浙江省發(fā)改委外資處課題組

構(gòu)筑功能定位清晰、優(yōu)勢互補、輻射帶動強的開發(fā)區(qū)新格局
——浙江開發(fā)區(qū)整合優(yōu)化提升思路研究

浙江省發(fā)改委外資處課題組

開發(fā)區(qū)特指經(jīng)國務(wù)院或省政府批準、劃定一定范圍、設(shè)立指定管理機構(gòu)、進行土地集中連片開發(fā)和招商引資、開展大規(guī)模高強度的工業(yè)化城市化開發(fā)的陸域空間，包括國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和省級工業(yè)園區(qū)（產(chǎn)業(yè)園區(qū)）及省級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。浙江開發(fā)區(qū)建設(shè)起步早、數(shù)量多，已成為浙江對外開放和工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的主平臺，但也存在布局分散、規(guī)模偏小、產(chǎn)業(yè)層次不高、體制機制有待理順等問題，亟需進行整合優(yōu)化提升。

“多而散”，“小而弱”。浙江興辦開發(fā)區(qū)時間較早，數(shù)量位居全國前列，但各類開發(fā)區(qū)布局比較分散，除嵊泗、洞頭、泰順、文成4縣外，全省其余各市縣都擁有目錄內(nèi)開發(fā)區(qū)。2013年全省目錄內(nèi)117家開發(fā)區(qū)，除之江度假旅游區(qū)外，平均工業(yè)總產(chǎn)值393億元，其中不足500億元的占四分之三。

同一區(qū)域、多個主體。各個市縣基本都有自己管理的開發(fā)區(qū)，特別是設(shè)區(qū)市本級，往往有多個不同類型的開發(fā)區(qū)，存在著多個不同的開發(fā)主體，有的還存在空間區(qū)域交叉現(xiàn)象。由于分屬不同的利益主體，甚至連同屬一個行政區(qū)域、區(qū)塊相鄰的開發(fā)區(qū)，往往也難以實現(xiàn)協(xié)調(diào)、聯(lián)動、融合發(fā)展，普遍各自為政，規(guī)劃難以統(tǒng)一，資源難以共享，各開發(fā)主體爭投資、爭項目、爭市場、爭資源等情況嚴重。尤其在招商引資方面，開發(fā)區(qū)為了得到項目競相壓價或提供各種過度優(yōu)惠，致使區(qū)域整體利益受損。此外，省級層面組織領(lǐng)導機構(gòu)還有待健全，目前浙江尚未建立統(tǒng)一的開發(fā)區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，不利于形成整體推進合力。

同質(zhì)競爭，無序開發(fā)。每一個開發(fā)主體，都有自己的發(fā)展規(guī)劃，都會追求“五臟齊全”。由于相鄰區(qū)域的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、環(huán)境設(shè)施非常接近，各個開發(fā)區(qū)在產(chǎn)業(yè)定位乃至發(fā)展形態(tài)上難免會出現(xiàn)了趨同現(xiàn)象。紡織業(yè)、通信設(shè)備和計算機及其他電子設(shè)備制造業(yè)、電器機械及器材制造業(yè)、通用設(shè)備制造業(yè)、紡織服裝和鞋帽制造業(yè)等五大行業(yè)占開發(fā)區(qū)主要行業(yè)產(chǎn)值比重將近一半，電子信息、汽車零部件、新材料、節(jié)能環(huán)保、生物醫(yī)藥等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)趨同率達到70%。

浙江開發(fā)區(qū)優(yōu)化升級的總體思路是：以黨的十八屆三中全會和省委十三屆四次全會精神為指導，以改革創(chuàng)新為動力，銜接國家新一輪開發(fā)區(qū)清理整改工作，在保持國家和省級業(yè)務(wù)部門指導和管理關(guān)系不變的同時，發(fā)揮市、縣（市、區(qū)）黨委政府積極性和創(chuàng)造性，整合開發(fā)區(qū)空間布局，優(yōu)化開發(fā)區(qū)管理體制，提升開發(fā)區(qū)發(fā)展水平，加快構(gòu)筑功能定位清晰、優(yōu)勢互補、輻射帶動作用強的開發(fā)區(qū)新格局。

