龐妍名

（華東政法大學(xué)法律學(xué)院，上海 200042）

車輛限行常態(tài)化要有法律依據(jù)

龐妍名

（華東政法大學(xué)法律學(xué)院，上海 200042）

大氣污染和交通擁堵是現(xiàn)今亟待解決的問題，北京市政府為解決這些問題就作出了很大的努力，是否達(dá)到了預(yù)期的效果暫且不論，本文就北京市政府的行為本身是否符合法定程序、是否有授權(quán)等問題進(jìn)行了相關(guān)討論。

公共利益；行政行為；授權(quán)立法；補(bǔ)償 ①

北京市政府于2014年3月發(fā)布了《北京市人民政府關(guān)于實施工作日高峰時段區(qū)域限行交通管理措施的通告》（以下簡稱“《通告》”）：“為有效降低汽車污染物排放和確保首都交通安全順暢，市政府決定自2014年4月11日至2015年4月10日，繼續(xù)實施工作日高峰時段區(qū)域限行交通管理措施……”。該規(guī)定要求，每周五天限行日，每個工作日都從0至9安排兩個號碼，機(jī)動車車牌尾號與政府安排的號碼相一致時，于7時至20時之間，五環(huán)路以內(nèi)道路不能行駛，違反這一要求的駕駛?cè)艘艿较鄳?yīng)的行政強(qiáng)制措施或行政處罰。也就是說，市民每周都有一天不能自由駕駛汽車，不能有效行使自己的合法權(quán)利，反而要因為行使自身權(quán)益而承擔(dān)不必要的法律風(fēng)險。北京市政府的這一規(guī)定不管是基于公共利益的考量，還是為實現(xiàn)行政管理的需要，抑或有著其他正當(dāng)?shù)睦碛桑囕v限行常態(tài)化都要有明確的法律依據(jù)。

一、車輛限行規(guī)定的法律定性

從北京市政府職能來看，為了有效的實現(xiàn)行政管理，其既有憲法和地方組織法授予的制定政府規(guī)章的權(quán)力，又具有作出行政行為的職能。如果是政府規(guī)章，那么發(fā)布該通告是否有法律、法規(guī)的授權(quán)；如果是行政行為，什么樣的行政行為可以像法律一樣穩(wěn)定，使得車輛限行常態(tài)化，發(fā)揮類似規(guī)章的作用，多年來儼然已成為市民必須遵循的一項規(guī)則。分析北京市政府關(guān)于限行的《通告》究竟是屬于市政府規(guī)章，還是市政府針對具體的行政管理事項做出的行政行為，是研究車輛限行常態(tài)化是否具有法律依據(jù)必須經(jīng)過的一環(huán)，并且對我國實現(xiàn)依法行政的目標(biāo)具有重大意義。

（一）《通告》是否屬于市政府規(guī)章

地方政府制定政府規(guī)章要有法律法規(guī)的明確授權(quán)，規(guī)章必須以法律和法規(guī)作為直接依據(jù)，法律和法規(guī)沒有規(guī)定的，就不得用規(guī)章去規(guī)定，更不得為相對人設(shè)定義務(wù)。一般的政府規(guī)章都會在首段或第一款中提及“為……，根據(jù)XX法，制定本辦法”、“為貫徹落實XX法，制定本規(guī)定”等內(nèi)容，一般具體表現(xiàn)形式有：規(guī)程、規(guī)則、細(xì)則、辦法、綱要、標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則等，名稱比較混亂，沒有統(tǒng)一的規(guī)定，不過并非只有我們國家如此，英國的行政管理法規(guī)的名稱也十分混亂[1]（P87）。例如《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》第一款就明確指出“根據(jù)《中華人民共和國稅收征收管理法》，制定本辦法”，《征收教育費附加的暫行規(guī)定》也在第一款表示“為貫徹落實《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》……特制定本規(guī)定”。綜上，一般的政府規(guī)章都需要有法律法規(guī)的明確授權(quán)，并且是對法律法規(guī)的細(xì)化，并且不能在法律法規(guī)沒有規(guī)定的情況下，單方面創(chuàng)設(shè)義務(wù)。

