民族事務(wù)法治化建設(shè)的路徑選擇——以合理利用本土資源為例

李繼揚(yáng)

(云南大學(xué) 法學(xué)院,云南 昆明 650091)

摘要：以國(guó)家治理體系治理能力現(xiàn)代化建設(shè)為背景,深入分析國(guó)家治理體系治理能力現(xiàn)代化建設(shè)與民族事務(wù)法治化的關(guān)系,提出民族事務(wù)法治化建設(shè)的重要性,進(jìn)而通過(guò)對(duì)合理利用本土資源化解社會(huì)矛盾的民族事務(wù)法治化建設(shè)路徑加以微觀剖析,為如何推進(jìn)民族事務(wù)法治化建設(shè)提供參考。

關(guān)鍵詞：治理體系;治理能力;依法治國(guó);民族事務(wù);本土資源;民族習(xí)慣法

隨著黨的十八屆三中全會(huì)“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”和十八屆四中全會(huì)“全面推進(jìn)依法治國(guó)”戰(zhàn)略方針的提出,在國(guó)家治理體系治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中,民族事務(wù)法治化建設(shè)是其重要內(nèi)容,但如何進(jìn)行民族事務(wù)法治化建設(shè),是民族地區(qū)能否堅(jiān)持依法治國(guó)、能否推進(jìn)國(guó)家治理體系治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵。本文以合理利用本土資源化解社會(huì)矛盾為例加以闡釋,以期達(dá)到拋磚引玉的效果。

一、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)

黨的十八屆三中全會(huì)全面總結(jié)改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),結(jié)合當(dāng)前國(guó)內(nèi)外社會(huì)形勢(shì)的變化,提出全面深化改革的總目標(biāo):“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！边@個(gè)總目標(biāo)既反映時(shí)代的總趨勢(shì)和總要求,又順應(yīng)了廣大人民群眾的呼聲,為我國(guó)進(jìn)一步深化改革指明了方向。

這里要完善和發(fā)展的中國(guó)特色社會(huì)主義制度,是要完善和發(fā)展黨的十七大豐富的基本綱領(lǐng):建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義政治、經(jīng)濟(jì)、文化、和諧社會(huì)的內(nèi)容。其中建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義政治,就是要實(shí)現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國(guó)和人民當(dāng)家做主三者的有機(jī)統(tǒng)一。堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、基層群眾自治制度和民族區(qū)域自治制度等。

十八屆三中全會(huì)明確提出的“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是我黨繼提出工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防、科技“四個(gè)現(xiàn)代化”之后提出的又一個(gè)“現(xiàn)代化”。國(guó)家治理體系和治理能力,是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。如果說(shuō)國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系,包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的體制機(jī)制、法律法規(guī)安排,是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度;那么,國(guó)家治理能力就是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力,包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面。這二者是一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的整體,是相輔相成的,治理體系搭建好了,治理能力才能提高;治理能力提高了,治理體系才能充分發(fā)揮效能[1]。

二、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求民族事務(wù)的法治化

“從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看,我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力總體上是好的,是適應(yīng)我國(guó)國(guó)情和發(fā)展要求的。因此,國(guó)家治理體系現(xiàn)代化,并不是要拋開(kāi)已經(jīng)取得的成就,推翻已經(jīng)有的體系、重構(gòu)治理體系;相反是要在已經(jīng)取得的豐富成功經(jīng)驗(yàn)和重大成果基礎(chǔ)上,進(jìn)一步完善國(guó)家治理體系。在國(guó)家治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中,我們要根據(jù)實(shí)踐發(fā)展的要求強(qiáng)化治理能力建設(shè),增強(qiáng)按制度辦事、依法辦事意識(shí),善于運(yùn)用制度和法律治理國(guó)家,把各方面制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為管理國(guó)家的效能,提高執(zhí)政能力和水平?！盵2]