（一）優(yōu)化開發(fā)區(qū)布局

與新型城市化戰(zhàn)略相適應(yīng)，合理布局開發(fā)區(qū)。按照都市區(qū)、區(qū)域中心城市、縣城和中心鎮(zhèn)的不同特征，加快整合開發(fā)區(qū)，形成與新型城市化戰(zhàn)略相適應(yīng)的開發(fā)區(qū)布局。一是加大設(shè)區(qū)市市本級各類開發(fā)區(qū)整合力度，同一行政區(qū)域內(nèi)，區(qū)塊相鄰的開發(fā)區(qū)，原則上以國家級各類開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為主體，進行整合優(yōu)化提升。二是分類指導縣城和中心鎮(zhèn)，適合大規(guī)模高強度開發(fā)的工業(yè)大縣（市），以國家和省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新區(qū)為主體，整合各類工業(yè)園區(qū)，不斷提升發(fā)展水平；對不適合大規(guī)模高強度開發(fā)的生態(tài)縣（市），引導工業(yè)企業(yè)向省域中心城市集聚或跨行政區(qū)域轉(zhuǎn)移，原則上不再布局開發(fā)區(qū)。

與主體功能區(qū)定位相銜接，合作共建開發(fā)區(qū)。加強與各類規(guī)劃的銜接，按照優(yōu)化發(fā)展區(qū)域、重點發(fā)展區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域等四類主體功能區(qū)，科學劃定開發(fā)區(qū)的功能邊界，做到耕地紅線、建設(shè)用地紅線和生態(tài)功能紅線“多線分明”，鼓勵各地優(yōu)先利用低丘緩坡和荒灘未利用地建設(shè)開發(fā)區(qū)。鼓勵工業(yè)強區(qū)與生態(tài)地區(qū)之間，按照“市場導向、政府推動、優(yōu)勢互補、利益共享”原則，采用“飛地”等形式合作跨行政區(qū)域共建開發(fā)區(qū)。

與行政管理區(qū)域相一致，加快整合開發(fā)區(qū)。一個行政主體，原則上重點打造一個開發(fā)主體。對同一行政區(qū)域內(nèi)、區(qū)塊相鄰的開發(fā)區(qū)，打破類別、地域和層級界限，整合成一個開發(fā)主體，實行“多區(qū)合一”、“一區(qū)多園”。一是沒有進入目錄的省級以下各類“低、小、散”園區(qū)退出或加快整合，實現(xiàn)土地集約利用和資源優(yōu)化配置。二是對于四至范圍交叉、一個功能區(qū)塊上存在多個主體的開發(fā)區(qū)，按照“一個主體、一套班子、多塊牌子”的原則進行空間整合和體制融合。三是對符合“布局集中、用地集約、產(chǎn)業(yè)集聚”要求，且區(qū)域獨立、四至范圍明確的國家和省級各類開發(fā)區(qū)，積極支持其整合優(yōu)化。

（二）優(yōu)化開發(fā)區(qū)管理體制

建立“一個發(fā)展平臺、一個管理主體”的管理體制。對各類開發(fā)區(qū)管理體制進行全面優(yōu)化，在保留國家和省級部門授予的各類牌子、保持國家和省級業(yè)務(wù)部門指導和管理關(guān)系不變的同時，按照“小政府大社會、小機構(gòu)大服務(wù)”的原則，形成“一個發(fā)展平臺、一個管理主體、一套班子隊伍”的管理體制，建立“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一招商、統(tǒng)一協(xié)調(diào)”的管理機制。

建立“政府牽頭協(xié)調(diào)、部門密切配合”的業(yè)務(wù)管理和指導體制。貫徹國家對各類開發(fā)區(qū)的管理要求，爭取國家部委對各類開發(fā)區(qū)的支持指導，保留國家和省級部門授予的各類牌子，強化省政府牽頭協(xié)調(diào)、省級部門密切配合的工作機制，適時啟動新一輪開發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃的研究編制，提前開展各類開發(fā)區(qū)設(shè)立、擴區(qū)、調(diào)區(qū)的相關(guān)準備工作。

建立“科學公正、優(yōu)勝劣汰”的考核評價機制。優(yōu)化統(tǒng)計管理體系，建設(shè)統(tǒng)一的“全省開發(fā)區(qū)信息化管理系統(tǒng)”，各職能部門共同享用，實現(xiàn)“一套統(tǒng)計報表、一次錄入數(shù)據(jù)，多方共享使用”。優(yōu)化評價考核體系，在省政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，按照“誰主管、誰負責”的原則，對各類開發(fā)區(qū)實施分類考核，提高反映開發(fā)區(qū)發(fā)展質(zhì)量和效益的指標權(quán)重，更好地發(fā)揮評價結(jié)果對開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的導向作用，引導開發(fā)區(qū)實現(xiàn)均衡發(fā)展、和諧發(fā)展和創(chuàng)新發(fā)展。

