□中共浙江省委政法委員會課題組

(中共浙江省委政法委員會，浙江 杭州 310025)

當前，浙江正處在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵階段，傳統(tǒng)社會管理尤其是基層社會管理面臨嚴峻挑戰(zhàn)。加快創(chuàng)新基層社會治理、切實解決基層基礎(chǔ)工作中的突出問題，是貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，適應(yīng)全面深化改革新形勢、落實社會治理新要求、回應(yīng)人民群眾新期待、實現(xiàn)社會治理新目標的必然選擇，是全面深化法治浙江建設(shè)、提升社會治理法治化水平的必然選擇，是加快推進浙江社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的必然選擇，是建設(shè)“兩富”、“兩美”浙江的必然選擇。本課題組對如何建設(shè)具有浙江特色的基層社會治理機制這一課題進行了重點研究，提出對策建議，以供參考。

一、近年來浙江省創(chuàng)新基層社會治理機制的實踐

近年來，中央和浙江省委就加強社會建設(shè)、創(chuàng)新社會治理作出了一系列決策部署，全省各地在認真貫徹落實的同時，積極探索構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)、與浙江經(jīng)濟社會特點相適應(yīng)的基層社會治理體系，為維護全省社會和諧穩(wěn)定、促進經(jīng)濟健康發(fā)展提供了有力保障。

（一）堅持以平安浙江建設(shè)為主平臺，整體謀劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，把加強黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于創(chuàng)新基層社會治理的全過程。黨的領(lǐng)導(dǎo)是創(chuàng)新基層社會治理的根本保證。各地堅持以平安浙江建設(shè)為主平臺，充分發(fā)揮黨委統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把深化平安建設(shè)、創(chuàng)新基層社會治理工作放入經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的總體布局中來謀劃。省、市、縣、鄉(xiāng)四級都建立平安建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和綜治委，形成了強有力的社會治理組織領(lǐng)導(dǎo)體制。省委、省政府出臺了《浙江省平安市、縣（市、區(qū)）考核辦法》，每年修訂完善平安綜治考核體系，進一步健全完善領(lǐng)導(dǎo)、部門和目標管理等一系列責任制，建立落實督查暗訪、領(lǐng)導(dǎo)約談、模擬測評等制度，有效發(fā)揮推動基層社會治理創(chuàng)新的指揮棒作用。近幾年來，省委以全會形式全面部署了加強和創(chuàng)新社會管理工作，省“兩辦”專門印發(fā)社會管理重大項目建設(shè)“十二五”規(guī)劃，把包括基層基礎(chǔ)建設(shè)的社會管理重點工作進行立項管理，還明確寧波市、諸暨市等12 個市、縣開展試點，加強工作指導(dǎo)，及時協(xié)調(diào)解決基層社會治理中的突出問題，全面推動基層社會治理整體創(chuàng)新、協(xié)調(diào)發(fā)展。各市、縣（市、區(qū)）黨委切實加強對基層社會治理創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)，加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，確保中央和省委有關(guān)法規(guī)政策落到實處，為基層做好社會治理工作創(chuàng)造了良好條件。充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，將加強黨建工作貫穿基層社會治理的各方面和全過程，確保了基層社會治理的正確方向。

（二）堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”，健全機制、創(chuàng)新方法，進一步建立完善矛盾糾紛大調(diào)解工作體系?！皸鳂蚪?jīng)驗”發(fā)源于化解矛盾，服務(wù)于化解矛盾，又在化解矛盾的實踐中不斷豐富和發(fā)展。各地充分理解和把握“楓橋經(jīng)驗”的精神內(nèi)涵，堅持把改進社會治理方式和有效預(yù)防和化解社會矛盾緊密結(jié)合起來，不斷創(chuàng)新新時期的群眾工作，把末端處理與前端治理緊密結(jié)合起來，堅持多主體參與、多手段運用、多方式解決，推進完善基層矛盾糾紛大調(diào)解工作體系。全面推行重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制，不斷擴大覆蓋、提升質(zhì)量、增強實效，著力解決評估滯后于決策、評估決策相脫節(jié)和選擇性評估等問題。近三年，全省共評估涉及群眾切身利益、民生問題等領(lǐng)域的重大事項14874 件，暫停或取消決策511 件，從源頭上防止因決策不當引發(fā)社會矛盾。全面建立縣（市、區(qū)）矛盾糾紛大調(diào)解平臺，完善警調(diào)、訴調(diào)、檢調(diào)等銜接聯(lián)動機制。2014年，全省公安機關(guān)發(fā)揮警調(diào)銜接機制優(yōu)勢，借助人民調(diào)解組織成功調(diào)處治安糾紛42.8 萬起，調(diào)處成功率達98.42%。勞資、醫(yī)患、交通事故等矛盾糾紛多發(fā)領(lǐng)域建立行業(yè)性專業(yè)調(diào)解組織7200 余個，推進企業(yè)、大型集貿(mào)市場、外來人口聚居地等區(qū)域性調(diào)解仲裁組織建設(shè)，因地制宜推廣“和諧促進工程”、“和事佬”協(xié)會等載體，組織引導(dǎo)社會力量和第三方參與調(diào)解，廣泛開展和諧勞動關(guān)系創(chuàng)建活動，提高了預(yù)防化解矛盾糾紛的整體效能。深化和完善領(lǐng)導(dǎo)干部下訪接待群眾制度，連續(xù)十年堅持省領(lǐng)導(dǎo)下訪，廣泛開展縣委書記大接訪活動，探索了民生熱線、綠色郵政、網(wǎng)上信訪等做法經(jīng)驗，不斷完善訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定訴求表達機制，推動群眾合理訴求的有效解決。探索運用法治思維和法治方式處理信訪突出問題，提升了化解重大矛盾糾紛的能力和水平。

