廖金萍+彭礐+郭聯(lián)發(fā)

[提 要] “集中連片特殊困難地區(qū)”（簡稱“集中連片特困地區(qū)”）這一提法是在中國扶貧開發(fā)工作過程中逐漸形成的，集中連片特殊困難地區(qū)是新時期中國扶貧工作的關(guān)鍵詞。由于自然地理方面的區(qū)位條件和公共服務(wù)方面的政策扶持等原因，江西省羅霄山片區(qū)一直是我國相對集中連片的特殊貧困地區(qū)。近年來，本地區(qū)的扶貧開發(fā)與新農(nóng)村建設(shè)取得了很大成績，已經(jīng)形成了比較成熟的扶貧與新農(nóng)村建設(shè)模式，但也仍存在著影響進(jìn)一步發(fā)展的問題，必須進(jìn)行戰(zhàn)略革新，轉(zhuǎn)變發(fā)展模式和發(fā)展路徑。

[關(guān)鍵詞] 集中連片特殊困難地區(qū);扶貧開發(fā);新農(nóng)村建設(shè)

[作者簡介]廖金萍（1984—），女，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)南昌商學(xué)院講師，研究方向?yàn)楣卜?wù)與社會治理（江西南昌 330044）;彭 礐，（1964—），男，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)南昌商學(xué)院副教授（江西南昌 330044）;郭聯(lián)發(fā)，（1982—），男，中共江西省委辦公廳主任科員（江西南昌 330006）

[基金項目]江西省社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃項目“集中連片特殊困難地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)供給問題研究”（12GL17）;江西省高校人文社會科學(xué)研究項目（jc1352）。

一、江西省集中連片特殊困難地區(qū)的特征

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》強(qiáng)調(diào)“集中連片特殊困難地區(qū)”是未來一段時間內(nèi)扶貧工作的主戰(zhàn)場，羅霄山區(qū)是我國現(xiàn)有11個集中連片特困地區(qū)之一。羅霄山區(qū)連片特困地區(qū)涉及江西、湖南兩個省份，江西省羅霄山區(qū)包括萍鄉(xiāng)市、贛州市、吉安市、撫州市等18個縣（市、區(qū)）。集中連片特殊困難地區(qū)的特點(diǎn)表現(xiàn)為：貧困現(xiàn)狀集中連片，貧困成因復(fù)雜多樣，貧困程度深沉難解。

（一）人口集中、地域連片、貧困現(xiàn)狀集中連片

集中連片特殊困難地區(qū)大都地理位置偏僻，貧困人口集中分布在偏僻山區(qū)、丘陵地區(qū)、庫（湖）區(qū)或限制開發(fā)區(qū)。從地域分布看，全國這些特困區(qū)多集中在幾大山脈周邊、地理區(qū)位偏遠(yuǎn)、地勢復(fù)雜甚至險要，交通不便。同時，集中連片特困地區(qū)也集中了全國大部分的貧困縣，新劃定的11個片區(qū)總共有505個縣，其中有382個縣是原國家扶貧重點(diǎn)縣，所占比重達(dá)到了75.6%。以羅霄山區(qū)為例，羅霄山區(qū)連片特困地區(qū)涉及江西、湖南兩個省份，主要分布在山區(qū)，特別是群山連綿區(qū)，每個省份內(nèi)部又及多個縣市區(qū)域。按照現(xiàn)行農(nóng)民人均收入2300元的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，江西省羅霄山區(qū)貧困人口多達(dá)兩百多萬，貧困發(fā)生率達(dá)28%以上。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施落后，公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足

基礎(chǔ)設(shè)施落后表現(xiàn)為道路不通、信息不靈，電力不足、水利老化等問題，教育、衛(wèi)生、文化、體育等方面設(shè)施供給也嚴(yán)重不足，上學(xué)難、看病難等問題仍比較普遍?！笆濉币?guī)劃核定江西省尋烏縣新增農(nóng)村飲水不安全人口9.2萬人，全縣規(guī)劃內(nèi)合計農(nóng)村飲水不安全人口達(dá)20.3萬人。水壓低，飲水不安全等問題也一直困擾著尋烏縣居民。截至目前，尋烏縣已建127處集中供水工程，解決飲水不安全人口7.784萬人;全縣電網(wǎng)已完成涉及7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)16個行政村的網(wǎng)前供電區(qū)域改造工程建設(shè)任務(wù)，1793戶山區(qū)群眾告別了“用電難”，改造戶表2萬余戶，完成了“低電壓”治理戶數(shù)22494戶。

