拓寬思路 齊抓共管依法破解國土資源信訪積案難題

嘉興市國土資源局秀洲區(qū)分局 韓 超

信訪是黨和政府密切聯(lián)系人民群眾的橋梁，做好信訪工作意義重大。信訪積案，其共性是因時間跨度大、案情復(fù)雜造成處理難度大、久拖不決。推進信訪積案化解工作，有利于以點帶面，推動信訪形勢好轉(zhuǎn)，有事半功倍的效果。本文結(jié)合“法定途徑優(yōu)先”等新時期信訪工作的要求，對如何有效化解國土信訪積案，提出一些建議，希望能開拓讀者同仁的思路。

一、明確要求、理清思路，解決“化解”的問題

（一）從概念入手，依法依規(guī)做好日常信訪工作

1.信訪積案的概念

按照浙江省國土資源廳文件《關(guān)于做好2015年度國土資源信訪積案排查化解工作的通知》（廳辦函〔2015〕44號）中關(guān)于排查范圍的界定，信訪積案包括：一是2014年12月底前發(fā)生，信訪人就同一事項重復(fù)信訪、重復(fù)越級上訪、重復(fù)進京非正常上訪，且屬國務(wù)院《信訪條例》規(guī)定受理范圍的信訪事項（已終結(jié)備案的、涉法涉訴的、全國性及全省性利益群體的除外，但要落實穩(wěn)控措施）。二是在2015年全國“兩會”等重要時間節(jié)點赴京走訪的國土信訪案件。三是市級國土資源部門排查上報的國土信訪案件；四是尚未化解的2014年國土資源信訪積案。從以上的界定基本明確了國土信訪積案的概念。

2.概念剖析

省廳的規(guī)定，透露出其對基層國土部門的幾點要求：一是要落實基層信訪工作責(zé)任，防止走訪上行。二是要提高初信初訪的化解率，防止“初轉(zhuǎn)重”“信轉(zhuǎn)訪”，惡化轉(zhuǎn)成積案。三是要做好重要時間節(jié)點要信要訪的排查、分析預(yù)判維穩(wěn)工作，防止擇機上級、非正常上訪。四是要分批次解決信訪積案，防止越積越多。五是要關(guān)心信訪人員的思想動態(tài)，及時疏導(dǎo)情緒、做通工作。六是要按照法定途徑分類處理的原則，分流引導(dǎo)涉法涉訴信訪件。七是要正確運用好信訪復(fù)查復(fù)核三級終結(jié)制度。

（二）從特點入手，加強研究拓寬化解思路

國土資源信訪積案除了具備一般信訪積案的共同點外，還有一些特點，如土地政策具有歷史階段性，信訪案件牽涉多方面甚至土地以外的問題，這需要我們加強研究，提高化解積案的本領(lǐng)。

1.尊重歷史，全面考慮問題

一是尊重土地法律法規(guī)的歷史階段性。1950年土地改革法、1962年人民公社六十條、1982年國家建設(shè)征用土地條例、1986年和1998年土地管理法。不同歷史時期有不同的土地政策，總體上具有連續(xù)性和延伸性但也有變化。二是需用聯(lián)系的觀點全面分析土地問題。土地與農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)有很大的關(guān)系，如農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、鼓勵生豬養(yǎng)殖等特定背景下出臺的政策；土地還與勞動力、人口流動有關(guān)系，如：輪窯廠“土地工”、知識青年“回鄉(xiāng)落戶”“藍色戶口”等等。要敏銳地看到土地問題背后的問題。

2.學(xué)習(xí)提升，開拓工作思路

一要加強學(xué)習(xí)，做到業(yè)務(wù)精通。要深入了解中國的土地法制史，歷史沿革、演變過程以及未來的立法方向。這類學(xué)習(xí)現(xiàn)在往往被忽略，但筆者覺得十分重要。因為這是一個溯源的過程，是一個知識沉淀和積累的過程。還要再學(xué)習(xí)一點歷史知識、政治知識。二要學(xué)習(xí)其他部門法，并融會貫通。土地涉及面很廣，信訪積案也常涉及到許多部門。所以，應(yīng)該學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)法、畜牧法、漁業(yè)法、戶籍管理政策。此外，也要關(guān)心村規(guī)民約，了解農(nóng)戶的生活生產(chǎn)。需要有跳出信訪、跳出國土，去做好國土信訪的更高一級的工作思路。好的信訪工作者是一個“雜家”，善于運用“化解藝術(shù)”。