（三）堅持以人民群眾滿意為導(dǎo)向，打防結(jié)合、專群結(jié)合，切實提升社會治安整體防控水平。平安不平安，群眾說了算。各地各部門主動順應(yīng)人民群眾對社會平安的新期待，把打擊鋒芒對準黑惡勢力、嚴重暴力、“兩搶一盜”、“黃賭毒”、危害食品藥品安全、環(huán)境污染等犯罪活動。2014年，全省破獲刑事案件22.09 萬起、抓獲犯罪嫌疑人11.41 萬名，給犯罪分子以強大震懾。建立健全社會治安重點地區(qū)排查整治長效機制，主動對接服務(wù)“五水共治”“三改一拆”“四邊三化”等中心工作，有針對性地組織開展“兩排查一促進” “排查整治、強基促穩(wěn)”等專項活動，定期確定治安重點地區(qū)進行掛牌整治，解決了一批群眾反映強烈的突出問題。深化社會治安防控體系建設(shè)，調(diào)整完善警務(wù)機制，優(yōu)化治安防控布局，進一步健全點線面結(jié)合、人防物防技防結(jié)合、打防管控結(jié)合的立體化治安防控機制，增加社會治安視頻監(jiān)控探頭，建立應(yīng)急救援隊伍2 萬余支。依法妥善處置“田灣山島”“中泰垃圾焚燒場”等事件，協(xié)助做好依法處置宗教違法建筑等工作。2014年，全省群體性事件下降24.26%。全面貫徹寬嚴相濟刑事政策，在強調(diào)嚴的一手的同時，運用好寬的一手，通過健全落實刑事和解制度，規(guī)范緩刑、非監(jiān)禁刑的適用，加強監(jiān)獄教育改造工作，最大限度地減少社會對抗，努力化消極因素為積極因素。推動出臺關(guān)于加強安全生產(chǎn)管理的意見，健全安全生產(chǎn)管理責任體系，深入開展道路交通“糾違治?！睂ｍ椪涡袆?、“清剿火患”戰(zhàn)役以及緝槍治爆專項行動，全省公共安全形勢保持平穩(wěn)。2014年，人民群眾安全感滿意率達到96.2%，同比提高0.11 個百分點。

（四）堅持抓基層打基礎(chǔ)，整合資源、凝聚合力，不斷夯實社會治理的根基。抓基層、打基礎(chǔ)是社會治理的戰(zhàn)略性、根本性任務(wù)。各地各部門圍繞提升基層綜合服務(wù)管理水平，每年集中力量突破一兩個難題，先后總結(jié)推廣了“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”等八個方面成功經(jīng)驗，構(gòu)建了一批基層綜合服務(wù)管理平臺。近幾年重點在整合資源、擴大覆蓋、規(guī)范提升上下功夫，著力推動基層綜合服務(wù)管理平臺發(fā)揮更大的作用?？茖W劃分網(wǎng)格，配備落實專兼職網(wǎng)格員，全省共劃分網(wǎng)格12.3 萬個，落實專兼職網(wǎng)格員40.2 萬名，組建各類服務(wù)團隊24.58 萬支，形成一張覆蓋全省的基層社會治理網(wǎng)。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會服務(wù)管理中心建設(shè)，有效統(tǒng)籌資源、協(xié)調(diào)管理、加強服務(wù)，把工作網(wǎng)絡(luò)和觸角延伸拓展到村、社區(qū)和企事業(yè)單位，更好地發(fā)揮這一平臺的樞紐作用。推廣落實社會應(yīng)急聯(lián)動平臺、社會公共服務(wù)平臺、社會組織服務(wù)平臺等成功做法，最大限度地整合政府、社會、企事業(yè)單位的各種管理服務(wù)資源，加強平臺之間的信息對接和工作互動，努力使基層治理從“單兵種作戰(zhàn)”發(fā)展到“集團軍作戰(zhàn)”。注重發(fā)揮城鄉(xiāng)基層黨組織在社會治理中的作用。寧波市以區(qū)域化黨建為引領(lǐng)，探索建立以社區(qū)聯(lián)合黨委決策主導(dǎo)、社區(qū)協(xié)商議事組織統(tǒng)籌議事、社區(qū)便民服務(wù)中心執(zhí)行落實的“三位一體”新型社區(qū)基礎(chǔ)架構(gòu)，全市已建成新型社區(qū)427 個。加強基層群眾自治組織建設(shè)，扎實推進村（居）委會、監(jiān)委會、治保會、調(diào)委會等村級組織建設(shè)，健全村民自治組織運行機制。切實抓好基層綜治組織建設(shè)，進一步增強基層實力、激發(fā)基層活力、提高了基層戰(zhàn)斗力。