（1）從形式上看，①依據(jù)條款的位置與一般政府規(guī)章不同。北京市政府《通告》的依據(jù)是“根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》和《北京市實施〈中華人民共和國大氣污染防治法〉辦法》有關(guān)規(guī)定……”，該“根據(jù)”是出現(xiàn)在第二條，是在正文中，與一般政府規(guī)章將依據(jù)列于首段或第一款的習(xí)慣不同。②依據(jù)條款的表達(dá)方式有別于一般政府規(guī)章?！锻ǜ妗分袩o“制定本通告”等字樣，無法體現(xiàn)其立法意圖。③《通告》與一般規(guī)章的表現(xiàn)形式不同。規(guī)章的表現(xiàn)形式一般有規(guī)程、規(guī)則、細(xì)則、辦法、綱要、標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則等，而北京市政府交通限行的規(guī)定是以“通告”的形式發(fā)布的，不符合一般規(guī)章的表現(xiàn)形式。因此，《通告》形式上并不是北京市政府規(guī)章。

（2）從內(nèi)容上看，規(guī)章應(yīng)當(dāng)是為貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)的規(guī)定，制定的有關(guān)本轄區(qū)內(nèi)行政管理需要的具體事項，因此，規(guī)章的內(nèi)容應(yīng)該與法律、法規(guī)保持統(tǒng)一，而不能跳出法律、法規(guī)之外另行創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)。而在《通告》中并沒有體現(xiàn)這一點，只是北京市政府為了實現(xiàn)緩解北京市區(qū)交通運(yùn)行的壓力以及改善空氣質(zhì)量的目的，單方面的針對市內(nèi)車輛和外來車輛發(fā)布的一項命令性文件，并不屬于規(guī)章。

（二）《通告》是不是行政行為

為什么限行措施可以從2008年奧運(yùn)會開始施行，北京市交通管理部門汽車尾號“限行”措施從2008年開始執(zhí)行，6年的時間里分別發(fā)布了2008年10月11日至2009年4月10日，從2009年4月11日至2010年4月10日，2010年4月11日至2012年4月10日，2012年4月11日至2013年4月10日，2013年4月11日至2014年4月10日，2014年4月11日至2015年4月10日6個單獨的通告，執(zhí)行期共7年，這種由行政機(jī)關(guān)發(fā)布的針對不特定的多數(shù)人且具有普遍約束力、能夠反復(fù)適用的文件，理論上應(yīng)該屬于抽象行政行為。但是北京市政府這一行為是在變相的用政府決定的形式將本應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)范的內(nèi)容常態(tài)化、穩(wěn)定化，難免有越權(quán)的嫌疑。

（三）《通告》的性質(zhì)

通過以上分析可以確定，《通告》不屬于北京市政府規(guī)章，而應(yīng)該是抽象行政行為中除行政立法行為外的其他規(guī)范性文件。也就是說，從法理上，《通告》不能像規(guī)章一樣發(fā)揮作用，因此，也不應(yīng)當(dāng)具備規(guī)章所具有的穩(wěn)定性和強(qiáng)制性等特點，但是在實際中，自2008年北京開始適用交通限行政策以來，交通限行的措施一直穩(wěn)定地執(zhí)行到現(xiàn)在，并有繼續(xù)執(zhí)行下去的趨勢，還有配套的文件對拒不執(zhí)行該《通知》的車輛進(jìn)行處罰，對公民的影響甚至比一般的法律法規(guī)規(guī)章更大。

二、法律依據(jù)

既然北京市政府發(fā)布的限制車輛行駛的《通告》屬于抽象行政行為，那么作出抽象行政行為就需要有法律依據(jù)，這里的法律依據(jù)不僅包括發(fā)布的主體要有法定權(quán)限，內(nèi)容要合法，也包括授權(quán)的依據(jù)要合法。