（三）從方法入手，采取各種行之有效的化解措施

“條條大路通羅馬”可喻成：達到同一目的可以有多種不同的方法和途徑，同樣可用來形容化解信訪積案?！傲_馬”是指“案結(jié)事了”、息訴息訪；“條條大路”指化解方法，如齊抓共管、因案施策。

1.立體式思維，齊抓共管破難題

具體來說，國土部門在處理信訪積案時要有立體式的工作思路：內(nèi)部，注重實地調(diào)查，多方側(cè)聽、相互佐證，并且要研究當(dāng)時的政策背景、人們的思想觀念。業(yè)務(wù)科室之間要交流意見，研究討論。外部，則通過信訪工作聯(lián)系會議制度，與相關(guān)部門一同研究，交流想法和業(yè)務(wù)。提高站位，多角度去思考。必要時跳出國土，會有意想不到的效果。對上，主動向上級部門討教業(yè)務(wù)知識，準(zhǔn)確握政策界限，確保不逾越法律紅線。對下，充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、相關(guān)部門、村民委員會和村民小組及各方力量。最后綜合各方意見提出專業(yè)建議和解決方法，在政府領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的信訪工作大格局下，推進國土信訪積案化解工作。

2.綜合性運用，因案施策促息訪

每一個信訪積案有不同的癥結(jié)，需要在堅持原則的前提下，采取靈活變通的方法，做到情、理、法多管齊下。對村民因生活瑣事引起的輕微“土地問題”，如搭建圍墻、亂堆垃圾，應(yīng)對當(dāng)事人采取教育的方法，不宜過早介入行政手段；對屬實的土地違法行為，應(yīng)及時調(diào)查，依法立案查處；對行政手段難以解決，與公序良俗有關(guān)的信訪積案，應(yīng)邀請當(dāng)?shù)乩宵h員、有威望的村民小組長，在他們主持下進行調(diào)解。如果信訪人對程序存有異議，認(rèn)為處理不公正，則可以召開“信訪聽證會”，讓信訪人了解程序和相關(guān)政策，提高信訪的透明和公信力。概括起來，就是綜合運用、綜合協(xié)調(diào)，努力做到案結(jié)事了，促成息訴息訪。

二、積極響應(yīng)信訪制度改革，解決“秩序”的問題

2014年是信訪改革之年，中央從執(zhí)政理念的高度對信訪工作提出了重大決策部署，國家信訪局也相繼推行了依法逐級走訪、訪訴分離、陽光信訪、非訪綜合整治等一系列改革，信訪改革力度之大前所未有。

（一）深入理解中央對信訪工作的決策部署

黨的十八屆三中全會《決定》提出，“改革信訪工作制度，實行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。”黨的十八屆四中全會《決定》提出，“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果?！毙旁L工作人員應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)，及時準(zhǔn)確的把中央精神落實到協(xié)調(diào)處理各類信訪問題的具體措施中，讓其真正成為化解信訪難題的“良方”。

（二）用信訪改革理念化解信訪積案

1.訴訪分離，引導(dǎo)分流一批涉法涉訴信訪

對國土信訪積案中的“訪訴混搭”的問題，我們可以借信訪改革的契機尋找更合理的切入點。一是加強法律政策宣傳，依法引導(dǎo)分流。根據(jù)“訴訪分離”的原則，將涉法訴訟信訪與普通信訪分開，對應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等途徑解決的，應(yīng)引導(dǎo)信訪人向有權(quán)力的部門反映，最大限度地通過司法途徑來解決矛盾，以提高解決疑難復(fù)雜國土信訪問題的質(zhì)量和效率。二是加強引后管理，堅持有錯必究。國土部門要積極協(xié)助做好引導(dǎo)分流后的管理工作。對進入司法程序的信訪案件，應(yīng)及時聯(lián)系審理法院，自覺履行人民法院的生效裁判，如果法院認(rèn)為行政行為確有不當(dāng)或瑕疵的，應(yīng)及時糾正。同時，建立和完善工作制度，確保在今后的工作中嚴(yán)格按照法定程序開展。