（五）堅持法治、德治、自治相結(jié)合，積極探索、勇于實踐，努力構(gòu)建基層社會治理工作新模式。法治、德治、自治相結(jié)合，是實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動的重要途徑和基本方法。各地結(jié)合實際，更加注重發(fā)揮法治在社會治理中的核心作用，用法治思維謀劃社會治理，用法治方式為社會“構(gòu)筑底線”“定分止爭”；更加注重發(fā)揮德治的基礎(chǔ)作用，強化道德約束，規(guī)范社會行為；更加注重發(fā)揮群眾的主體作用，創(chuàng)新基層民主自治方式方法，探索形成一批各具特色的做法經(jīng)驗。如積極培育和發(fā)展社會組織，降低社會管理和服務(wù)成本，減少社會治理中可能出現(xiàn)的摩擦；大力推行民主懇談等有效做法，加強民意的溝通和交流，實行政務(wù)公開，依法保障群眾的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)；加強社會主義法治理念教育，深入實施全民普法規(guī)劃，加強法律顧問制度和法律援助制度建設(shè)。目前，全省97.5%的村（社區(qū)）開展了“民主法治村（社區(qū)）”創(chuàng)建活動，93%的村（社區(qū)）配備了法律顧問，95%的村（社區(qū)）達到村務(wù)公開民主管理規(guī)范化建設(shè)標準。如嘉興市通過搭建百姓參政團、道德評判團、百事服務(wù)團等平臺，為群眾參與重大決策和公共事務(wù)創(chuàng)造條件，形成“大事一起干，好壞大家判，事事有人管”的良好局面。

（六）堅持以信息化為支撐，兩網(wǎng)融合、互相驅(qū)動，有力推進基層社會治理信息化。近年來，省委政法委、省綜治委根據(jù)中央和省委有關(guān)指示精神，牽頭開發(fā)建設(shè)“浙江省平安建設(shè)信息系統(tǒng)”，在全省聯(lián)網(wǎng)運行。該系統(tǒng)是全國目前唯一一個全省聯(lián)網(wǎng)的綜治信息系統(tǒng)，系統(tǒng)工作終端已覆蓋省、市、縣三級3800 多個部門，覆蓋全省所有市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和85%以上的村（社區(qū)），建有PC 終端6.2萬個、移動終端9200 多個，建立了龐大的人、事、物、地、組織的數(shù)據(jù)庫。目前，全省已采集錄入場所、出租房屋、企業(yè)和社會組織等各類信息2389.9 萬條，建立各種電子臺賬172 萬件；記錄、受理、流轉(zhuǎn)處理各種辦事服務(wù)事項160.6 萬余件。在此基礎(chǔ)上，探索推進“浙江省平安建設(shè)信息系統(tǒng)”與“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”“兩網(wǎng)融合”，并在2014年全省政法工作會議上作出部署。省委政法委、省綜治委選擇11 個縣（市、區(qū)）組織開展信息采集“以獎代補”試點工作，以此牽引各試點單位率先破解體制機制性難題，召開現(xiàn)場會推廣溫州市及鹿城區(qū)的基層社會治理信息化建設(shè)經(jīng)驗。與此同時，加快推進信息平臺建設(shè)，逐步實現(xiàn)基層社會治理信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通和數(shù)據(jù)共享，提高基層社會治理工作實效。

二、當前浙江省基層社會治理面臨的新形勢新要求和存在的主要問題

（一）浙江省基層社會治理面臨的新形勢新要求。當前，浙江發(fā)展進入新的發(fā)展階段。在新的歷史起點上，要從深入實施“八八戰(zhàn)略”，全面推進“兩富”“兩美”浙江建設(shè)的戰(zhàn)略高度，深刻認識基層社會治理的重要意義，深入分析面臨的新形勢新要求，準確把握前進方向，科學謀劃發(fā)展目標。

首先，經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，新的矛盾和問題多發(fā)易發(fā)，對創(chuàng)新基層社會治理提出新任務(wù)。浙江作為我國中小微企業(yè)最集中的省份，正面臨著轉(zhuǎn)型升級的陣痛期。隨著經(jīng)濟下行壓力加大，企業(yè)資金鏈、擔保鏈風險可能進一步顯現(xiàn)，勞資糾紛、債務(wù)糾紛、企業(yè)惡意逃廢債以及“房鬧”等問題會有所增加，非法集資、金融詐騙等涉眾型經(jīng)濟犯罪也明顯增加。此外，電子商務(wù)的快速發(fā)展，對傳統(tǒng)商業(yè)模式造成巨大沖擊，一些實體市場經(jīng)營慘淡，招商返租、退鋪退租糾紛頻發(fā)，引發(fā)的集體上訪等問題增多。網(wǎng)上交易數(shù)量迅猛增長，交易糾紛增多，消費舉報投訴大幅上升。這些，都要求我們積極研究新常態(tài)下各類矛盾和問題產(chǎn)生發(fā)展的趨勢特點，找準社會治理工作的著力點，有效防控各類風險，提高應(yīng)對新情況、解決新矛盾的能力。

其次，社會流動性不斷加大，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，對創(chuàng)新基層社會治理提出新挑戰(zhàn)。隨著全面深化改革的不斷推進，社會流動逐步加快，許多“單位人”已轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕?，社會治理也從“單位”轉(zhuǎn)向“社區(qū)”。社區(qū)居民的多樣性和需求的差異性，對基層社會治理提出新的要求。外來人口快速流入，既給浙江經(jīng)濟社會發(fā)展帶來活力，也給社會治理帶來壓力。全省現(xiàn)有流動人口2259 萬人，他們?nèi)绾稳谌氡镜厣鐓^(qū)是個大問題，處理不當極容易產(chǎn)生負面影響。

