●曾　軍/文

對(duì)群眾訴求納入法治化軌道的理性思考

●曾軍*河南省桐柏縣人民檢察院檢察長(zhǎng)［474750］/文

摘要：內(nèi)容在法治社會(huì)建設(shè)中，解決社會(huì)矛盾必然要求用法治的手段來解決，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序能夠得到合理合法的結(jié)果。檢察環(huán)節(jié)也會(huì)產(chǎn)生社會(huì)矛盾，并且產(chǎn)生的原因具有一定的復(fù)雜性，基層檢察機(jī)關(guān)如何化解涉檢矛盾，把群眾訴求納入法制化軌道進(jìn)行引導(dǎo)和解決，是我們亟需思考和面對(duì)的問題。

關(guān)鍵詞：涉檢信訪法治軌道機(jī)制

信訪問題是一個(gè)國(guó)家在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中各種利益訴求沖突的必然表現(xiàn)。黨的十八屆四中全會(huì)提出，“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”。這也是信訪制度存在幾十年來不斷探索總結(jié)出的化解社會(huì)矛盾的必然出路，即：“逐步強(qiáng)化用法治方式解決社會(huì)矛盾，加強(qiáng)法治機(jī)構(gòu)解決信訪提出的社會(huì)問題的功能”。在社會(huì)漸進(jìn)為法治社會(huì)的過程中，以解決社會(huì)矛盾為己任的司法機(jī)關(guān)，必然要承擔(dān)這項(xiàng)任務(wù)。下面，筆者結(jié)合在基層檢察機(jī)關(guān)任職實(shí)踐，立足檢察機(jī)關(guān)職能，就當(dāng)前基層檢察院在化解涉檢社會(huì)矛盾，引導(dǎo)群眾訴求進(jìn)入法治化軌道工作中存在的問題以及解決的對(duì)策談點(diǎn)個(gè)人的看法，以供商榷。

一、當(dāng)前檢察環(huán)節(jié)產(chǎn)生矛盾的主要方面

檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)矛盾化解系統(tǒng)中主要涉及的是化解與違法犯罪行為有關(guān)的社會(huì)矛盾。具體來說，犯罪行為所引發(fā)的涉檢社會(huì)矛盾主要有三個(gè)方面：

第一，因職務(wù)犯罪引發(fā)的干群矛盾。主要體現(xiàn)在職務(wù)犯罪案件中。當(dāng)前，腐敗問題成為群眾關(guān)注的焦點(diǎn)，而檢察機(jī)關(guān)是反腐敗的重要組成部分，人民群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化法律監(jiān)督的期望和要求不斷提高，對(duì)查辦職務(wù)犯罪的力度要求不斷加大。當(dāng)前，高位運(yùn)行的信訪總量、接連發(fā)生的群體性事件已成為社會(huì)矛盾最突出的表現(xiàn)，而這些大規(guī)模信訪和群體性事件的背后往往都隱藏著職務(wù)犯罪行為，一旦群眾訴求得不到滿足，就會(huì)求助于信訪。

第二，一般刑事案件中被害人和犯罪行為人的矛盾。主要體現(xiàn)在刑事案件中。雖然近年來，結(jié)合實(shí)際，檢察機(jī)關(guān)采取了不少深化檢務(wù)公開的措施，增強(qiáng)了檢察工作的透明度，化解了一部分社會(huì)矛盾，但是這種公開好多還停留在表面和形式上，尤其是對(duì)案件的公開側(cè)重結(jié)果、忽視過程，當(dāng)事人不理解、不信任、不滿意等問題仍然較為突出。不少刑事案件受傳統(tǒng)執(zhí)法方式的制約，信息溝通途徑不暢，導(dǎo)致案件審結(jié)但矛盾尚未化解，甚至還會(huì)加劇，由此引發(fā)的社會(huì)矛盾往往具有長(zhǎng)期性。

第三，因輿論熱點(diǎn)案件處理不當(dāng)引發(fā)的信任危機(jī)矛盾。主要體現(xiàn)在一些焦點(diǎn)案件中。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，特別是自媒體時(shí)代，廣大網(wǎng)民對(duì)焦點(diǎn)案件背后的關(guān)注熱情前所未有，“人人都是麥克風(fēng)、人人都是攝像機(jī)”，網(wǎng)絡(luò)的無序和放大效應(yīng)，不要說案件辦理錯(cuò)誤，即使一些小的瑕疵，就會(huì)引發(fā)大的震動(dòng)。而對(duì)此，政府和司法機(jī)關(guān)還缺乏更加科學(xué)和恰當(dāng)?shù)奶幚矸椒ê蛻?yīng)對(duì)能力，從而引發(fā)社會(huì)矛盾與沖突。

