● 俞賀楠 蔡澤昊

2015 年新年伊始，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，標(biāo)志著長期以來我國事業(yè)單位社會保障方面的改革開始啟動。這也是繼2014 年國務(wù)院實施《事業(yè)單位人事管理條例》以來，我國事業(yè)單位系列改革的又一重大舉措和進展，也標(biāo)志著我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度進入全面改革的新階段。該《決定》確立了“一個統(tǒng)一、五個同步”，將對我國事業(yè)單位的進一步改革產(chǎn)生較深刻的影響：其一，有利于形成統(tǒng)一的人力資源市場；其二，彌補了長期以來我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度方面的空白；其三，養(yǎng)老保險費支出將成為事業(yè)單位深化改革的重要影響因素；其四，職業(yè)年金的確立將成為我國事業(yè)單位改革的又一方向（俞賀楠，2015）。

當(dāng)前，無論是社會公眾還是政府部門，都將事業(yè)單位社會保障改革視為熱點問題。不僅如此，作為涉及機關(guān)事業(yè)單位工作人員這一重要人群切身利益的國家重大制度安排，事業(yè)單位的社會保障素來受理論界關(guān)注，此前也有一些文章從不同視角試圖梳理事業(yè)單位社會保障研究脈絡(luò)。既有以某一險種切入的視角（張志鴻，1994；劉鈞，2011），也有以事業(yè)單位工作人員中某一群體切入的視角（陳澤英、侯立松，2011；王宇、歐陽錚，2011），還有將事業(yè)單位社會保障作為其他相關(guān)制度改革中的某一環(huán)節(jié)為切入視角的（劉鈞燕，2007；鄭玉雯，2007；鄭雙勝，2009；宋憲萍，2011）。此外，較有代表性的輿論焦點還包括破除制度差別、促進社會公平、維持現(xiàn)有退休金水平穩(wěn)定、增強削弱制度可持續(xù)性等（韓秉志，2015；夏祖軍，2015；任社宣，2015；宮偉瑤，2015）。但是，如果要將事業(yè)單位社會保障研究視為一個整體，則需要一個更為系統(tǒng)的線索。

本研究立足于現(xiàn)有文獻研究的成果，從社會保障制度本身的運行規(guī)律出發(fā)，結(jié)合這一制度在具體歷史發(fā)展中的脈絡(luò)，可以得出以下基本判斷：社會保障制度既要實現(xiàn)其促進社會公平、維護社會團結(jié)穩(wěn)定的既定政策目標(biāo)，又要在常態(tài)運行下實現(xiàn)其自我平衡；既要考慮轉(zhuǎn)型期背景下事業(yè)單位工作人員的歷史貢獻和代際公平，又要努力使覆蓋事業(yè)單位工作人員的社會保障制度能夠有序與其他宏觀政策體系良性互動，以期促進國家治理能力現(xiàn)代化。為此，可以發(fā)現(xiàn)，以上四個維度分別從“公平—效率”和“制度內(nèi)—制度外”兩條線索出發(fā)。簡言之，本研究即以此為邏輯框架，全面、系統(tǒng)地梳理近年來針對事業(yè)單位社會保障研究的文獻，使事業(yè)單位社會保障研究形成一個整體，體現(xiàn)本研究的理論價值和創(chuàng)新所在；此外，本研究中最后的簡要述評與展望也可以對事業(yè)單位社會保障制度改革實踐提供指導(dǎo)并作為相關(guān)依據(jù)。

一、對事業(yè)單位社會保障公平性的研究

（一）群體間公平欠缺：事業(yè)單位與機關(guān)、企業(yè)

事業(yè)單位特別是“參公”型事業(yè)單位長期以來享有比城鎮(zhèn)職工更好的社會保障待遇，即所謂社會保障“雙軌制”乃至“多軌制”論。這一現(xiàn)象也吸引了許多學(xué)者的注意，并分別就其危害性、影響因素和對策展開了論述。