其三，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)布局的調(diào)整，產(chǎn)生許多新的治理難題，對創(chuàng)新基層社會治理提出新課題。當前，浙江省正在加快推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，繼續(xù)打好“五水共治”“三改一拆”“四換三名”“浙商回歸”組合拳，加快培育發(fā)展信息、環(huán)保、健康、旅游、時尚、金融、高端制造等七大產(chǎn)業(yè)，直接關(guān)系到群眾的就業(yè)、居住和人口流動。與推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級密切相關(guān)，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展，實施大都市區(qū)帶動戰(zhàn)略，加快省域中心城市發(fā)展，浙江省的城鄉(xiāng)布局將逐步發(fā)生變化，中心城區(qū)邊界將不斷向外拓展，城郊接合部將繼續(xù)擴大。隨著城鄉(xiāng)一體化進程不斷加快，一些偏遠山區(qū)、海島漁區(qū)出現(xiàn)“空心村”“空殼村”，產(chǎn)生許多新的治理難題。同時，外來人口大量、持續(xù)流入，影響到基層社區(qū)資源的承載量和公共服務(wù)能力，等等。這些因素相互交織、相互疊加，對整個基層社會治理體系和治理能力建設(shè)提出了許多新的課題。

其四，深入貫徹中央和省委有關(guān)精神，實現(xiàn)由“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變，對創(chuàng)新基層社會治理提出新要求。黨的十八屆三中全會就創(chuàng)新社會治理作出了重要部署。從管理到治理，雖然只有一字之差，但其內(nèi)涵卻發(fā)生了深刻交化。從主體范圍看，管理的主體是政府，而治理的主體，除了政府之外，還有社會組織、公民個人等，突出的是“共治”。從自治程度看，管理強調(diào)他律，治理重在自律，社會治理中的權(quán)力有相當大的部分由人民直接行使，社會治理的重要主體是公民、經(jīng)濟組織和社會組織、社區(qū)等，社會治理的實現(xiàn)程度決定于公民的自主程度、組織的自律程度、社區(qū)的自治程度。從運作方式看，管理是縱向關(guān)系，往往以剛性、強制為表現(xiàn)方式，治理則是扁平化的，以柔性、協(xié)商為主要方式。從政策根據(jù)看，管理以政策和行政方式為主，而治理則以法治為主，更強調(diào)法治思維和法治方式。

（二）浙江省基層社會治理存在的主要問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，面對上述新形勢新要求，浙江省的基層社會治理還存在一些不適應(yīng)的地方，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）各類平臺布局不盡合理，服務(wù)管理的綜合效能發(fā)揮不到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）處于政府管理的最末端，處于承上啟下的節(jié)點，是基層社會治理體系中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當前，浙江省基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理服務(wù)中的一個突出問題是，各類承接政府公共職能、服務(wù)群眾的平臺功能不夠完善、布局不夠合理，平臺與平臺之間、平臺與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）部門之間職能相近、職責不清、各自為政，影響了整體效能的發(fā)揮。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，浙江省各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均建立了各種中心，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建了10 個以上的中心。據(jù)不完全統(tǒng)計，該類中心至少有28 類不同名目，分別有社會服務(wù)管理、便民服務(wù)、黨建服務(wù)、群眾工作、信訪接待受理、應(yīng)急維穩(wěn)、法律援助、綜合執(zhí)法聯(lián)動、招商、招標采購服務(wù)、公共安全監(jiān)管、經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)、行政服務(wù)（資源配置）、公共事務(wù)綜合服務(wù)、社會矛盾調(diào)解、流動人口服務(wù)管理、綜合文化、農(nóng)業(yè)公共服務(wù)、“三資”管理、漁農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)、會計核算、會計服務(wù)、計生服務(wù)、居家養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利服務(wù)、統(tǒng)計信息、村賬代理、旅游服務(wù)等。同時，在“條塊結(jié)合、屬地管理”模式下，來自條線的大量事務(wù)和職責落到街道，而與之相匹配的管理權(quán)限和資源配置并未到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）責權(quán)不一矛盾突出。

二是網(wǎng)格化管理工作體系不夠完善，網(wǎng)格員薪酬落實難導(dǎo)致其工作積極性、主動性不高。“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”在基層社會治理中的作用日顯重要，但其具體運作機制上不夠完善，有的網(wǎng)格單元設(shè)置不盡科學，網(wǎng)格員職能有待進一步明晰，特別是一些地方和部門自定標準，劃分各種不同的網(wǎng)格。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，除了由省委政法委牽頭抓的全省“統(tǒng)一網(wǎng)格”外，各地各有關(guān)部門還劃分了組織（黨建）、安監(jiān)（安全生產(chǎn)）、消防、食品藥品監(jiān)督、人力社保、勞動監(jiān)察、國土資源、城管、工商（市場監(jiān)管）、民政、共青團、計生、環(huán)保、教育、司法行政（幫教、社區(qū)矯正）、流動人口管理、禁毒、婦聯(lián)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水務(wù)、“五水共治”、文明創(chuàng)建、創(chuàng)衛(wèi)等網(wǎng)格，大小不一、層級紊亂。在網(wǎng)格員隊伍建設(shè)上，由于網(wǎng)格員工作薪酬落實難、崗位吸引力低，難以吸收優(yōu)秀人員擔任。目前，網(wǎng)格員大部分由村（社區(qū)）干部、村民小組長兼任，而且各地網(wǎng)格員的工作職責、任務(wù)數(shù)量、責任分工差異也較大，迫切需要從制度層面加以統(tǒng)籌規(guī)范。