因此,要運(yùn)用作為國(guó)家治理體系重要內(nèi)容的法律來(lái)處理國(guó)家重要事務(wù)之一的民族事務(wù),以提高國(guó)家治理能力現(xiàn)代化,成為歷史的必然。從上面的分析我們看到,完善和發(fā)展民族區(qū)域自治制度,是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度的重要組成部分。另外,在談到中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的依靠力量中指出,要正確處理民族問(wèn)題,實(shí)行民族區(qū)域自治是解決我國(guó)民族問(wèn)題的基本政策,由此可以看到,民族事務(wù)是國(guó)家治理的重要事務(wù)之一。所以要進(jìn)行國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè),就必須進(jìn)一步完善法律和有關(guān)民族政策,正確處理民族問(wèn)題。

2013年12月30日,王正偉在國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)召開(kāi)的學(xué)習(xí)和貫徹習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話成果交流會(huì)上，發(fā)表題為“推進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的講話,強(qiáng)調(diào)新時(shí)期要牢固樹(shù)立“民族工作重在平時(shí)、抓在平常，民族團(tuán)結(jié)重在交心、以心換心”的理念，維護(hù)好平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系[3]。貴州省委十一屆四次全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定〉的實(shí)施意見(jiàn)》除了強(qiáng)調(diào)要按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出的總目標(biāo)的要求,著力推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新,還專門在第23條從5個(gè)方面明確要求推動(dòng)民族地區(qū)跨越發(fā)展。民族事務(wù)的治理體系包括服務(wù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族文化繁榮、民族人才培養(yǎng)、民族政策法規(guī)執(zhí)行等的工作領(lǐng)域和體制機(jī)制。

2014年9月29日至30日召開(kāi)的2014年中央民族工作會(huì)議暨國(guó)務(wù)院第六次全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)進(jìn)一步提出:“要把推進(jìn)民族事務(wù)治理法治化做深做實(shí)?！?014年9月30日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議,進(jìn)一步研究全面推進(jìn)依法治國(guó)重大問(wèn)題,會(huì)議指出,“提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平須全面推進(jìn)依法治國(guó)”,強(qiáng)調(diào)要“全面深化改革、完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平必須全面推進(jìn)依法治國(guó)”。

2014年10月23日召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出:全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系,建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。從此我國(guó)進(jìn)入了全面推進(jìn)依法治國(guó)的新局面。民族事務(wù)法治化建設(shè)就是在這樣的背景下受到了理論界和實(shí)務(wù)界更多的關(guān)注。

三、民族事務(wù)的法治化建設(shè)

僅僅依靠國(guó)家政策協(xié)調(diào)民族關(guān)系,化解民族社會(huì)矛盾,已不能適應(yīng)時(shí)代的需要。運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾,堅(jiān)持依法治理,是有效實(shí)施民族政策、保障少數(shù)民族合法權(quán)益的關(guān)鍵。隨著民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,新問(wèn)題、新矛盾不斷涌現(xiàn),為了協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定,依法處理民族事務(wù)是必然的歷史選擇。民族事務(wù)法治化,指的是民族事務(wù)的管理者在協(xié)調(diào)民族關(guān)系、化解民族矛盾當(dāng)中,能夠主動(dòng)依照法律的方法和程序處理民族事務(wù),保證法律能夠在處理民族事務(wù)中發(fā)揮核心作用。

一般來(lái)說(shuō),民族事務(wù)能否實(shí)現(xiàn)法治化治理,需要滿足兩個(gè)根本條件:一是適應(yīng)于民族事務(wù)治理需要的法律制度是否建立,各政權(quán)機(jī)關(guān)及公務(wù)人員和社會(huì)主體的相關(guān)行為是否被納入法律控制范疇;二是適應(yīng)于法治要求、保障已經(jīng)制定的法律在現(xiàn)實(shí)生活中得到有效實(shí)施的法律實(shí)施機(jī)制是否建立[4]。目前,規(guī)范的民族法律法規(guī)制度體系建設(shè)已基本完成,相應(yīng)的法律實(shí)施機(jī)制也基本建立起來(lái)了,社會(huì)主體的法律意識(shí)和法律能力得到了不斷的提升。盡管民族事務(wù)方面的法治化有了較快的發(fā)展,但是現(xiàn)實(shí)中,民族事務(wù)的法治化還有較長(zhǎng)的路要走,諸如民族事務(wù)管理的法治思維和自治意識(shí)需要進(jìn)一步培育,民族法律法規(guī)的實(shí)施要進(jìn)一步落實(shí),公民意識(shí)教育和國(guó)家認(rèn)同需要進(jìn)一步加強(qiáng)，等等。本文只列舉民族事務(wù)法治化的關(guān)鍵路徑之一——合理利用本土資源——加以闡釋。