（三）致貧原因復(fù)雜多變，特殊困難多

集中連片特殊困難地區(qū)貧困現(xiàn)象較為復(fù)雜，是自然、歷史、社會和經(jīng)濟(jì)等多種因素共同作用的結(jié)果。貧困人口呈現(xiàn)常態(tài)性、突發(fā)性、反復(fù)性的特征，尤其是近年來本地區(qū)自然災(zāi)害頻發(fā)，許多農(nóng)戶出現(xiàn)了因?yàn)?zāi)返貧的問題，資源環(huán)境型貧困、素質(zhì)能力型貧困、因?yàn)?zāi)貧困越來越突出。特殊困難，具有人口困難、財政困難、扶貧困難的綜合性，貧困問題不僅在于貧困面積大、貧困人口眾多，而且重要的是貧困程度深，解決異常艱巨。羅霄山片區(qū)多處于原井岡山革命根據(jù)地和中央蘇區(qū)范圍，又是著名的革命老區(qū)，長期的戰(zhàn)爭環(huán)境致其各種自然資源消耗嚴(yán)重，勞動力資源犧牲量大，還存在比較明顯的貧困狀況。

二、集中連片特殊困難地區(qū)扶貧開發(fā)與新農(nóng)村建設(shè)存在的問題

通過這些年的新農(nóng)村建設(shè)，集中連片特殊困難地區(qū)扶貧開發(fā)與新農(nóng)村建設(shè)取得了較大的成效，過去已經(jīng)形成了比較成熟的扶貧與新農(nóng)村建設(shè)模式，包括：“造血”扶貧模式、對口幫扶模式、整村推進(jìn)模式等。在各種條件制約和原因的推動下，扶貧開發(fā)與新農(nóng)村建設(shè)方面仍存在一定的不足和問題。

（一）新村建設(shè)規(guī)劃性不強(qiáng)，表面化、形式化問題突出

農(nóng)村存在著“沒規(guī)劃、難規(guī)劃”的現(xiàn)象，雖然近幾年實(shí)施了重點(diǎn)村建設(shè)、整村推進(jìn)等各項目，但是項目資金比較欠缺、從省里到鄉(xiāng)里都沒有財力投入農(nóng)村建設(shè)，致使農(nóng)村現(xiàn)在“有新房，無新村、路亂開、房亂建”。一些村干部和群眾認(rèn)為新農(nóng)村建設(shè)是政府行為，群眾只是配合。存在“等、靠、要”的思想，對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本村如何開展社會主義新農(nóng)村建設(shè)，思路不清，辦法不多，未發(fā)揮積極性、主動性。有部分村干部和群眾認(rèn)為，新農(nóng)村建設(shè)就是新村建設(shè)，單純的理解為建新房子、裝修房子、修修馬路、種種花草。不理解新農(nóng)村建設(shè)是一項長遠(yuǎn)的、系統(tǒng)的、復(fù)雜的工程。許多地方政府把新農(nóng)村建設(shè)與“政績”掛鉤。新農(nóng)村建設(shè)示范點(diǎn)往往成為領(lǐng)導(dǎo)干部的形象工程、面子工程。這就帶來一個問題：大量的財政資金投入到領(lǐng)導(dǎo)干部“掛點(diǎn)”的示范村。而其余絕大多數(shù)的非示范村則很難得到資金支持，從而使新農(nóng)村建設(shè)的資金投入嚴(yán)重不均衡，形成新的社會不公，引起群眾嚴(yán)重不滿。