2.分類處理，齊抓共管化解一批合理訴求

國土部門應(yīng)認(rèn)真梳理信訪積案，在“訴訪分離”分流一批的基礎(chǔ)上，分析研究剩余訴求，分解成兩步。一是依法辦理一批法定業(yè)務(wù)。對“正常業(yè)務(wù)辦理與信訪混搭”的問題，導(dǎo)入國土法定業(yè)務(wù)辦理途徑，暢通依法辦事的路徑。對涉及行政審批、行政確認(rèn)等法定途徑申請辦理國土業(yè)務(wù)的，如申請農(nóng)民建房、土地確權(quán)，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)通過相應(yīng)途徑辦理。對要求政府信息公開的，引導(dǎo)通過政府信息公開途徑辦理。用積極的行政作為代替信訪答復(fù)。二是依法化解一批疑難復(fù)雜信訪問題。對無法導(dǎo)入其他法定途徑且符合《信訪條例》第14條規(guī)定的，作為信訪事項處理。國土部門應(yīng)加強與黨委、政府信訪部門及其他部門的聯(lián)系溝通，建立互聯(lián)互通機制，依法開展工作。對于特別疑難復(fù)雜的，報請信訪工作聯(lián)席會議協(xié)調(diào)處理，切實維護群眾合法權(quán)益。

3.依法治訪，規(guī)勸治理一批非訪違訪

對游離于法治之外的訴求，要堅持依法處理，堅決遏制以鬧求決、故意違法的行為，樹立正確導(dǎo)向。一是控制無理上訪。對信訪事項已經(jīng)處理到位，并且按照受理答復(fù)、復(fù)查、復(fù)核三級終結(jié)處理程序依法予以終結(jié)的，如果上訪者仍然提出過高要求堅持上訪的，要加大思想教育和疏導(dǎo)穩(wěn)控工作力度。二是規(guī)勸非正常上訪。對信訪人對違反《信訪條例》無序上訪的，要進行批評教育，嚴(yán)肅指出其行為的錯誤和危害，規(guī)勸其通過合法的途徑、理性的方式表達訴求，維護自身的合法權(quán)益。三是懲戒違法上訪。對采取過激行為違法上訪的，要注重搜集證據(jù)，移送相關(guān)部門依法處置。同時，要加強宣傳力度，引導(dǎo)群眾擺正國家、集體、個人三者的利益關(guān)系，提高訪民的思想覺悟。

借信訪制度改革東風(fēng)，通過“三個一批”建立良好的信訪秩序。有兩層函義：一是國土部門按照法定受理范圍和程序分類處理的信訪工作秩序；二是群眾按法定途徑和程序理性反映訴求的寫信走訪秩序。建立好了這兩個“秩序”，既能增強職能部門依法行政意識，高效率高質(zhì)量的化解信訪積案，又能轉(zhuǎn)變一些群眾“信訪不信法”觀念，營造良好的信訪生態(tài)環(huán)境。通過“責(zé)任清單、分類處理”，國土信訪積案化解工作就能逐步走上良性循環(huán)的道路，從原來的“大包大攬、久拖不決”，朝著“法治優(yōu)先、有效化解”的方向邁進。

三、注重源頭管理，解決“預(yù)防”的問題

信訪積案化解工作具有長期性，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，新的矛盾、新的問題還會不斷產(chǎn)生，有的甚至?xí)怃J、更復(fù)雜，所以很有必要采取措施，從源頭上遏制新增信訪積案，如：加強組織領(lǐng)導(dǎo)、提高初信初訪化解率，加大矛盾糾紛排查、設(shè)置信訪前置審查程序，規(guī)范各類行政行為。

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)，夯實信訪工作基礎(chǔ)

建立國土資源信訪積案化解領(lǐng)導(dǎo)小組，由分管區(qū)長任組長，國土、監(jiān)察、信訪等有關(guān)單位主要負(fù)責(zé)人為副組長，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在國土局。分管區(qū)長具體負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)化解工作的落實，明確信訪化解責(zé)任，建立積案專題研究制度，著力解決重大信訪問題，特別是妥善解決好越級上訪、集體上訪問題，并利用信訪工作聯(lián)系會議制度，聯(lián)合相關(guān)部門力量，集中力量、集中智慧，合力推進國土信訪積案化解工作。同時，以“三嚴(yán)三實”為引領(lǐng)，由局領(lǐng)導(dǎo)帶班深入到矛盾糾紛集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，扎實開展領(lǐng)導(dǎo)大接訪活動，在帶案下訪和包案化解疑難復(fù)雜信訪問題的同時，積極指導(dǎo)基層國土所規(guī)范工作，努力提高信訪化解能力，進一步推動基層信訪工作規(guī)范化、制度化。