四、民族事務(wù)法治化的路徑——合理利用本土資源化解社會(huì)矛盾

我國(guó)是一個(gè)多民族的國(guó)家,有5個(gè)自治區(qū)、30個(gè)自治州、120個(gè)自治縣,另外還有大量的作為民族自治地方補(bǔ)充的自治鄉(xiāng)。全國(guó)56個(gè)民族創(chuàng)造了光輝燦爛的多彩民族文化,尤其是在民族地區(qū)，由于存在著多民族雜居的狀況,不同的民族在歷史的長(zhǎng)河中,不僅創(chuàng)造了形態(tài)各異的民族文化,而且不同的民族文化產(chǎn)生了形態(tài)各異的民族習(xí)慣法,有力促進(jìn)了民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的和諧穩(wěn)定。在當(dāng)今依法治國(guó)的背景下,合理弘揚(yáng)民族的本土資源仍具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義。黨的十八屆三中全會(huì)指出,全面深化改革要堅(jiān)持“依法治理”“系統(tǒng)治理”“綜合治理”,要實(shí)現(xiàn)“政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”的良好氛圍。因此在民族事務(wù)法治化的建設(shè)中,合理利用本土資源變得更加迫切。那么在促進(jìn)民族事務(wù)法治化進(jìn)程中,需要加以合理利用的本土資源是本民族的權(quán)威和習(xí)慣法。

1.本民族的權(quán)威?！皺?quán)威”一詞在辭海中表述為尊嚴(yán)、權(quán)力和力量的意思,是人類社會(huì)實(shí)踐中形成的具有威望和支配作用的力量[5]。權(quán)威在人們的生活中無(wú)處不在,包括諸如政治權(quán)威、法律權(quán)威、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威、學(xué)術(shù)權(quán)威等。歷史上,由于中央政府對(duì)處于偏遠(yuǎn)的少數(shù)民族地區(qū)治理無(wú)能為力,使民族地區(qū)有了較漢族地區(qū)更多的自治權(quán)利,少數(shù)民族的地方權(quán)威盛行,在維護(hù)本民族利益、一方平安、定紛止?fàn)幍确矫姘l(fā)揮了決定性的作用?，F(xiàn)在,隨著國(guó)家法律逐步向鄉(xiāng)土社會(huì)的推進(jìn),本民族權(quán)威逐漸失去了一家獨(dú)大的局面,民族地區(qū)出現(xiàn)了權(quán)威多元的狀況,大多數(shù)民族地區(qū)本民族的權(quán)威已居于從屬地位,代之以國(guó)家法居于主導(dǎo)地位。但是國(guó)家法的權(quán)威在實(shí)施民族事務(wù)法治化的進(jìn)程中并不是一帆風(fēng)順的,必須借助民族權(quán)威的積極價(jià)值方能夠推進(jìn)民族事務(wù)的法治化。

歷史上,在民族地區(qū)長(zhǎng)期存在的寨老、族老等民族精英主持民族事務(wù)的管理,在解決糾紛、化解矛盾、維護(hù)民族地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮著決定性的作用。實(shí)踐證明,民族地區(qū)的精英人物借助于個(gè)人在本民族地區(qū)樹(shù)立的權(quán)威,再加上對(duì)本民族各方面事務(wù)的熟知和民族輿論的壓力,利用本民族的風(fēng)俗習(xí)慣和村規(guī)民約,能夠增強(qiáng)糾紛解決的有效性、節(jié)約社會(huì)治理的成本,同時(shí)也有效彌補(bǔ)了國(guó)家權(quán)威在民族地區(qū)的缺位或無(wú)效的狀況,為民族事務(wù)的法治化提供了有力的支撐。在民族地區(qū)推進(jìn)民族事務(wù)法治化的進(jìn)程中,民族權(quán)威仍然起著重要作用,因?yàn)樵谠S多偏遠(yuǎn)的民族地方,國(guó)家法律的推進(jìn)并不是一帆風(fēng)順的,所以法律權(quán)威在化解矛盾、解決糾紛的多元權(quán)威體系中還不是主要的或不是有效的權(quán)威。在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期,還需要充分利用本土權(quán)威的積極價(jià)值來(lái)化解矛盾、解決糾紛。