三是村（社區(qū)）治理體系存在不適應(yīng)，迫切需要因時而變、加強自治。村（居）委會承擔的行政任務(wù)過多，與其自治組織的基本性質(zhì)不盡相符，導(dǎo)致用于村（居）民自治、服務(wù)群眾的精力嚴重不足。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有的村（居）委會行政性事務(wù)占據(jù)了工作人員80%以上的精力，有的村（居）委會蓋章證明的事項多達40 余項，有的承擔近200 項行政工作任務(wù)。村（居）委會運作機制行政化色彩較濃，工作理念相對滯后，調(diào)動社會資源、社會力量指導(dǎo)推進自治工作不夠，自治形式多樣但實際效果不明顯。一些村（居）委會規(guī)模過大，很難形成一個生活共同體，削弱了自治的基礎(chǔ)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，全省3266 個社區(qū)居委會中，超過 1500 戶的有 1204 個，占 63.1%，3000 戶以上的有726 個，占22.2%，有的甚至超過5000 戶；全省28000 多個行政村中，規(guī)模在1000 戶以上的約占三分之一，大部分是由2 至3 個村合并而成，治理難度較大。人口流動加快，越來越多的本地村民流向城區(qū)、新城或中心集鎮(zhèn)，有的地方本地人口與外地人口倒掛嚴重，公共服務(wù)資源緊張、社會治安形勢嚴峻。面對日益復(fù)雜的治理形勢，現(xiàn)有的村（社區(qū)）組織和管理方式難以適應(yīng)，尤其是經(jīng)過多次合并的面積大村、人口大村以及多個村合并的新型社區(qū)自治功能更顯薄弱，郊區(qū)農(nóng)村的治理體系迫切需要調(diào)整完善。

四是社會組織培育發(fā)展不夠有力，社會力量參與治理的內(nèi)生動力不足。浙江省社會組織總量雖位居全國前列，但總體質(zhì)量不高，尤其是城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織培育發(fā)展不足，在承擔社區(qū)服務(wù)、參與社區(qū)治理方面發(fā)揮作用不夠明顯。實際工作中，基層政府職能轉(zhuǎn)移和購買社會服務(wù)還缺乏系統(tǒng)的制度安排，缺乏統(tǒng)一的信息發(fā)布平臺，一定程度上存在各自為戰(zhàn)、區(qū)域壟斷的現(xiàn)象。一些地方培育發(fā)展社會組織的自覺性、積極性不高，對社會組織的政策支持力度不大，社會組織發(fā)揮作用空間較小、發(fā)展緩慢、后勁不足。多元共治的基礎(chǔ)是共同參與，只有廣泛參與才能建立起共治共享的局面。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，浙江省基層城鄉(xiāng)社區(qū)在社會共治方面，存在基層社區(qū)“一頭熱”、駐社區(qū)單位和相關(guān)社會力量“一頭冷”的現(xiàn)象，小單位發(fā)動易，大單位發(fā)動難；體制內(nèi)單位發(fā)動易，“兩新組織”發(fā)動難；實質(zhì)性的共治內(nèi)容和項目不多，難以引發(fā)相關(guān)社會力量的長期關(guān)注和參與。

五是基層信息系統(tǒng)互通共享不足，信息化應(yīng)用實戰(zhàn)能力亟需進一步提高。一些地方和部門領(lǐng)導(dǎo)干部思想認識不夠到位，對從傳統(tǒng)手段到信息化手段的轉(zhuǎn)變?nèi)狈ι羁汤斫猓恍畔⒒ㄔO(shè)布局缺乏全局考慮和總體設(shè)計，“各自為戰(zhàn)”的現(xiàn)象仍比較突出；數(shù)據(jù)信息條塊分割嚴重，“信息孤島”“數(shù)字鴻溝”大量存在，影響信息共享、資源互通、管理互聯(lián)；基層治理信息化架構(gòu)還不夠健全，缺乏一口受理、閉環(huán)處置的基層社會治理工作機制；信息化手段在基層社會治理實踐中應(yīng)用不夠廣、作用發(fā)揮不夠大。各級各有關(guān)部門為了適應(yīng)信息化要求，普遍建立各自的信息應(yīng)用系統(tǒng)，其中大部分延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），有的還延伸到村（社區(qū)），給基層干部帶來越來越重的信息采集、錄入方面的工作負擔。

三、新形勢下建設(shè)具有浙江特色基層社會治理機制的對策措施

基層是社會治理的主要陣地。創(chuàng)新基層社會治理、夯實基層基礎(chǔ)，是關(guān)系浙江經(jīng)濟社會發(fā)展的一項基礎(chǔ)性、全局性工作，必須長抓不懈、常抓常新。當前和今后一個時期，建設(shè)具有浙江特色的基層社會治理機制，必須深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中全會和習近平總書記系列重要講話精神，深入貫徹落實省委十三屆四次、五次、六次全會精神，緊緊圍繞治理體系和治理能力現(xiàn)代化走在前列的總目標，主動適應(yīng)形勢新變化，全面深化平安浙江、法治浙江建設(shè)，堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”，堅持法治引領(lǐng)、問題導(dǎo)向、改革創(chuàng)新，堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，善于運用法治化、社會化、系統(tǒng)化、信息化方式，著力破除體制機制障礙，切實解決基層社會治理中的突出問題，努力走出一條具有浙江特色、符合現(xiàn)代社會治理規(guī)律的基層社會治理之路。