1.待遇差距危害論

盡管城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等制度已經(jīng)全面展開，實現(xiàn)了制度全民覆蓋，但一個基本共識是，覆蓋事業(yè)單位、機關(guān)、企業(yè)雇員以及城鄉(xiāng)居民等不同群體的社會保障制度間存在較大的待遇差異，這種差異容易引致社會動蕩（高會寧，2010）。而建立統(tǒng)一的社會保障制度，就是一種促進社會公平的社會保障改革（王畢強，2009）。然而在某種程度上，任何社會保障政策的出臺，都可能伴隨著對其他制度或群體造成新的不確定性或損害，或稱外部風(fēng)險（童星，2010）。事業(yè)單位社會保障改革也不例外，不僅長期實行雙軌并行的城鎮(zhèn)職工、機關(guān)事業(yè)單位之間的待遇籌資比懸殊造成職工群體的不滿（高會寧，2010），即使是事業(yè)單位與機關(guān)不同步改革，也將引發(fā)外部風(fēng)險，如2009 年出臺單獨的事業(yè)單位改革試點方案，本意為促進事業(yè)單位與企業(yè)職工待遇進一步平等，但卻因為未涉及公務(wù)員群體，不僅未能實現(xiàn)既定目標(biāo)，還引發(fā)了大批高校教授要求提前退休（劉鈞，2011）。這一可能誘發(fā)社會動蕩的外部風(fēng)險，要么是因為覆蓋群體的制度間不公平，要么是因為改革方案雖抑制了一部分不公平卻制造了新的群體間不公平。

2.待遇差距成因論

如何解釋和看待不同群體之間的待遇差距？第一種解釋是制度慣性，即從建國之初建立各群體養(yǎng)老金制度時，就按照計劃經(jīng)濟時期工作單位性質(zhì)的劃分對不同單位的雇員建立獨立的制度，從而是一種人為的分割（丁元竹，2008）。而在計劃經(jīng)濟時代集體貧窮的當(dāng)時，群體間養(yǎng)老金待遇差距并不大。當(dāng)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度引入統(tǒng)賬結(jié)合模式時，由于機關(guān)和事業(yè)單位受到阻力，所以并未同步推進。制度分割的慣性加劇了事業(yè)單位職工與企業(yè)職工群體的待遇結(jié)構(gòu)進一步分離，并開始出現(xiàn)差距。也有學(xué)者認為，這是國家對基本養(yǎng)老金的性質(zhì)定位在前幾十年尚未完全確定，即關(guān)于社會保障的理念偏差加劇了制度慣性（楊燕綏、李學(xué)芳，2010）。據(jù)測算，即使在所有群體替代率同步下降的情況下，實際養(yǎng)老金水平的差距在幾十年間卻持續(xù)擴大（楊燕綏、胡乃軍，2010）。

第二種解釋同時引入了人力資本定價理論和多因素對比分析法，即認為無論是企業(yè)職工還是機關(guān)、事業(yè)單位工作人員，其養(yǎng)老金待遇都與在職工資掛鉤，因此，待遇差距一方面是由不同行業(yè)間人力資本投資回報率導(dǎo)致的，另一方面也是制度內(nèi)生變量不同造成的（王曉軍、喬揚，2007）。內(nèi)生變量包括籌資模式、基金財務(wù)管理、待遇發(fā)放等（鄭功成，2012），有學(xué)者通過建模的方法，測算出改革后的替代率水平并將其與改革前的進行比較，發(fā)現(xiàn)制度替代率差距更多是由制度內(nèi)生變量的變化導(dǎo)致的（許曉丹、郭圣乾，2012）。

3.彌合差距對策論

如何縮小不同群體間的待遇差距，目前大致有兩種思路。一是通過調(diào)整結(jié)構(gòu)，使事業(yè)單位部分待遇剝離出來成為職業(yè)福利，而僅在基本保障層次的待遇與企業(yè)職工的基本相同即可。畢竟，養(yǎng)老金屬于再分配范疇，其差距應(yīng)當(dāng)比工資差距小方為合理（仇雨臨、郭磊，2014）。而企業(yè)職工特別是私企職工是否享有職業(yè)福利，應(yīng)當(dāng)作為現(xiàn)代人力資源管理的有效工具由企業(yè)管理者設(shè)計和負責(zé)（王紅，2007）。在倫理上政府無需為企業(yè)職工的職業(yè)福利建立制度，無需為事業(yè)單位的、作為防止待遇水平波動過大的職業(yè)年金等職業(yè)福利有無和高低作過多解釋。