2.充分利用民族習(xí)慣法的積極價(jià)值。在進(jìn)行民族事務(wù)法治化的進(jìn)程中,本文認(rèn)為,要澄清一個(gè)問(wèn)題,即民族事務(wù)法治化的“法”該如何界定?此處的法僅僅指的是國(guó)家法,還是對(duì)法廣義的理解,既包括國(guó)家法又包括習(xí)慣法等非國(guó)家法呢?我們認(rèn)為,應(yīng)對(duì)民族事務(wù)法治化中的法做廣義上的理解。民族習(xí)慣法、民間法是一個(gè)民族或群體長(zhǎng)期歷史積淀形成的、得到當(dāng)?shù)孛癖娬J(rèn)同的、有效規(guī)范當(dāng)?shù)孛癖娚a(chǎn)生活的行為規(guī)范,所以該習(xí)慣法或民間法既不會(huì)隨意變更,更不會(huì)立刻消失,其產(chǎn)生、發(fā)展、消失受當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律的制約。換句話來(lái)說(shuō),只要習(xí)慣法賴以生存的土壤沒(méi)有變化,習(xí)慣法仍有存在的必然性。因此,試圖用國(guó)家法來(lái)徹底代替習(xí)慣法,而否定習(xí)慣法在規(guī)范社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用是徒勞的,我們要做的是在國(guó)家法涉及不到的或者無(wú)力調(diào)控的領(lǐng)域挖掘習(xí)慣法的價(jià)值,因勢(shì)利導(dǎo),弘揚(yáng)其積極的方面,克服其消極的方面。對(duì)于不同民族的習(xí)慣法之間的矛盾或同一民族內(nèi)部對(duì)同一習(xí)慣法在認(rèn)同上存在的差異問(wèn)題,可以通過(guò)培育國(guó)家認(rèn)同或公民意識(shí)來(lái)逐步化解。而對(duì)于具有民族認(rèn)同的民族習(xí)慣法,也不能一味地加以肯定,對(duì)于符合現(xiàn)代人文精神和發(fā)展理念的習(xí)慣法,要大力弘揚(yáng),反之要結(jié)合情況予以確認(rèn)、變通或禁止。國(guó)家法要對(duì)習(xí)慣法抱以包容的心懷,及時(shí)吸收習(xí)慣法的精髓,為我所用,習(xí)慣法也要順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展不斷地朝著健康的方向良性發(fā)展?？傊?在進(jìn)行民族事務(wù)法治化的過(guò)程中,要珍視優(yōu)秀的民族法律文化,讓國(guó)家法通過(guò)習(xí)慣法接上“地氣”,予以本土化,國(guó)家法與習(xí)慣法優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相得益彰,共同推進(jìn)我國(guó)民族事務(wù)的法治化建設(shè),為國(guó)家治理體系治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的早日實(shí)現(xiàn)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn):

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DOI:10.13450/j.cnki.jzknu.2015.04.015

中圖分類號(hào)：D902

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1671-9476(2015)04-0060-03

作者簡(jiǎn)介：李繼揚(yáng)(1978-),男,河南南陽(yáng)人,周口師范學(xué)院講師,博士研究生,研究方向?yàn)榉ㄈ祟悓W(xué)、法社會(huì)學(xué)。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金2013年重點(diǎn)課題“中國(guó)共產(chǎn)黨民族法制思想研究”(13ADJ003)。

收稿日期：2015-03-25