（一）切實加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨組織在基層社會治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。只有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能始終保持基層社會治理的正確方向，才能推動各項工作任務(wù)的落實，確?；鶎由鐣卫碓趧?chuàng)新中不斷發(fā)展。要進一步強化各級黨委在基層社會治理中的領(lǐng)導(dǎo)職責。省級層面要不斷完善平安建設(shè)中的協(xié)調(diào)推進機制，加強工作指導(dǎo)，及時協(xié)調(diào)解決基層社會治理重點、難點問題；省委、省政府各部門要主動參與、積極支持基層社會治理工作；各市、縣（市、區(qū)）黨委要把基層社會治理放在與經(jīng)濟建設(shè)同等重要的位置，定期分析社會形勢，研究制定相關(guān)政策措施；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委要把該項工作擺到突出位置，切實發(fā)揮在基層社會治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。要進一步拓展區(qū)域化黨建工作。區(qū)域化黨建是新形勢下以社區(qū)為單位，實現(xiàn)對大量無主管單位的“兩新組織”的領(lǐng)導(dǎo)，凝聚無直接隸屬關(guān)系的駐社區(qū)單位黨組織共同推進社區(qū)建設(shè)的一項重要工作。要總結(jié)推廣寧波市等地開展區(qū)域化黨建的工作經(jīng)驗，探索建立社區(qū)聯(lián)合黨委決策主導(dǎo)機制，對駐區(qū)單位參與區(qū)域化黨建和社會治理提出明確要求，強化駐區(qū)單位上級黨組織主抓責任，形成必要的約束機制。加強城市化進程中社區(qū)黨建工作，優(yōu)化村級黨組織設(shè)置，在農(nóng)村合作經(jīng)濟組織、村域企業(yè)等普遍建立黨組織，充分發(fā)揮區(qū)域化黨建在基層社會治理中的政治引領(lǐng)、組織動員、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整合資源等方面的重要作用。要進一步加強服務(wù)型基層黨組織建設(shè)。調(diào)整改進傳統(tǒng)單位黨建的領(lǐng)導(dǎo)方式和工作理念，以直接服務(wù)群眾、做群眾工作為核心任務(wù)，切實增加基層黨員的歸屬感和群眾的向心力。

（二）推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會服務(wù)管理中心規(guī)范化建設(shè)，提升綜合服務(wù)管理水平。浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會服務(wù)管理中心是在“社會治安綜合治理工作中心”的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，是堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”的重要實踐成果，在推進基層平安創(chuàng)建、綜合治理實踐中的作用日顯重要。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）搭建的平臺越來越多，人員力量越來越分散，必須立足實際，加強資源整合，不斷優(yōu)化完善。要對承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）平安、綜治、維穩(wěn)功能的各類平臺進行整合，努力打造規(guī)范化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會服務(wù)管理中心。要明確功能定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會服務(wù)管理中心是黨委、政府服務(wù)人民群眾、推進社會治理的綜合性工作平臺，在黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，做好轄區(qū)內(nèi)平安建設(shè)、綜合治理、維護穩(wěn)定、服務(wù)群眾等工作。要整合力量資源。根據(jù)實際需要充分整合力量，特別是承擔綜治、信訪、警務(wù)、社區(qū)矯正、刑釋人員安置幫教、人民調(diào)解、安全生產(chǎn)、禁毒、流動人口管理、消費維權(quán)等工作的部門，要在中心派駐人員或授權(quán)代理有關(guān)事項?？h（市、區(qū)）職能部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立的派出機構(gòu)，要配合完成中心指派的工作任務(wù)。同時，著眼“大平安”建設(shè)的需要，進一步建立健全中心與民政、人力社保、國土資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、文化、衛(wèi)生計生、環(huán)保、市場監(jiān)管、海洋漁業(yè)等有關(guān)部門以及工青婦等群團組織的工作聯(lián)動機制，形成共創(chuàng)平安的合力。要完善運行體系。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委或政府分管平安建設(shè)的負責人擔任中心主任，視情設(shè)專職副主任，負責協(xié)調(diào)日常工作。綜治辦為中心的牽頭部門，履行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作職責。中心建立聯(lián)席會議和崗位責任、考核獎懲等制度，完善以矛盾聯(lián)調(diào)、治安聯(lián)防、問題聯(lián)治、事件聯(lián)處、平安聯(lián)創(chuàng)等為主要內(nèi)容的工作機制，不斷提升社會治理工作效能和為民辦事服務(wù)質(zhì)量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）各部門要與中心加強工作對接，不搞“兩張皮”，不相互“打架”，切實做到功能銜接、工作互動。