（二）重視初信初訪，及時解決普遍信訪問題

防止產(chǎn)生信訪積案最根本的就是要重視做好初信初訪工作，要按照《信訪條例》《國土資源信訪規(guī)定》等法律法規(guī)，按程序規(guī)范處理信訪事項，按要求做好“兩見面、一到場”，按時答復(fù)信訪人，并做好回訪，防止因解決不到位而轉(zhuǎn)為信訪積案。同時，暢通信訪網(wǎng)絡(luò)渠道、12336咨詢電話，結(jié)合“6·25”全國土地日，及時答疑解釋，避免因百姓不了解政策而引起的信訪。及時解決普遍信訪問題，以嘉興市秀洲區(qū)為例，為有效解決違法占地舉報，該區(qū)專門成立了一支專職土地巡查隊伍，以加強土地執(zhí)法。同時設(shè)立“鎮(zhèn)－村－村落”三級網(wǎng)格，劃分成114個網(wǎng)格區(qū)域，巡查隊員實行執(zhí)法網(wǎng)格化巡查。實現(xiàn)了將違法用地“發(fā)現(xiàn)在初始、遏制在萌芽”，極大得減少了因土地違法而引發(fā)的舉報。

（三）加強矛盾糾紛排查，消除信訪隱患

堅持“預(yù)防為主、調(diào)處結(jié)合”，對信訪問題“抓早、抓小、抓源頭”，實行重要時間節(jié)點大排查、平時定期細(xì)排查。以四方面作為排查重點：一是久拖不決的信訪遺留問題；二是集體訪、重復(fù)上訪以及越級上訪案件；三是重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)、重點人員的上訪案件；四是上級交辦、轉(zhuǎn)辦的信訪案件。在具體問題處理上，變?nèi)罕娚显L為主動下訪、回訪，不拖到矛盾激化，不等到上級來催辦，力爭就地解決問題，就地化解矛盾，切實把信訪問題解決在基層，做到“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”。

（四）強化審批管理，維護群眾合法權(quán)益

一是建全健全建設(shè)用地報批聯(lián)審制度，凡涉及有群眾舉報信訪事項沒有辦結(jié)的，審查一律不予通過，從源頭上防范因土地征收（征用）不規(guī)范引起的信訪。二是建立重大事項風(fēng)險評估制度。對事關(guān)群眾切身利益，牽涉面廣、影響深遠(yuǎn)，容易引發(fā)不穩(wěn)定問題的重大決策、重大改革舉措、重點工程建設(shè)項目等事項進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，防止因重大事項的實施而導(dǎo)致群體性信訪的發(fā)生。三是暢通農(nóng)房審批。高度重視農(nóng)民建房工作，制定農(nóng)村居民建房管理辦法，實施“農(nóng)戶申請、村管審查、鎮(zhèn)管審批、區(qū)管轉(zhuǎn)用”農(nóng)民建房用地審批新模式，實施村級民主管理，確保農(nóng)民建房信訪逐年減少。

（五）規(guī)范行政行為，建立預(yù)防積案長效機制

把信訪化解工作融入依法行政工作之中，狠抓制度建設(shè)，從源頭上防止信訪案件發(fā)生，努力形成預(yù)防信訪案件的長效機制。為提高依法行政水平，規(guī)范執(zhí)法行為，制定建設(shè)用地審報、土地登記發(fā)證審批等工作流程，按規(guī)定工作程序和時限，及時受理辦理各類報件，確保公正透明、優(yōu)質(zhì)高效。在土地征收、規(guī)劃調(diào)整、行政處罰等事項上，舉行聽證會，防止和糾正不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保證了各項法律、法規(guī)的正確實施。

四、結(jié)語

冰凍三尺非一日之寒，信訪積案是長時間形成的，化解需要下大功夫。筆者認(rèn)為建立起良好的信訪管理秩序是長久之計。在用法治思維貫徹于信訪工作的各個方面的基礎(chǔ)上要做到一方面尊重歷史，妥善化解存量信訪積案，另一方面規(guī)范行政行為，預(yù)防因行政行為不規(guī)范或瑕疵引起的新增信訪案件。只有這樣，才能構(gòu)建起“規(guī)范信訪秩序，合理表達訴求，維護群眾合法權(quán)益”的新型信訪工作局面。