（一）主體是否有權(quán)限

法律并沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以在法定范圍以外創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)，即使《通告》所依據(jù)的兩部法律也沒能合理的解釋北京市針對車輛限行所作出的決定，而在法律范圍之外作出行政行為來限制公民的合法權(quán)利這一行為，顯然是超越了行政權(quán)，行使了立法的權(quán)力?！捌胀ㄐ姓C(jī)關(guān)是法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)，行政權(quán)的本質(zhì)是執(zhí)行權(quán)而非立法權(quán)，它具有立法行為的一些特點乃至規(guī)律，但并沒有改變行政權(quán)是執(zhí)行權(quán)”[2]。所以說，北京市政府機(jī)關(guān)只能以執(zhí)行機(jī)關(guān)的角色來執(zhí)行法律規(guī)定的內(nèi)容，而不是代行立法機(jī)關(guān)的職責(zé)自行創(chuàng)制規(guī)則，在沒有法律授權(quán)的情況下采取自認(rèn)為比較合理的措施實施行政管理，違背了國家的法治精神，更是對民主權(quán)利的一種剝奪?！盁o論頒布規(guī)范性文件的抽象行政行為，還是有關(guān)行政立法的抽象行政行為若超越了本該由立法機(jī)關(guān)或者其他機(jī)關(guān)作用的事態(tài)就構(gòu)成了超越事態(tài)管轄權(quán)”[3]，對公民權(quán)利的限制屬于法律保留內(nèi)容，雖然隨著時代的發(fā)展，法律保留原則逐漸松動，即“固然要求保留范圍內(nèi)的事務(wù)應(yīng)以法律定之，但也不禁止立法者在不違反授權(quán)明確性要求的前提下，立法授權(quán)行政機(jī)關(guān)以命令力一式規(guī)定”[4]（P195），但是北京市政府顯然是超越了權(quán)限而作出了車輛限行的抽象行政行為，并且在沒有獲得授權(quán)立法的情況下間接行使了立法的權(quán)力。

（二）內(nèi)容是否合法

行政機(jī)關(guān)作出行政行為，其目的應(yīng)是通過規(guī)范行使行政管理的權(quán)力來實現(xiàn)公共利益，而在實現(xiàn)公里利益的同時如果要犧牲個人利益，就必須要遵循比例原則，即要實現(xiàn)的公共利益要明顯大于個人利益。在本文討論的話題中，車輛限行要實現(xiàn)的公共利益是治理空氣污染和緩解交通擁堵。先說空氣污染的問題，而根據(jù)調(diào)查顯示，導(dǎo)致北京市的空氣質(zhì)量問題，汽車尾氣的排放所占據(jù)的比重并不大，更多的是工業(yè)廢氣，如果由政府出臺政策來強(qiáng)迫企業(yè)來履行自己的社會責(zé)任，應(yīng)該比限制公民的個人權(quán)利更為合理。再看緩解交通擁堵的問題，公民會根據(jù)道路的擁堵狀況來選擇自己的駕駛路線，只要政府實時發(fā)布路面信息，公民自然會通過避開高峰路段來減輕自己的行車負(fù)擔(dān)，但是直接規(guī)定車輛在一周中的某一天內(nèi)不能上路，這就涉及到對公民權(quán)利的侵犯了，并且要犧牲這么多公民的個人利益與要實現(xiàn)的公共利益之間進(jìn)行衡量，很難比較出大小。所以，對車輛限行這一內(nèi)容作出的行政行為，內(nèi)容是否合法還有待討論，但是至少在我看來，是不合理也是得不償失的。政府更多的應(yīng)該是借助市場的自我調(diào)節(jié)而不是通過強(qiáng)制性的行政手段來干涉公民行使自身的合法權(quán)益。