（三）提升開發(fā)區(qū)發(fā)展水平

提升開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)核心競爭力。充分發(fā)揮各類開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展主平臺的作用，實施大產(chǎn)業(yè)大項目帶動戰(zhàn)略，發(fā)展壯大石化、汽車、船舶、裝備、電子信息等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，改造提升輕工、紡織、建材等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，大力培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，強化政策扶持和要素傾斜，結(jié)合產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展，精心打造一批技術(shù)含量高、市場前景好、支撐帶動能力強的產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)集聚、錯位發(fā)展的格局，不斷提升開發(fā)區(qū)主導產(chǎn)業(yè)的競爭能力和企業(yè)核心競爭力。

提升開發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展水平。堅持走新型工業(yè)化道路，加快優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，加快建設(shè)高水平創(chuàng)新型園區(qū)。加快高端人才的培養(yǎng)、引進和集聚，支持開發(fā)區(qū)依托現(xiàn)有基礎(chǔ)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，積極設(shè)立研發(fā)中心、創(chuàng)業(yè)中心、孵化器、加速器等各類創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體和平臺，努力建成高端人才集聚區(qū)、科技創(chuàng)新先行區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)。加快推進高新園區(qū)和其他各類開發(fā)區(qū)融合發(fā)展，引導開發(fā)區(qū)加快科技成果研發(fā)和轉(zhuǎn)化步伐，扎實推進產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)創(chuàng)建高新園區(qū)，不斷拓展高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。

提升開發(fā)區(qū)國際化水平。把開發(fā)區(qū)打造成為引領(lǐng)開放，引領(lǐng)國際經(jīng)濟合作的開放區(qū)域，成為帶動區(qū)域發(fā)展的開放高地。以開放促發(fā)展促轉(zhuǎn)型，率先實現(xiàn)開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和引資質(zhì)量優(yōu)化發(fā)展，繼續(xù)保持開發(fā)區(qū)在區(qū)域中率先發(fā)展的態(tài)勢。以招商國際化、平臺國際化、產(chǎn)業(yè)國際化、企業(yè)國際化、人才國際化構(gòu)筑國際化產(chǎn)業(yè)高地。

提升開發(fā)區(qū)集約化發(fā)展水平。重點抓好以國家級各類開發(fā)區(qū)、省級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為主體的核心主平臺建設(shè)，引導和支持大產(chǎn)業(yè)大項目向核心主平臺集聚，土地指標、環(huán)境容量、能源供應(yīng)、財政專項資金等要素資源向主平臺傾斜。重大工業(yè)項目一般安排在各類開發(fā)區(qū)內(nèi)，原則上不再對開發(fā)區(qū)外的工業(yè)項目安排建設(shè)用地指標。對開發(fā)區(qū)引進的投資50億元以上重大產(chǎn)業(yè)項目、世界500強企業(yè)投資項目、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項目以及研發(fā)中心、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)項目，應(yīng)重點保障建設(shè)用地。對開發(fā)區(qū)內(nèi)列入省重大產(chǎn)業(yè)項目庫的項目，優(yōu)先安排用地指標。堅持“畝產(chǎn)論英雄”，建立健全用地退出機制。

提升開發(fā)區(qū)綠色循環(huán)低碳發(fā)展水平。堅持資源節(jié)約和環(huán)境保護，推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，提高開發(fā)區(qū)生態(tài)文明水平。嚴格項目標準，堅持招商選資，嚴禁高能耗、高污染的項目入?yún)^(qū)，加大騰籠換鳥工作力度，淘汰一批落后產(chǎn)能和高耗能重污染行業(yè)企業(yè)。加大環(huán)境整治的投入，構(gòu)建綠色產(chǎn)業(yè)鏈和資源循環(huán)利用鏈，形成資源節(jié)約、環(huán)境友好的發(fā)展模式。落實《浙江省園區(qū)循環(huán)化改造推進工作方案》（浙政辦發(fā)〔2013〕146號），全面推進開發(fā)區(qū)（園區(qū)）循環(huán)化改造工程，大力發(fā)展低碳經(jīng)濟，鼓勵創(chuàng)建低碳園區(qū)，提高資源利用效率。