二是尋求建立合理的投資增值管理體制，營造健康的年金市場，通過這部分收益來彌補差距（王曉軍、喬揚，2007）。這一思路與當(dāng)下正在激烈討論的NDC 改革思路是相配套的，其可行性很大程度上取決于制度模式是否發(fā)生上述范式改革，因此這是有待觀察的一種思路。

（二）群體內(nèi)公平危機：事業(yè)單位員工的代際公平

事業(yè)單位向城鎮(zhèn)職工社會保險并軌已成定局，但保障水平差距過大易產(chǎn)生新的公平性危機。雖然“新人新辦法、老人老辦法”是改革的普遍共識，但在共識背后如何看待、解釋基本保障水平與已有保障水平之間的空隙，卻是學(xué)術(shù)界的爭論熱點。

1.保障水平劇烈波動危害論

社會保障保障水平剛性幾乎是世界各國制度設(shè)計中的普遍規(guī)律，而改革后福利待遇降低的可能性已經(jīng)對改革的推行形成阻力（姜愛林，2010）。分類改革之后，一般的事業(yè)單位退休待遇至少在基本保障方面將與企業(yè)逐漸趨同。如此一來，盡管聘任制的實施已經(jīng)為這一改革做了一定心理鋪墊（潘晨光，2006），但不僅保障水平下降，還容易給尚未退休者帶來很大的心理壓力；而這些一般退休人員如果發(fā)現(xiàn)其與原單位“參公”退休人員相比，替代率急劇降低，則極易產(chǎn)生新的社會沖突（何鳳秋、常虹，2011）。即使只補貼“老人”，也會影響代際平衡的情況下（張悅、蔣云赟，2010），如果貿(mào)然以維持可持續(xù)性為前提降低待遇，對于原本同時參加工作的員工來說，也是不公平的，對中國轉(zhuǎn)型期事業(yè)單位工作人員的貢獻未予適當(dāng)確認與尊重，從而易引發(fā)事業(yè)單位群體內(nèi)部的代際矛盾。

2.待遇降低成因論

以養(yǎng)老保險為例，導(dǎo)致改革后事業(yè)單位養(yǎng)老金待遇水平偏低的重要原因之一是職業(yè)年金發(fā)展滯后。雖然替代率下降未必意味著直接待遇一定下降（路和平、杜志農(nóng)，2000），而且機關(guān)事業(yè)單位的替代率與企業(yè)職工退休金替代率的統(tǒng)計口徑可能有所差異或統(tǒng)計不同步（褚福靈，2004），但總體上看，頂層設(shè)計不足，監(jiān)管與營運的法制體系欠完善，財稅支持力度不足、激勵機制乏力，以及對職業(yè)年金這一新事物缺乏社會信心，這些因素都阻礙著制度改革后職業(yè)年金發(fā)揮彌補替代率下降的功能（彭艷，2011）。

國外對替代率影響因素的研究較早。一些一般性結(jié)論解釋了社會保障運行的普遍規(guī)律，如收現(xiàn)付制下最優(yōu)平均替代率取決于勞動人口增長率，以此可以逆推出社會養(yǎng)老保險的適度保障水平（Martin S. Feldstein，1999），但也有研究提示職業(yè)補充年金的收益不確定性，很大程度上解釋了最終替代率波動起伏（Amy Rehder，2005）。

3.保持適度待遇對策論

應(yīng)當(dāng)妥善處理不同歷史階段事業(yè)單位工作人員的利益關(guān)系，確保那些在改革前參加工作的人員，其社會保障待遇不出現(xiàn)劇烈波動降低，防范誘發(fā)社會沖突的因素滋生（童瀟，2013）；而改革后參加工作者宜進入統(tǒng)一的新制度。