（二）扶貧開發(fā)與新農(nóng)村建設(shè)之間存在斷層，資源整合度低

扶貧開發(fā)與新農(nóng)村建設(shè)之間的斷層表現(xiàn)在資金供需之間的斷層、項目支持與配套之間的斷層、歷史欠帳與持續(xù)發(fā)展之間的斷層。集中連片特困地區(qū)是新農(nóng)村建設(shè)的難點(diǎn)和工作重點(diǎn)，扶貧開發(fā)以項目方式下達(dá)地方，如防洪堤建設(shè)、農(nóng)村人飲、教育、衛(wèi)生、社會保障等項目，這些項目在安排、下達(dá)投資計劃、檢查考評時都硬性要求地方財政資金配套（一般比例在30%-50%左右），給貧困地區(qū)帶來很大困難，不配套達(dá)不到驗(yàn)收要求，配套財力則很有限。扶貧開發(fā)是新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，對于特困地區(qū)而言，歷史欠賬較多，開展了扶貧工作，卻無力進(jìn)行開發(fā)了。此外，連片特困地區(qū)由于地域大，涉及面廣，要求各部門充分整合資源和資金，集中力量攻堅作戰(zhàn)，但是由于目前我國各部門政策各有側(cè)重，各自為戰(zhàn)，資源不能形成有效合力，大大影響了財政資金的使用效益，資金投入分散資源整合度低。

（三）提高農(nóng)民收入作用不大，未能催生內(nèi)生性發(fā)展機(jī)制

新農(nóng)村建設(shè)中國家投入了大量的資金，農(nóng)村也直接獲得了利益，主要體現(xiàn)在網(wǎng)路建設(shè)得到改善，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施得到修葺，農(nóng)村環(huán)境得到改觀，農(nóng)民的各種保障逐漸建立起來，農(nóng)民獲得了很多的便利。但是，新農(nóng)村建設(shè)并未給農(nóng)民的收入帶來多大的影響，大部分農(nóng)民的收入水平與新農(nóng)村建設(shè)前并沒有太大的變化，雖然糧田直補(bǔ)能發(fā)到每家每戶，但因?yàn)樘乩^(qū)多為山區(qū)，田地不多，大部分人均耕地不到一畝，所以糧田直補(bǔ)每家每戶只能分到幾百元錢，補(bǔ)貼一下生活費(fèi)，但對農(nóng)民收入影響并不大，打工的照樣還得打工，種田的照樣得依靠種田。有的新農(nóng)村建設(shè)項目還要求村集體配套資金，反而增加了民眾的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。目前的新農(nóng)村建設(shè)大都依靠政府的力量，民眾只是被動地參與，新農(nóng)村建設(shè)并沒有催生內(nèi)生發(fā)展機(jī)制。

（四）經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，產(chǎn)業(yè)化程度低

由于集中連片特殊困難地區(qū)工業(yè)發(fā)展相對落后，而且經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，發(fā)展規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)化水平低，與周圍省份差距非常大。在大部分連片特困地區(qū)，以糧為綱仍然是大多數(shù)貧困戶的主要生產(chǎn)方式。在部分已發(fā)展了種植、養(yǎng)殖業(yè)的貧困群眾也由于后續(xù)投入資金不足、市場化程度低、銷售渠道較窄、加工業(yè)落后，難以形成規(guī)模，市場競爭能力普遍較弱，導(dǎo)致貧困戶經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，增收速度緩慢。近幾年，雖然農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地不斷壯大，也發(fā)展了一些農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)，但由于缺少上規(guī)模、竟?fàn)幜?qiáng)、輻射帶動范圍大的產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展仍有待提高。同時，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化還處于起步階段，市場發(fā)育程度低，科技含量低，群眾市場觀念淡薄，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展舉步維艱。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，帶動能力弱，短時期內(nèi)難以形成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。

三、集中連片特殊困難地區(qū)扶貧開發(fā)與新農(nóng)村建設(shè)的政策建議

為了更好地實(shí)施江西省集中連片特殊困難地區(qū)扶貧開發(fā)與新農(nóng)村建設(shè)，必須進(jìn)行戰(zhàn)略革新，轉(zhuǎn)變發(fā)展模式和發(fā)展路徑，以及進(jìn)一步提出了以下政策建議。