（三）建立健全新型城鄉(xiāng)社區(qū)治理機制，不斷激發(fā)基層社區(qū)活力。習近平總書記指出，社會治理的重心必須落實到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強了，社會治理的基礎(chǔ)就實了。要結(jié)合浙江實際，積極探索建立法治德治自治相結(jié)合的基層治理模式。要積極構(gòu)建新型城鄉(xiāng)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。建立健全以村（居）黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，村（居）民委員會及村（股份）經(jīng)濟合作社為執(zhí)行主體，村（居）務(wù)監(jiān)督委員會為監(jiān)督機構(gòu)，村（居）群眾組織為參與力量，便民服務(wù)中心（社區(qū)公共服務(wù)中心）、社會服務(wù)管理工作站（綜治工作站）為依托的新型社區(qū)治理架構(gòu)，統(tǒng)籌各類社會組織、駐社區(qū)單位的力量和資源，形成多元主體合作互補、共同治理的局面。積極推進“政社互動”，明確村（居）民委員會依法履行職責和協(xié)助政府工作事項，編制法定義務(wù)與協(xié)助義務(wù)目錄，推行工作 “準入制”，促進基層社區(qū)治理責權(quán)統(tǒng)一。要創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)居民自治模式。堅持在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮村（居）民在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中的主體作用，全面推進村（居）民自治制度化、規(guī)范化、程序化。深入開展以村（居）民會議、協(xié)商議事、民主聽證等為主要形式的民主決策實踐，以自我管理、自我教育、自我服務(wù)為主要目的的民主治理實踐，以村（居）務(wù)公開、民主評議為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督實踐。建立健全城鄉(xiāng)社區(qū)村（居）民自治制度體系，統(tǒng)一制定村（居）民代表會議議事規(guī)則，完善村（居）民委員會、村（居）民（代表）會議等制度，推進“五議兩公開”等制度的落實，依法保證村（居）民對城鄉(xiāng)社區(qū)公共事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。重視研究發(fā)掘流動人口在基層治理中的積極作用，搭建有效平臺，組織引導(dǎo)流動人口有序參與城鄉(xiāng)社區(qū)管理和公共服務(wù)活動。要堅持法治與德治并舉。建立完善村規(guī)民約、社區(qū)公約等城鄉(xiāng)社區(qū)自治規(guī)則，突出維護社會秩序、遵循社會公共道德、優(yōu)化村風民俗、推進精神文明建設(shè)等方面內(nèi)容。重視發(fā)揮道德的教化作用，培育最美精神。加強村級組織活動場所建設(shè)，依托農(nóng)村文化禮堂等陣地，積極開展內(nèi)容豐富、健康向上、人民群眾喜聞樂見的文化活動，促進村（居）民崇德向善、和睦相處。

（四）積極培育發(fā)展社會組織，發(fā)揮多元主體在基層社會治理中的積極作用。社會組織有助于激發(fā)社會活力，是現(xiàn)代社會治理的重要主體。要發(fā)揮“樞紐型”社會組織的積極作用?！皹屑~型”社會組織是對同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域的社會組織進行聯(lián)系、管理、服務(wù)的社會組織平臺，主要在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用、業(yè)務(wù)上發(fā)揮引領(lǐng)聚合作用、管理上發(fā)揮工作平臺作用。要著眼于把社會組織納入黨和政府主導(dǎo)的社會治理體系，在普遍建立縣（市、區(qū)）級社會組織服務(wù)平臺的基礎(chǔ)上，在市、縣、鄉(xiāng)三級加快建立政府扶持、社會參與、專業(yè)運行、項目合作的樞紐型、支持型社會組織服務(wù)平臺，向社會組織提供培育扶持、公益創(chuàng)投、信息服務(wù)、培訓交流、宣傳推介等服務(wù)，激發(fā)社會組織活力，發(fā)揮社會組織協(xié)同作用，著力形成黨和政府與社會力量互聯(lián)、互補、互動的基層社會治理網(wǎng)絡(luò)。要加大政府購買公共服務(wù)力度。加快制定出臺政府購買社會服務(wù)的政策文件，把一些社會組織能辦的事交給社會組織，逐步加大政府購買服務(wù)力度，及時、充分向社會公布購買服務(wù)的相關(guān)信息，不斷拓展社會組織的發(fā)展空間。健全完善公益創(chuàng)投機制，積極培育發(fā)展促進社會和諧穩(wěn)定的各類社區(qū)社會組織，動員和組織村（居）民群眾參與社區(qū)建設(shè)、矛盾調(diào)解、犯罪預(yù)防、矯治幫教、禁毒禁賭、困難救助、安全監(jiān)管等社會工作，不斷壯大社會協(xié)同共治力量。要推動志愿服務(wù)組織發(fā)展。建立健全志愿服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)體系，更好地實現(xiàn)社會發(fā)展需要、城鄉(xiāng)社區(qū)居民需求與志愿服務(wù)的有效銜接，完善不同層面志愿服務(wù)的組織協(xié)調(diào)機制，做好志愿服務(wù)項目的設(shè)計與推廣工作。進一步培育志愿精神，鼓勵志愿行動，推進志愿服務(wù)制度化、常態(tài)化。