（三）授權(quán)的依據(jù)是否合法

《通告》對相對人的財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制，給市民減少權(quán)利，并有相配套的行政強(qiáng)制措施與行政處罰來保障《通告》的執(zhí)行，給公民增設(shè)義務(wù)。在我國的法律體系中，即使是明令的規(guī)章，也不能再法律法規(guī)沒有規(guī)定的情況下，給公民減少權(quán)利或增設(shè)義務(wù)。但是其所依據(jù)的《中華人民共和國道路交通安全法》第39條“公安機(jī)關(guān)交通管理部門根據(jù)道路和交通流量的具體情況，可以對機(jī)動車、非機(jī)動車、行人采取疏導(dǎo)、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群眾性活動、大范圍施工等情況，需要采取限制交通的措施，或者作出與公眾的道路交通活動直接有關(guān)的決定，應(yīng)當(dāng)提前向社會公告”和《北京市實施〈中華人民共和國大氣污染防治法〉辦法》，這兩部法律并沒有授權(quán)北京市政府針對交通管制措施制定相應(yīng)的規(guī)章，只是允許政府根據(jù)交通狀況和空氣質(zhì)量的需要采取臨時性的限行措施，而不是像現(xiàn)實所呈現(xiàn)出的局面——將限行常態(tài)化。北京市政府本身并不具有立法權(quán)，但可以通過授權(quán)性立法制定規(guī)則，而在《大氣污染防治法》的修訂草案中，還一度打算授權(quán)給行政機(jī)關(guān)針對限行常態(tài)化進(jìn)行立法，在機(jī)動車大氣污染防治中提出，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域大氣污染防治的需求和機(jī)動車排放污染情況，可以規(guī)定限制、禁止機(jī)動車通行的類型、排放控制區(qū)域和時間，并向社會公告”，如果該條款被全國人大常委會通過，成為正式的法律文本，無疑給了北京車輛限行常態(tài)化的法律依據(jù)。

三、車輛限行常態(tài)化的合法化研究

（一）制定政府規(guī)章

對違反《通告》規(guī)定的行為作出行政處罰要有法律依據(jù)，我國法律對行政處罰的設(shè)定權(quán)限有明確的規(guī)定。《中華人民共和國行政處罰法》第十四條規(guī)定，除法律、法規(guī)、規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰。而北京市政府在沒有制定地方政府規(guī)章的情況下，就對違反《通告》的駕駛者處警告、罰款等行政處罰，顯然是一種政府用行政手段為公民設(shè)定行政處罰的行為，無法律依據(jù)可循。因此，要想用行政處罰的手段順利實現(xiàn)這一行政管理的目的，行政處罰的依據(jù)就必須有跡可循，鑒于我國法律體制內(nèi)的行政處罰設(shè)定權(quán)限劃分，北京市政府要用行政處罰的手段來保證車輛限行的的有效實施，至少需要以北京市政府規(guī)章的形式來賦予有關(guān)機(jī)關(guān)行政處罰權(quán)，或者由市政府提請北京市人大或人大常委會進(jìn)行立法將其合法化，否則該行政處罰本身就是一種違法行為，相對人有權(quán)進(jìn)行行政復(fù)議或行政訴訟。

（二）立法要有授權(quán)

授權(quán)立法是近代社會經(jīng)濟(jì)政治形勢發(fā)展迅速，是由立法的滯后性等特點導(dǎo)致的現(xiàn)有立法不能滿足社會發(fā)展需要之間的矛盾所產(chǎn)生，行政權(quán)擴(kuò)張是歷史發(fā)展的必然趨勢，授權(quán)立法已成為世界上主要發(fā)達(dá)國家探索國家機(jī)器職能新發(fā)展的重要途徑，并已取得較為顯著的成果。如在德國，現(xiàn)行基本法第80條第1款規(guī)定：“聯(lián)邦政府、聯(lián)邦各部長或州政府可以由法律授權(quán)頒布法令，在此項法律中必須規(guī)定授權(quán)的內(nèi)容、目的和范圍，在法令中應(yīng)載明其法律依據(jù)，如果法律規(guī)定此項授權(quán)可以再委托時，關(guān)于此項授權(quán)的再委托必須由法令規(guī)定?！庇⒎▏兔绹捕紝κ跈?quán)立法進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定[5]?？梢姡烧畬π姓芾矸矫孢M(jìn)行立法是有必要并且有法律規(guī)定的，政府應(yīng)該在法律授權(quán)的情況下為了公共利益的需要進(jìn)行立法，且不能濫用行政權(quán)，甚至以行政權(quán)代替立法權(quán)。