雖然已明確不應(yīng)在改革后造成過大的待遇反差，但如何把握適度保障水平確非易事。在這具體技術(shù)層面，可以借鑒國外較成熟的研究成果。以養(yǎng)老金為例，有學(xué)者指出應(yīng)當(dāng)以個人獲得勞動收入的平均收益而不是高峰期的工資收入為基數(shù)，而替代率動態(tài)調(diào)整機制應(yīng)遵循至少使養(yǎng)老金仍能保有類似退休前的購買力為原則（Michael J. Boskin、John B. Shoven，1987）。Jacob 等認為養(yǎng)老金替代率應(yīng)保持70%-80%的水平（Jacob Antler、Ydhuda Kahance，1996）。還有研究表明測量和評估替代率時應(yīng)該找準(zhǔn)基準(zhǔn)點（Olivia S. Mitchell、John W.R. Phillips，2006），例如將稅后收入納入測量和評估替代率的考察范圍，因為稅后收入及其變化對替代率有著顯著影響（James P Smith，2003）。

二、對事業(yè)單位社會保障效率的研究

（一）制度內(nèi)生效率欠缺——制度自我平衡阻力大

在理想狀態(tài)下，社會保障制度應(yīng)當(dāng)能夠?qū)崿F(xiàn)在一定周期內(nèi)的自我平衡，使財政補貼與社會保障專項資金保持一定距離（鄭功成，2001）。然而，在社會保障整體呈官民分割、城鄉(xiāng)分割的板塊結(jié)構(gòu)中（鄭功成，2013），資金無法在更大的群體范圍內(nèi)互助共濟，事業(yè)單位仍然面臨著提升內(nèi)在效率的挑戰(zhàn)。

1.低效運行危害論

在人口全面高齡化、老齡化的時代背景下，事業(yè)單位工作人員內(nèi)部的制度撫養(yǎng)比在相當(dāng)長一段時間內(nèi)必然增加，制度內(nèi)在資金調(diào)節(jié)效率亟需改善。當(dāng)前，事業(yè)單位社會保險制度效率低主要體現(xiàn)為統(tǒng)籌范圍有待提升（嚴(yán)永斌，2008），養(yǎng)老機構(gòu)社會化程度不足（吳敏，2011），制度間繳費基數(shù)和征繳比例未能實現(xiàn)統(tǒng)一，沒有實現(xiàn)制度間的有效銜接（桂世勛，2010；盧馳文，2011）。這些問題都阻礙著制度自我調(diào)節(jié)平衡機制的建立健全。特別是相當(dāng)一部分事業(yè)單位工作人員在改革前無需繳納五險一金，長此以往將對政府財政造成日益沉重的負擔(dān)（游春，2012）。這種事業(yè)單位和其他群體分割的制度籌資安排，降低了中央政府橫向調(diào)動社會保障資金的能力（鄭秉文，2009）。

2.低效運行成因論

代際負擔(dān)不平衡是事業(yè)單位社會保障體系難以自我平衡的重大原因之一，因為至少各類社會保險項目在本質(zhì)上仍屬于現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資機制，從而必然涉及代際平衡核算問題。Auerbach 等早在20 世紀(jì)90 年代就提出了以性別、年齡兩大維度構(gòu)成的代際核算框架（Alan J. Auerbach, Jagadeesh Gokhale , and Laurence J. Kotlikoff，1994），任若恩等則把中國區(qū)域發(fā)展不平衡的特點納入考量，加上城鄉(xiāng)維度進行測量分析（任若恩、蔣云赟、徐楠楠，2004）。隨著人事管理改革和事業(yè)單位分類改革，盡管也有部分工作人員逐漸脫離終身雇傭制（李紹光，2006），但事業(yè)單位社會保障低效運行與其籌資模式同財政補貼之間的強相關(guān)有較大關(guān)系（張悅、蔣云赟，2010）。

