繞舟山群島新區(qū)建設(shè)，深化新區(qū)行政體制改革，積極擴大舟山港口岸開放力度。圍繞建設(shè)溫州市金融綜合改革試驗區(qū)，積極引導(dǎo)民間融資規(guī)范化、陽光化，大力推進中小企業(yè)金融服務(wù)創(chuàng)新加快構(gòu)建與浙江經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的有特色的地方資本市場。

嘉善縣是全黨深入開展學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀活動習(xí)近平總書記的聯(lián)系點和全國唯一的縣域科學(xué)發(fā)展示范點。嘉善縣下一步要在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、擴大開放合作、民生幸福保障等4大領(lǐng)域進一步加大改革創(chuàng)新力度。其中，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級方面，主要是建立創(chuàng)新發(fā)展的激勵機制、提升發(fā)展的倒逼機制和優(yōu)化發(fā)展的退出機制；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面，主要是建立城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)一體化發(fā)展機制、全面推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新城鄉(xiāng)要素市場化配置機制；擴大開放合作方面，主要是創(chuàng)新主動接軌上海的體制機制、推進投資貿(mào)易便利化改革和深化行政審批制度改革；民生幸福保障方面，主要是建立均等化的公共服務(wù)機制、建立高標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)文明建設(shè)機制和創(chuàng)新社會治理機制。

省部合作方式是推進制度創(chuàng)新的好辦法。省委明確要求，每個省直部門要選擇一至兩個突破口，通過省部合作的方式開展改革試點。通過浙江的積極爭取和國家部委的大力支持，浙江正在實施的國家改革試點已多達30余項，如中農(nóng)辦的農(nóng)村改革試驗聯(lián)系點，農(nóng)業(yè)部的全國農(nóng)村改革試驗區(qū)，國家發(fā)改委的低碳試點城市，中國人民銀行的全國農(nóng)村金融綜合改革試點，科技部的科技與金融結(jié)合試點，國家發(fā)改委全國服務(wù)業(yè)綜合改革試點城市等。下一步要深化有關(guān)改革試點，創(chuàng)新體制機制，既鞏固改革試點成果，又為試點推廣提供制度保障。

緊緊圍繞建設(shè)“四張清單一張網(wǎng)”的工作部署，以深入推進行政審批制度改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c突破口，以法律規(guī)章形式進一步規(guī)范政府的權(quán)力邊界，為市場在資源配置中起決定性作用提供法治保障

建立政府權(quán)力清單。2013年11月，部署啟動在省政府部門全面展開職權(quán)清理、推行權(quán)力清單制度。通過全面推行省市縣三級政府權(quán)力清單制度，進一步簡政放權(quán)，把該放的權(quán)力放開、放到位，用政府權(quán)力的減法換取市場和社會活力的加法，讓政府從直接干預(yù)市場中擺脫出來,讓市場發(fā)揮其決定性作用,從而激發(fā)市場主體的微觀活力,增強經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)生動力。

建立企業(yè)投資項目負(fù)面清單。為切實確立企業(yè)投資主體地位，著力改革核準(zhǔn)目錄外企業(yè)投資項目審批方式，探索對工業(yè)項目實行負(fù)面清單制、企業(yè)依法承諾制、備案制和事后監(jiān)管制。

建立財政專項資金管理清單。針對當(dāng)前財政專項資金管理中存在“專項過多、規(guī)模過小、資金分散、使用低效”以及“重爭取、輕使用”等突出問題，部署開展對各類專項資金的清理、整合和規(guī)范工作，并準(zhǔn)備在此基礎(chǔ)建立專項資金管理清單制度。

建立責(zé)任清單。與權(quán)力清單相配套，責(zé)任清單就是告知哪些責(zé)任是哪級政府、哪些部門必須要承擔(dān)的，也就是哪些事“必須干”。編制責(zé)任清單，就是要讓各個部門在“三定”方案的框架內(nèi)，全面梳理部門主要職責(zé)、理清與相關(guān)部門職責(zé)邊界、提出加強事中事后監(jiān)管措施、明確公共服務(wù)事項，制定責(zé)任目錄清單。