（五）深化“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”工作，構(gòu)建完善全省統(tǒng)一的基層社會治理網(wǎng)?！熬W(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”是一項事關(guān)全局的重要工作。實踐證明，“網(wǎng)格”作為浙江省基層社會管理服務(wù)的“基本單元”，是促進省委重大決策部署落實到基層、見效在基層的重要依托。要建立全省“一張網(wǎng)”的網(wǎng)格體系。按照屬地性、整體性、適度性的原則，從尊重傳統(tǒng)、著眼發(fā)展、便于管理的實際出發(fā)，圍繞人、地、物、單位、組織等基本要素，在行政村、城市社區(qū)以下科學合理劃分網(wǎng)格。對不符合相關(guān)規(guī)定要求、不利于管理和工作開展的網(wǎng)格，必須及時作出合理調(diào)整，及時納入全省統(tǒng)一的網(wǎng)格。要因地制宜配備網(wǎng)格員。每個網(wǎng)格至少落實一名專兼職網(wǎng)格員，主要負責及時收集和傳遞各類信息。經(jīng)濟條件較好、管理任務(wù)繁重的社區(qū)，可發(fā)展專職網(wǎng)格員隊伍，納入社區(qū)工作者隊伍建設(shè)和人才培養(yǎng)規(guī)劃。積極整合各類協(xié)輔人員隊伍，由當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)籌調(diào)配，實現(xiàn)多元合一、一員多用。要加強網(wǎng)格化管理工作保障。建立健全黨委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜治部門負責牽頭協(xié)調(diào)、有關(guān)部門協(xié)作配合、社會各方共同參與的網(wǎng)格化管理工作格局。加強經(jīng)費保障，合理解決網(wǎng)格員勞動報酬和工作補貼。各縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）每年應(yīng)安排專項經(jīng)費，積極引導(dǎo)村（居）和企事業(yè)單位多方籌措經(jīng)費，為推進“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”提供必要的支持和保障。逐步實行網(wǎng)格事務(wù)準入制度，按照費隨事轉(zhuǎn)的原則，整合相關(guān)條線工作經(jīng)費，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)籌安排使用。

（六）扎實推進“兩網(wǎng)融合”，著力構(gòu)建網(wǎng)上網(wǎng)下聯(lián)動的工作體系。要以“浙江省平安建設(shè)信息系統(tǒng)”為骨干平臺，按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、統(tǒng)一指揮、部門聯(lián)動”的要求，以“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”為依托，不斷深化“兩網(wǎng)融合”工作，加強基層基礎(chǔ)建設(shè)，創(chuàng)新管理服務(wù)機制，加快構(gòu)建網(wǎng)上網(wǎng)下聯(lián)動的工作體系。要注重信息采集，充分發(fā)揮網(wǎng)格信息采集隊伍的重要作用，推廣應(yīng)用“平安通”手機終端，規(guī)范信息采集報送制度，切實做到耳聰目明。為了減輕基層負擔，建議搭建前端采集統(tǒng)一平臺，逐步實現(xiàn)一次采集錄入、多方共享共用，爭取在2015年年底前建成全省社會治理領(lǐng)域的基本信息共享交換平臺。要注重事件處理，建立縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）兩級社會治理綜合指揮平臺，實現(xiàn)矛盾聯(lián)調(diào)、治安聯(lián)防、問題聯(lián)治、事件聯(lián)處、平安聯(lián)創(chuàng)等機制。要注重公眾參與，依托“浙江省平安建設(shè)信息系統(tǒng)”，充分發(fā)揮政務(wù)外網(wǎng)、短信平臺、微信平臺、固定通訊號碼的作用，強化政民互動，廣開信息渠道，推動群眾參與社會治理。要注重數(shù)據(jù)挖掘，擴大數(shù)據(jù)整合共享，依托大數(shù)據(jù)平臺，發(fā)揮“兩網(wǎng)融合”的優(yōu)勢，健全信息深度研判、實戰(zhàn)應(yīng)用的運行模式，建立各種實用性數(shù)據(jù)分析模型，加強對重大案（事）件的預(yù)警分析、社會治安狀況的監(jiān)測評估、社會矛盾和社會風險的預(yù)測研判，實現(xiàn)應(yīng)急指揮處置一體化、多部門聯(lián)動一體化、打防管控一體化，努力把信息化建設(shè)成果轉(zhuǎn)化為基層社會治理能力。

（七）堅持依法治理，努力推進基層社會治理法治化。依法治理是創(chuàng)新社會治理機制的必然要求和重要基礎(chǔ)。要把法治精神體現(xiàn)在創(chuàng)新基層社會治理的全過程。推進社會治理法治化，必須大力弘揚社會主義法治精神。要通過強化法制宣傳教育，深化法律“六進”活動等舉措，牢固樹立憲法和法律至上、尊重和保障人權(quán)、維護公平正義、監(jiān)督制約公權(quán)、司法職權(quán)獨立的理念，使法治內(nèi)化為人們的自覺意識和行動。黨員干部要帶頭學法、模范守法，善于運用法治思維和法治方式加強基層社會治理，不斷提高依法辦事的能力。健全守法信用記錄，不斷完善守法褒獎失信懲戒機制，為依法治理提供重要支撐。要完善法規(guī)規(guī)章，善于以法治方式破解社會治理難題。越是復(fù)雜疑難問題，越要用法治思維和法治方式探尋解決之道。要積極運用法治思維和法治方式化解社會矛盾，推進重大決策社會穩(wěn)定風險評估立法工作，健全多元化矛盾糾紛解決機制。要大力培育社會主義核心價值觀。結(jié)合基層社會治理創(chuàng)新，加強社會主義核心價值觀、當代浙江人共同價值觀、《浙江省公民道德建設(shè)綱要》的宣傳教育，引導(dǎo)公民養(yǎng)成良好的意志品質(zhì)，培育公民對法治的堅定信仰。把核心價值觀有機融入基層社會治理各個環(huán)節(jié)，落實到立法、執(zhí)法、司法、守法各個方面，讓依法治理具有更加深厚的道德基礎(chǔ)。支持各類社會主體自我約束、自我管理，充分發(fā)揮社區(qū)公約、村規(guī)民約、家規(guī)家訓在基層社會治理中的積極作用。