3.提高制度效率對策論

許多學(xué)者都認識到，實現(xiàn)制度統(tǒng)一，事業(yè)單位、公務(wù)員和企業(yè)職工參加統(tǒng)一的統(tǒng)籌機制，是提高制度運行效率的重要舉措（鄭秉文、孫守紀(jì)、齊傳君，2009）。此外，有學(xué)者以財務(wù)自平衡為前提，用上海的數(shù)據(jù)模擬設(shè)計出三套方案（莊序瑩、范琦、劉磊，2008）。這些嘗試雖均未考慮全國的情況，但都為后續(xù)研究設(shè)計提供了良好的思路借鑒和研究材料。此外，盡管可能遭遇部分“柔性退休”人員突擊辦理退休手續(xù)增加短期制度負擔(dān)（盧馳文，2011），但延長退休已經(jīng)成為國家既定中長期戰(zhàn)略規(guī)劃，在客觀上也會逐漸改善代際負擔(dān)，從而有利于從改善代際財務(wù)平衡的角度提高制度內(nèi)部運行效率。

(二)制度外溢效應(yīng)不良——與其他宏觀政策體系的互動欠佳

如果要對事業(yè)單位社會保障制度是否科學(xué)合理進行綜合評價，還應(yīng)當(dāng)審查其對社會保障制度以外的諸如勞動力政策、人口政策、財政政策等宏觀體系起到積極還是消極作用，即探討其外溢效率如何。

1.互動不良危害論

在這一點上，學(xué)術(shù)界普遍認為事業(yè)單位社會保障制度的外溢效率是低下的，未能促進乃至阻礙了國家治理能力現(xiàn)代化。在分類改革事業(yè)單位的過程中，如果不改革事業(yè)單位社會保障制度，就無法有序推進事業(yè)單位管理體制改革（袁斌、金戈，2006）。盡管隨著人事改革的推進，這一現(xiàn)象已經(jīng)得到緩解，但部分尚未納入社會保障體系的事業(yè)單位工作人員，特別是那些未享受五險一金待遇的工作人員，已經(jīng)成為拖延事業(yè)單位改革進程的重要因素（潘晨光，2006）。包括作為承接勞動力折舊成本的養(yǎng)老保險體系在內(nèi)（Huang C、 Chang S，2005），如果事業(yè)單位社會保險制度繼續(xù)自成體系，必然阻礙人力資源在不同產(chǎn)業(yè)部門和行業(yè)間的的合理流動，與建成統(tǒng)一勞動力市場的目標(biāo)相違背（季文生，2009）。

2.互動不良成因論

事業(yè)單位分類改革過程中，有些單位本身定位不清以致于其與財政補貼之間的關(guān)系未能快速理順（嚴(yán)興華，2008），這就為后續(xù)人事改革和社會保障改革增加了不確定因素。相比其他群體，事業(yè)單位工作人員的社會保障與財政的關(guān)系更加密切（蔣云赟，2008），其改革也深刻影響著中國的財政體系。也正因為事業(yè)單位財務(wù)制度特有的條塊分割、各自為政的特色在短期內(nèi)尚未理清（繆正征，2008），當(dāng)前的事業(yè)單位社會保障管理體制各自為政、劃地為域（蔣云赟，2008），原勞動部和人事部分管的企業(yè)、機關(guān)事業(yè)單位社會保障業(yè)務(wù)（蔣正華、張羚廣，2002），也并未隨大部制改革而整合，這些因素都不利于形成政策合力。

3.促良性互動對策論

事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革宜與事業(yè)單位分類改革協(xié)同推進。事業(yè)單位分類改革包括定性、人事、工資、財政和主要涉及養(yǎng)老保險制度的社會保障體系改革五個方面（趙子濤，2015），在考慮延長退休年齡時應(yīng)當(dāng)綜合考量一國勞動力素質(zhì)和人口年齡結(jié)構(gòu)（史柏年，2001），還有學(xué)者強調(diào)了分類改革中許多機構(gòu)應(yīng)以去行政化為重點（應(yīng)松年，2010）。據(jù)測算，如果協(xié)同改革籌資體制和退休年齡，中國的財政政策體系有望扭轉(zhuǎn)目前代際不平衡的狀態(tài)，實現(xiàn)代際財務(wù)平衡（蔣云赟，2008）。而隨著包括社會保障支出在內(nèi)的預(yù)算監(jiān)督規(guī)范化（鄭功成，2010），自上而下垂直管理的管理體制改革（嚴(yán)永斌，2008），包括事業(yè)單位社會保險在內(nèi)的各項制度的財務(wù)穩(wěn)健和協(xié)同管理水平也將提高，從而有利于不同政策間的良性互動。