二、產(chǎn)生問題的主要原因

一是信訪符合群眾“官辦”大于“法辦”的慣性思維。由于中國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期的“清官情結(jié)”，群眾在維權(quán)時(shí)更傾向于將問題引向“官治化”，將問題引向有威望的人而非法律，這種將問題“官治化”而非法律化的心理，使民眾習(xí)慣于在程序之外，利用政治、道德手段去解決矛盾。這種方法固然高效，而大量的通過“開口子”達(dá)到的利益訴求，易使民眾、公眾陷入法外公正的誤導(dǎo)。認(rèn)為越往上官員越重視，越高級(jí)別的上訪，效率越高，導(dǎo)致越級(jí)上訪。

二是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)性質(zhì)的原則性規(guī)定，直接體現(xiàn)為求全功能。法律監(jiān)督籠統(tǒng)概念給公眾一種檢察機(jī)關(guān)什么都能監(jiān)督的誤導(dǎo)，可以包打天下，再加上近些年法律法規(guī)等技術(shù)性規(guī)范體系雖然建立，但很多是虛置，或無法實(shí)現(xiàn)。比如對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督，對(duì)審判機(jī)關(guān)的各種監(jiān)督，在缺乏檢警一體化的機(jī)制下對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查過程的監(jiān)督實(shí)際上是無法得到實(shí)現(xiàn)，而當(dāng)事人則認(rèn)

為你有這項(xiàng)權(quán)力。當(dāng)前上訪告狀指責(zé)檢察機(jī)關(guān)不作為的很多案件皆因于此。

三是集中處理信訪工作的程式化和模式化，使公眾包括所有國(guó)家機(jī)關(guān)形成一種習(xí)慣做法。當(dāng)前，一遇重大政治事件、重大節(jié)日必然是維穩(wěn)工作壓力大的時(shí)期，也給公眾一種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，認(rèn)為這種時(shí)期是集中化解社會(huì)矛盾的有效期，所以致使大量的上訪集中在這一時(shí)期，既不利于化解社會(huì)矛盾的規(guī)范化、經(jīng)?；瘷C(jī)制建設(shè)，也使該項(xiàng)工作陷入了一種不良循環(huán)的怪圈中。

四是部分干警確實(shí)存在執(zhí)法瑕疵。就檢察機(jī)關(guān)來講，涉檢信訪的環(huán)節(jié)，主要對(duì)其控告、申訴是否受理，這類上訪占一定比例。比如對(duì)控告受理后是否立案?jìng)刹榈戎饕憩F(xiàn)為瀆職侵權(quán)案件，由于這類案件，主要侵害對(duì)象是個(gè)體和某一特定利益群體，易引發(fā)明顯的對(duì)抗性矛盾，也是最難處理的案件。此外，則更多地表現(xiàn)為終局性處理過程中所引發(fā)的上訪，主要是刑檢工作中所涉及的“三不一撤”案件。此類案件上訪，不僅表現(xiàn)為對(duì)案件本身的辦理提出異議，要求公正解決，更重要的是反映我們的執(zhí)法人員不公正執(zhí)法，甚至徇私和枉法，這就為我們解決問題提出了挑戰(zhàn)，如果案件真的辦錯(cuò)，或存在瑕疵，就有可能引發(fā)當(dāng)事人推斷的正確性，進(jìn)而要求處理執(zhí)法人員；如果沒有辦錯(cuò)而維持原有終局性規(guī)定，又有可導(dǎo)致當(dāng)事人片面推斷其袒護(hù)干警，從而引發(fā)上訪。

三、解決上述問題的幾點(diǎn)思考

由于檢察機(jī)關(guān)的職能定位，不可能“包打天下”，而隨著檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理創(chuàng)新的不斷深入，社會(huì)矛盾化解的任務(wù)將更加突出，要解決和規(guī)范以上問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)著重做好以下幾個(gè)方面：

其一，轉(zhuǎn)變觀念，正確認(rèn)識(shí)群眾信訪，是推動(dòng)我們司法執(zhí)法規(guī)范化、民主化動(dòng)力的理念。從實(shí)際情況看，除了有一小部分案件或因法律問題，或因當(dāng)事人的無理纏訴而發(fā)生，大多數(shù)案件還是由于我們自身執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)肅造成的。因此必須首先從思想上解決問題，尤其是領(lǐng)導(dǎo)層。要牢固樹立上訪也是一種監(jiān)督，上訪也是推進(jìn)我們嚴(yán)格執(zhí)法的動(dòng)力，要使干警樹立起監(jiān)督無處不在的理念和意識(shí)，使干警始終繃緊這根弦。使預(yù)防上訪真正成為監(jiān)督制約和高懸在干警頭上的一把斯巴達(dá)克斯之劍，才能最大限度的嚴(yán)肅執(zhí)法，減少和遏制涉檢上訪的發(fā)生。