（一）制定中長期規(guī)劃，促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展

實(shí)施扶貧開發(fā)與新農(nóng)村建設(shè)新戰(zhàn)略的第一項政策建議就是首先要制定一個有關(guān)本地區(qū)發(fā)展的中長遠(yuǎn)規(guī)劃。這是本地區(qū)扶貧開發(fā)與新農(nóng)村建設(shè)事業(yè)未來發(fā)展的根本憲章。這就要求本地區(qū)的地方政府應(yīng)該根據(jù)中央相關(guān)政策，妥善協(xié)商，廣泛吸納民智，商討制定這一中長遠(yuǎn)規(guī)劃。譬如制定《江西省集中連片特殊困難地區(qū)扶貧開發(fā)與新農(nóng)村建設(shè)中長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃》，包括基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、教育衛(wèi)生事業(yè)規(guī)劃、人口環(huán)境發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與居民收入規(guī)劃、城市化規(guī)劃、資源開發(fā)與保護(hù)規(guī)劃等。

（二）加大基礎(chǔ)設(shè)施的投入，推動連片式開發(fā)

針對當(dāng)前集中連片特殊困難地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施方面特別落后的問題，應(yīng)該首先加大基礎(chǔ)設(shè)施的投入，促進(jìn)本地區(qū)在道路交通、水利設(shè)施、電力通訊等方面的連片式發(fā)展。通過鐵路、高等級公路、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級公路、水利設(shè)施網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，促進(jìn)本地區(qū)的快速發(fā)展。結(jié)合“村村通”工程，實(shí)現(xiàn)行政村外接公路改造和硬化，全面改造提升貧困地區(qū)的公路等級和通達(dá)程度。進(jìn)一步加大在電力通訊方面的投入，建設(shè)穩(wěn)定可靠的電力保障體系，完全改變農(nóng)村普遍存在的供電線路老化、供電系統(tǒng)不穩(wěn)定、電價昂貴等問題。尤其是一些偏僻的鄉(xiāng)村，人口分散、地形復(fù)雜，所以必須有針對性地、腳踏實(shí)地地改進(jìn)電力設(shè)備、補(bǔ)足通訊網(wǎng)絡(luò)缺口。

（三）加強(qiáng)教育衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)，落實(shí)社會保障

基礎(chǔ)教育方面，應(yīng)該加大投入，力爭在一定時期內(nèi)達(dá)到國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。投入一定的資金改善幼兒教育、初中教育條件，盡快促成其達(dá)標(biāo)，爭取逐步實(shí)行高中階段義務(wù)教育，普及高中教育，惠及更多的老區(qū)人民。建設(shè)合格的職業(yè)中專和高等職業(yè)學(xué)校，提高辦學(xué)水平，給予更多孩子就學(xué)的優(yōu)惠與幫助。特別要注意大學(xué)辦學(xué)的質(zhì)量，建立專項激勵基金，吸納、鼓勵更多的優(yōu)秀教師應(yīng)聘到本地區(qū)大學(xué)工作，總體提升其教育水準(zhǔn)，其發(fā)揮更大的社會和經(jīng)濟(jì)效用。

農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生方面應(yīng)該針對目前本地區(qū)條件落后、設(shè)備不足、人才缺乏等問題，嚴(yán)格遵循國家制定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，大力實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，讓每個醫(yī)院、衛(wèi)生院和衛(wèi)生所都能夠健全和標(biāo)準(zhǔn)化。要進(jìn)一步完善農(nóng)村合作醫(yī)療保障制度，增加農(nóng)村公共衛(wèi)生支出，建立農(nóng)村醫(yī)療救助制度，防止農(nóng)戶因病返貧和因貧失醫(yī)。將農(nóng)村五保戶、特困戶、殘疾人貧困戶納入農(nóng)村醫(yī)療救助范圍，給予醫(yī)療救助。建立健全社會保障體系，使貧困人口基本生活有保障。