三、簡要述評與展望

從當(dāng)前學(xué)術(shù)界對事業(yè)單位社會保障公平與效率研究成果可以看出，對于制度公平性和低效率危機，學(xué)術(shù)界的分歧較少，如應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的社會保障體系，彌補人群間橫向公平和歷史的縱向公平，提高制度內(nèi)在效率，不斷提升制度正外部效應(yīng)并提升其與其他子政策間的互動效果。但對于導(dǎo)致這些危機的不同因素何者為決定性因素、以及各因素之間的關(guān)系，則有著不同的見解，并給出不同的建議。筆者認為，當(dāng)前對提高制度公平、效率最具關(guān)鍵作用的是建立更為理性科學(xué)的責(zé)任分擔(dān)機制。這是因為，事業(yè)單位社會保障制度改革以輿論對“雙軌制”不公平的感性認識為關(guān)鍵觸發(fā)點，本身無可厚非，乃至于這一制度變革確實應(yīng)當(dāng)著眼于公平；但無論是政策制定者還是研究者都需要進一步認識到的是，公平不僅包括不同群體間橫向公平、承認“老人”、“中人”歷史貢獻的縱向公平，更重要的還包括不同地區(qū)政府間、中央和地方政府之間的負擔(dān)公平，例如養(yǎng)老保險迫切需要實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，為此，建議優(yōu)先解決這一問題。

此外，事業(yè)單位與其他群體的待遇差距是引發(fā)社會爭議的主要導(dǎo)火索，因此，近年來許多研究都是從待遇差距作為切入點展開分析，更多集中在養(yǎng)老領(lǐng)域和經(jīng)濟保障方面，具體而言即社會養(yǎng)老保險、職業(yè)年金等。而住房福利差距雖然也曾引起較大爭論（李斌，2002），但隨著預(yù)算管理加強和事業(yè)單位分類改革有序推進（孫永平，2012），新入職的事業(yè)單位乃至機關(guān)工作人員都已不享受福利分房，即更多地體現(xiàn)為代際差異而非不同性質(zhì)單位間的差異。這一結(jié)論說明，在待遇差距不斷縮小、責(zé)任分擔(dān)機制必將愈加科學(xué)合理的大背景下，當(dāng)前更側(cè)重經(jīng)濟保障而較少涉及服務(wù)提供的研究范式、制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)引起足夠重視，否則會埋下新的社會治理隱患。

以上總結(jié)分析也為未來的研究重點指出了方向，即項目綜合的、保障水平多層次的、微觀與宏觀相結(jié)合的、經(jīng)濟保障與服務(wù)提供并重的事業(yè)單位社會保障研究。特別是微觀領(lǐng)域，以案例研究法來分類說明分類改革中不同類型的事業(yè)單位是否面臨不同的風(fēng)險和需求。在當(dāng)前的研究范式中，采取案例分析分類改革仍以對綜合改革的研究為主（潘晨光，2006），或者通過某一地區(qū)的實踐來說明改革過程與成果，而對事業(yè)單位工作人員綜合社會保障體系的專門中觀研究、以及以典型事業(yè)單位為個案的微觀研究尤為稀缺。因此，未來研究范式應(yīng)更加積極嘗試或側(cè)重以下思路：項目綜合的而不是僅某一個險種的、厘清基本保障和補充保障相互關(guān)系與邊界的、通過微觀案例反映改革成果與難點的。畢竟，無論是社會政策學(xué)術(shù)研究還是制度安排、政策設(shè)計，既不能忽視社會關(guān)切，又應(yīng)當(dāng)有所超前于社會關(guān)切，唯有如此，作為當(dāng)今世界最大、發(fā)展速度最快的經(jīng)濟體，方能不斷地提高自身的社會治理能力，進而完善中國的社會保障理論體系，以期實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化并在全球社會保障理論界、學(xué)術(shù)界發(fā)出中國聲音、介紹中國特色、交流中國經(jīng)驗。

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