實行政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”。建設(shè)集行政審批、便民服務(wù)、政務(wù)公開、在線互動、效能監(jiān)察等功能于一體、省市縣三級聯(lián)動的網(wǎng)上綜合型公共服務(wù)平臺，推進行政權(quán)力運行全流程效能監(jiān)督，提高行政效率。

緊緊圍繞加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的目標(biāo)，以進一步深入推進各地多層面、多主題的特色綜合配套改革試點為重點突破口，健全完善轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的體制機制，為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級提供法治保障

浙江以建設(shè)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式綜合配套改革試點國家發(fā)改委聯(lián)系點為契機，部署11個設(shè)區(qū)市和義烏市開展多層面、多主題的綜合配套改革試點。各市圍繞試點主題，制定出臺年度實施意見，加快推進綜合配套改革。比如，杭州市創(chuàng)新海外高層次創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人才引進使用機制，設(shè)立海創(chuàng)園人才特區(qū)，建立全方位的創(chuàng)業(yè)激勵機制。寧波市深化對外開放體制改革，梅山港區(qū)口岸獲國務(wù)院批復(fù)開放，浙臺經(jīng)貿(mào)合作區(qū)獲省政府批復(fù)設(shè)立，創(chuàng)新大榭開發(fā)區(qū)合作開發(fā)的體制機制。湖州市深入推進新農(nóng)村建設(shè)體制改革，在吳興區(qū)創(chuàng)新農(nóng)房“股權(quán)式安置”模式，將101個農(nóng)村居民點集聚到5個，在長興縣開展農(nóng)村宅基地用益物權(quán)保障制度改革試點。

以海寧市要素市場化配置綜合配套改革試點為例。為著力破除要素配置中的體制性障礙，提高要素配置效能和節(jié)約集約利用水平，加強生態(tài)環(huán)境保護、加快淘汰落后產(chǎn)能、推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，2013年9月11日浙江省政府正式批復(fù)《海寧市要素市場化配置綜合配套改革試點方案》。一是建立以綜合評價、分類施策、退出激勵為主要內(nèi)容的差別化要素配置機制。二是創(chuàng)新土地、金融、科技、人才等要素節(jié)約集約利用機制。三是圍繞優(yōu)化服務(wù)環(huán)境，著力推進相關(guān)配套改革。建立高效便捷的行政審批制度。積極探索建立核準(zhǔn)目錄外企業(yè)投資項目不再審批制度，率先推行商事登記制度改革，在35個行業(yè)推行“先照后證”。這一改革試點總體在現(xiàn)行法律法規(guī)框架內(nèi)進行，試點開展以來海寧市積極探索實踐，通過建立畝產(chǎn)效益評價和差別化要素配置等機制，扶優(yōu)汰劣，為結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供了動力、騰出了空間，取得了初步成效。

下一步，11個設(shè)區(qū)市和義烏市針對開展的多層面、多主題的綜合配套改革試點，要進一步圍繞試點主題，制定出臺年度實施意見，加快推進綜合配套改革的制度化和法治化進程，為試點成果及推廣提供法治保障。

緊緊圍繞人民對美好生活的向往這一奮斗目標(biāo)，以打好“五水共治”攻堅戰(zhàn)為重點突破口，不斷探索完善“五水共治”體制機制，建立健全保障和改善民生的長效機制，為維護最廣大人民群眾的根本利益提供法治保障

實踐充分證明，堅持以人為本，使人民在改革發(fā)展中得到實惠，改革才能不斷得以成功推進。浙江始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為全面深化改革的出發(fā)點和落腳點，尊重人民首創(chuàng)精神，保障人民各項權(quán)益，不斷在實現(xiàn)改革成果由人民共享、促進人的全面發(fā)展上取得新成效。