如果北京市政府要針對車輛限行這一政策措施制定規(guī)章，北京市政府要有法律的授權(quán)，而最直接的方式就是提請北京市人大或其常委會就相關(guān)方面進(jìn)行立法，以法律的形式授權(quán)北京市政府制定以車輛限行常態(tài)化及其配套的行政處罰為內(nèi)容的市政府規(guī)章。根據(jù)《中華人民共和國立法法》第七十三條的規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。地方政府規(guī)章可以就下列事項作出規(guī)定：1.為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項；2.屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項”，我認(rèn)為此處的兩條事項需要同時滿足才得以制定規(guī)章，即既屬于北京市政府的具體行政管理事項，又是為了執(zhí)行法律法規(guī)的規(guī)定。治理交通擁堵問題屬于北京市政府的行政管理職能范圍，但是卻顯然不是為了執(zhí)行法律、法規(guī)的規(guī)定。國務(wù)院新近通過的《大氣污染防治法》修訂草案中對車輛限號行駛進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定，如果正式被全國人大常委會通過，那么北京市政府便可以制定相應(yīng)的規(guī)章來行使行政管理的權(quán)力，制定規(guī)章，賦予采取車輛限號行駛常態(tài)化這一措施正當(dāng)理由。

（三）對公民要有補(bǔ)償

常態(tài)化限行制度有著較大的爭議，這一以個人財產(chǎn)為基礎(chǔ)的行政性限行或禁行，是對公民個人權(quán)利的限制，與建立服務(wù)型政府的理念相違背。北京市的車輛限行規(guī)定恰恰提供了一個負(fù)面的案例，過去本來限號行駛是一個臨時行為，但其結(jié)果之一是加速了北京機(jī)動車數(shù)量的增加，很多家庭都有了兩輛車，也沒有因此獲得補(bǔ)償。以損害私人財產(chǎn)利益為基礎(chǔ)的常態(tài)化行政性限行是不良條款，不僅無助法控制汽車數(shù)量的增長，也無法解決大氣污染問題，這已經(jīng)被許多國家的經(jīng)驗所證明。但是，先行的處境無法逆轉(zhuǎn)的情況下，公民犧牲個人財產(chǎn)和享受公共基礎(chǔ)設(shè)施的權(quán)利，來實現(xiàn)公共利益，政府對公民進(jìn)行補(bǔ)償是必要的，犧牲了財產(chǎn)權(quán)利就補(bǔ)償財產(chǎn)權(quán)利，比如通過減少或免交養(yǎng)路費、燃油費等費用，關(guān)閉了一項公共設(shè)施就向公民開放其他公共場所等補(bǔ)償來實現(xiàn)公平。

四、結(jié)語

在現(xiàn)行的條件下，政府已經(jīng)窮盡治理交通擁堵的辦法而仍無法改善交通狀況，而市內(nèi)的道路與空氣條件已嚴(yán)重超負(fù)荷的情況下，采取車輛限號行駛不失為一種暫時緩解各方面壓力的手段，但是政府要不斷地探索新的途徑來實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展，而不是將臨時的措施變成長久的法律，不僅是對公民不負(fù)責(zé)任的一種表現(xiàn)，也是違背社會客觀發(fā)展規(guī)律的。在政府采取某些以之為必要的措施時，不僅要以實現(xiàn)公共利益為目的，也要有法律依據(jù)，要同時符合憲法法律，保證法制的統(tǒng)一。

[1]王名揚(yáng).英國行政法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2007.

[2]劉松山.違法行政規(guī)范性文件之責(zé)任追究[J].法學(xué)研究，2002，（4）.

[3]張淑芳.論抽象行政行為越權(quán)[J].法律科學(xué)，2006，（6）.

[4]許宗力.法與國家權(quán)力[M].臺北：元照出版公司，1998.

[5]王春光.論西方國家的授權(quán)立法[J].煙臺大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），1999，（4）.

[責(zé)任編輯：張昌林]

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1004－7077（2015）03－0081－04

2015－04－28

龐妍名（1990－），女，河南洛陽人，華東政法大學(xué)法律學(xué)院2013級研究生，主要從事憲法與行政法研究。