（四）建設(shè)綜合信息網(wǎng)絡(luò)平臺，推動農(nóng)村城市對接

針對本地區(qū)各種產(chǎn)業(yè)發(fā)展，尤其是農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后受到信息服務(wù)的影響非常嚴(yán)重的問題，應(yīng)該盡快建立信息服務(wù)體制，為各種產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更大的支持。特別是特困老區(qū)最重要的產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)方面，更需要這種服務(wù)。首先，要求政府制定相關(guān)政策，建立信息服務(wù)組織，合作聯(lián)盟，建立一個跨越本地區(qū)的信息綜合服務(wù)平臺，可以稱之為農(nóng)產(chǎn)品綜合服務(wù)信息交換平臺。所有的農(nóng)戶可以加入這一網(wǎng)絡(luò)，通過這一網(wǎng)絡(luò)展銷自己的農(nóng)產(chǎn)品，與城市市場對接。這一平臺可以積極對接中央省市的龍頭企業(yè)，政府可以利用它鼓勵建立“公司+協(xié)會+農(nóng)戶”、還有“公司+農(nóng)戶”等經(jīng)營模式。另外，這一信息網(wǎng)絡(luò)平臺還可以加強(qiáng)農(nóng)戶之間的溝通和聯(lián)系，加強(qiáng)農(nóng)戶之間的合作，促進(jìn)農(nóng)合組織更加有效的開展工作。農(nóng)合組織可以利用這一網(wǎng)絡(luò)平臺召集農(nóng)戶、溝通信息、宣傳技術(shù)、發(fā)布公告等。這一網(wǎng)絡(luò)平臺也可以成為農(nóng)戶學(xué)習(xí)新技術(shù)、新信息的重要途徑。

（五）構(gòu)建區(qū)域人才培養(yǎng)網(wǎng)絡(luò)，孵化適用技術(shù)人才

針對本地區(qū)人才缺乏的問題，除了建立激勵措施，大力吸納外來人才以外，還應(yīng)該健全人才的內(nèi)部生長機(jī)制。也就是說，必須在本地區(qū)建立能夠培養(yǎng)適應(yīng)本地區(qū)發(fā)展的適應(yīng)性人才的機(jī)構(gòu)，保證教育、醫(yī)療和技術(shù)等方面的地方性人才源源不斷的供給。以本地師范學(xué)院為基礎(chǔ)，聯(lián)絡(luò)外圍高校，建立區(qū)域性教育人才培養(yǎng)網(wǎng)絡(luò);以本地區(qū)醫(yī)學(xué)院為基礎(chǔ)，建立區(qū)域性醫(yī)療衛(wèi)生人才培養(yǎng)網(wǎng)絡(luò);積極建立區(qū)域性管理人才及技術(shù)人才培養(yǎng)中心;完善勞動力就業(yè)培訓(xùn)政策，不斷提升勞動力素質(zhì)。要加大“雨露計劃”中長期培訓(xùn)和實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)的比例，資助貧困家庭的“兩后生”到中專技校學(xué)習(xí)技能，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相銜接?？梢耘c工業(yè)園用工企業(yè)建立勞動力用工供需合作關(guān)系，緊密結(jié)合工業(yè)園用工需求，以“訂單培訓(xùn)”、“校企結(jié)合”、“職業(yè)技能學(xué)歷培訓(xùn)”等形式，定向?yàn)槠髽I(yè)培訓(xùn)、輸送適應(yīng)性強(qiáng)、業(yè)務(wù)熟練、素質(zhì)高的可用工人。

（六）適度減免稅收，實(shí)施長效財政扶持政策

中央投資項目如防洪堤建設(shè)、農(nóng)村人飲、教育、衛(wèi)生、社會保障等都是由中央安排項目，下達(dá)投資計劃，同時硬性要求地方財政資金配套（一般比例在30%-50%左右），給貧困地區(qū)帶來很大困難。建議取消中央投資項目地方財政資金配套要求。建議對設(shè)在縣企業(yè)所得稅的分成減少比例，甚至全部返還，通過這種方式來建立一種穩(wěn)定長效的財政扶持制度。制定相關(guān)法規(guī)，將對特困地區(qū)的財政扶持規(guī)模制度化、長效化。

[責(zé)任編輯：邵猷芬]