根據(jù)“五水共治”戰(zhàn)略部署，在全省范圍全面實施“河長制”，加快推進水環(huán)境治理?！昂娱L制”實施工作由省生態(tài)省工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一協(xié)調(diào)推進，根據(jù)河道的性質(zhì)分別確定省級、市級、縣級、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級河長。全省跨設(shè)區(qū)市的6條水系干流河段，分別由省領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長。市、縣（市、區(qū)）黨委、人大常委會、政府、政協(xié)的主要負(fù)責(zé)人和相關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任轄區(qū)內(nèi)河道的河長。縣(市、區(qū))可以根據(jù)河道實際，確定村級河長或河道管理專職協(xié)管員，形成五級聯(lián)動、縱向到底的“河長制”架構(gòu)。省級河長負(fù)責(zé)指導(dǎo)實施跨設(shè)區(qū)市水系水環(huán)境綜合整治規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決工作中存在的問題。市、縣（市、區(qū)）政府是河道水環(huán)境治理的責(zé)任主體，市、縣（市、區(qū)）河長具體承擔(dān)包干河道治理工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督職責(zé)，組織實施水環(huán)境治理工作方案，推進河道整治和保潔、截污納管、生態(tài)修復(fù)、水質(zhì)改善等水環(huán)境治理工作。做到每條責(zé)任河道都有“一張水系圖、一本任務(wù)書、一個時間表、一份報告書”。

通過實施“河長制”，由地方黨委、政府首長擔(dān)任轄區(qū)內(nèi)河道的河長，制定重污染行業(yè)整治提升、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的具體目標(biāo)，推動各地立足長遠(yuǎn)、源頭治水，認(rèn)真落實省委、省政府提出的“四邊三化”“四換三名”“三改一拆”“個轉(zhuǎn)企、小升規(guī)、規(guī)改股、股上市”等轉(zhuǎn)型升級“組合拳”舉措，以壯士斷腕決心淘汰落后產(chǎn)能，全面整治重污染行業(yè)，加快淘汰落后生產(chǎn)能力，完善產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級倒逼機制。

緊緊圍繞努力實現(xiàn)天藍(lán)、水清、山綠、地凈，建設(shè)富饒秀美、和諧安康、人文昌盛、宜業(yè)宜居的美麗浙江的目標(biāo)要求，強化法治制度建設(shè)，不斷提升浙江生態(tài)文明建設(shè)的法治化水平，為推進“兩美”建設(shè)提供法治保障

抓好建設(shè)美麗浙江創(chuàng)造美好生活的體制機制建設(shè)，加強立法保障。一是建立完善建設(shè)美麗浙江、創(chuàng)造美好生活的體制機制，著重在建立完善“源頭嚴(yán)控”、“過程嚴(yán)管”、“惡果嚴(yán)懲”、“多元投入”的體制機制方面創(chuàng)新突破。二是分層次有步驟地推進相關(guān)地方立法工作。重點圍繞水、大氣、土壤、固體廢物、輻射等污染防治和資源有償使用、生態(tài)補償、生態(tài)修復(fù)以及食品安全等，加強相關(guān)法規(guī)規(guī)章的“立、改、廢”工作，加強地方立法，制定和完善專項法規(guī)規(guī)章。三是嚴(yán)格依法審理，加大執(zhí)法力度。加強法律法規(guī)實施的監(jiān)督檢查和主體功能區(qū)規(guī)劃實施等的有效監(jiān)測。研究制定跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境訴訟管轄、污染鑒定、損失計算、公益訴訟的規(guī)范性文件，指導(dǎo)環(huán)境執(zhí)法和司法實踐。通過創(chuàng)新完善“兩美”浙江建設(shè)體制機制與不斷加強生態(tài)環(huán)境保護立法，促進浙江綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展日益邁向法治化軌道。

作者單位：牛少鳳：浙江財經(jīng)大學(xué)城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理學(xué)院；于新東：中共浙江省委政策研究室