其二，完善機(jī)制，創(chuàng)新方法，建立一套行之有效的機(jī)制是做好工作的基本保證。一個(gè)好的機(jī)制能收到事半功倍的效果。當(dāng)前無論上訪老戶還是新發(fā)生的案件,一個(gè)共性的特點(diǎn)是“信上不信下，信社會(huì)傳言，不相信司法機(jī)關(guān)的直言正言”。要解決這一問題，要著重解決源頭信任問題，其根本的出路是民主、公開執(zhí)法的問題。實(shí)踐中我們可以采取以下方法：其一結(jié)合寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，對(duì)做出一些終局性決定刑事和解的案件，如不訴、撤案，實(shí)行當(dāng)事人雙方、人大代表、社區(qū)代表見證制度，使執(zhí)法公開化。其二實(shí)行相關(guān)人大代表、人大常委會(huì)委員、當(dāng)事人律師列席旁聽檢委會(huì)終局性案件事實(shí)陳述部分，并可以發(fā)表對(duì)檢委會(huì)單獨(dú)表決的結(jié)論部分的意見。這樣做既接受了外界的監(jiān)督，減少了檢委會(huì)不公開所引起的非議，又提高了檢察機(jī)關(guān)公正執(zhí)法的見證力。其三實(shí)行公開聽證、公開答復(fù)。對(duì)一些可能引發(fā)涉檢上訪隱患的重大事項(xiàng)，建議由政法委牽頭予以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)可能導(dǎo)致非正常上訪和突發(fā)事件的要將信息及時(shí)通知檢察機(jī)關(guān)，及時(shí)處置或參與處置，盡量將矛盾化解在源頭。

其三，堵疏結(jié)合、上下聯(lián)動(dòng)是推動(dòng)群眾訴求納入法治化軌道的重要途徑。相對(duì)基層院而言，上級(jí)院推動(dòng)和發(fā)揮自身作用并形成合力問題是不可缺少的。對(duì)此，一是有堵有疏，下級(jí)院堵不住，上級(jí)院要疏。比如對(duì)無理纏訪纏訴就要定期做出定論，不再重復(fù)受理，督促其走法律途徑。二是強(qiáng)調(diào)誰辦案誰負(fù)責(zé)，上級(jí)復(fù)議或辦理案件應(yīng)由同級(jí)負(fù)責(zé)。如果上級(jí)院改變下級(jí)院決定的，建議指定別的基層院處理或者上級(jí)院直接受理，使信訪人從心理上感到處理結(jié)果的可信。三是可以建立起一些經(jīng)常性的制度，比如上級(jí)院定期巡回，對(duì)一些案件，尤其是纏訪纏訴的做出結(jié)論。尤其是高層機(jī)關(guān)，有了高層的結(jié)論，自然打消了去高層信訪的念頭，同時(shí)從嚴(yán)格執(zhí)法的角度也可監(jiān)督下級(jí)院，指導(dǎo)下級(jí)院，彰顯和發(fā)揮了上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)權(quán)威的特點(diǎn)。

其四，用新的理念和標(biāo)準(zhǔn)，造就一支適應(yīng)時(shí)代需要的首次接待隊(duì)伍是把群眾訴求納入法治化軌道的人力之本。社會(huì)轉(zhuǎn)型必然帶來社會(huì)矛盾的凸現(xiàn)，從而也彰顯出加強(qiáng)接待隊(duì)伍，特別是首次受理接待隊(duì)伍建設(shè)的重要性和時(shí)代必要性?，F(xiàn)在許多信訪人員“久病成醫(yī)”，一些法律條文甚至比我們專業(yè)人員還熟悉。再如一些老上訪戶長(zhǎng)期上訪心理已變化，需要矯正。根據(jù)當(dāng)前涉檢上訪反映的特點(diǎn)，接待人員必須具備復(fù)合型人才的標(biāo)準(zhǔn)，具體講，一名接待群眾來訪的干警應(yīng)當(dāng)具備公道正派、待人謙和、知識(shí)全面、善法析理、善言情理、定紛止?fàn)幍幕舅啬堋?/p>