論一般通行權(quán)及其法律保護(hù)
——土地變更登記個(gè)案的啟示

●錢 昕 楊朝程

論一般通行權(quán)及其法律保護(hù)
——土地變更登記個(gè)案的啟示

●錢 昕 楊朝程

一、據(jù)以研究的案例

原告崔某系某縣香精廠業(yè)主，其廠與某聯(lián)合化工股份有限公司（本案第三人，以下簡稱化工公司）毗鄰。二者皆位于該縣××路化肥廠路段。初，原縣化肥廠通過劃撥獲得此路段及周邊土地的使用權(quán)。后，企業(yè)改制，縣政府收回此片土地并出讓給化工公司（時(shí)名為某化工有限公司）并為其頒發(fā)了土地使用證。再后，化工公司因名稱變更（由某化工有限公司變更為某聯(lián)合化工股份有限公司）向縣政府申請(qǐng)變更土地使用許可證，獲準(zhǔn)。案起時(shí)，化工公司在化肥廠路段搭建院墻，給崔某出行帶來不便（只能繞道）。雙方協(xié)商，無果。崔某認(rèn)為縣政府作出的土地變更登記行為有誤，其中土地使用范圍不應(yīng)包括化肥廠路段，遂申請(qǐng)行政復(fù)議。復(fù)議機(jī)關(guān)維持了該變更登記行為。崔某不服，提起行政訴訟。

二、司法救濟(jì)中的困惑

（一）行政訴訟的相關(guān)審查

1.崔某與被訴的具體行政行為是否存在法律上的利害關(guān)系

原告與被訴具體行政行為在法律上是否具有利害關(guān)系是行政案件的必審內(nèi)容之一。本案因崔某非具體行政行為相對(duì)人更需甄別其是否為適格原告。崔某的香精廠與化工公司毗鄰，皆位于××路化肥廠路段?；す居?005年因政府出讓取得含此路段的原縣化肥廠土地的使用權(quán)并申領(lǐng)了土地使用證。后公司名稱變更，縣政府依申請(qǐng)為其辦理了土地變更登記，土地部分仍有化肥廠路段。本案因化工公司在該路段實(shí)施建設(shè)影響崔某正常通行而起，影響其通行權(quán)的是規(guī)劃和建設(shè)行為，縣政府土地變更登記行為與其沒有利害關(guān)系，不宜認(rèn)定其具備原告訴訟主體資格。

2.土地變更登記是否為崔某通行權(quán)行使受阻的直接原因

土地變更登記應(yīng)由法定機(jī)關(guān)依法定程序作出。本案，早年縣政府為原縣化肥廠劃撥土地時(shí)，將涉案路段一并劃撥并設(shè)為道路用途。后企業(yè)改制，縣政府依法將此處土地出讓給由該廠重組形成的化工公司且同時(shí)為其頒發(fā)了土地使用證，不過相應(yīng)土地的使用范圍、使用用途等內(nèi)容均未發(fā)生變化。其后，公司名稱變更，行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)進(jìn)行土地變更登記，但依然未改公司名稱之外的內(nèi)容。又，經(jīng)審查該行政行為在其他方面均符合相關(guān)法律規(guī)定。故縣政府為化工公司辦理土地變更登記行為不違法，對(duì)崔某通行權(quán)的行使亦不構(gòu)成直接影響。

（二）民事訴訟的未知風(fēng)險(xiǎn)

行政訴訟的結(jié)論澄清了土地變更登記行為的合法性，亦驗(yàn)證該行為對(duì)崔某通行權(quán)行使造成的影響僅為間接。若原告繼續(xù)走司法救濟(jì)途徑，下一步通常是提起相鄰?fù)ㄐ袡?quán)之訴。①由于類似案件涉及權(quán)利的屬性無論在理論界還是司法界一直未被關(guān)注，而案中當(dāng)事人之間又具備相鄰關(guān)系的一些重要特征，實(shí)踐中便出現(xiàn)了法官以不同的方式（口頭告知或判決說理等）提醒當(dāng)事人以相鄰權(quán)受損為由通過民事訴訟方式解決糾紛。行政案件敗訴后原告一般轉(zhuǎn)向民事訴訟。

1.喜或憂——原告資格的辯證分析

當(dāng)事人之間相互毗鄰時(shí)，相關(guān)爭議常以民事訴訟方式解決。本案，因相鄰方化工公司進(jìn)行建設(shè)，崔某的通行權(quán)受到了一定程度的損害，其起訴條件與法律規(guī)定相符，故崔某具有民事訴訟原告主體資格。但資格的具備對(duì)崔某而言僅意味著獲得了此次訴訟的入場券，并不說明其必能實(shí)現(xiàn)相應(yīng)權(quán)利救濟(jì)。

2.勝或敗——民事訴訟的結(jié)果預(yù)測

對(duì)崔某而言，民事訴訟隱含的風(fēng)險(xiǎn)在于相鄰?fù)ㄐ袡?quán)法律規(guī)則的排除性。目前，人民法院在審理相鄰關(guān)系民事案件時(shí)主要適用的法律是《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》，其中與本案相關(guān)的法條是第100條：“一方必須在相鄰一方使用的土地上通行的，應(yīng)當(dāng)予以準(zhǔn)許；因此造成損失的，應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償?！绷恚段餀?quán)法》第87條，“不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人對(duì)相鄰權(quán)利人因通行等必須利用其土地的，應(yīng)當(dāng)提供必要的便利”，也為法官裁判此類案件的重要依據(jù)。兩條規(guī)則均使用了極富限制性的修辭，以“必須”之語嚴(yán)格鎖定相鄰?fù)ㄐ袡?quán)的范疇，即僅在排除存在其他通道的可能性（即便有，也必須滿足使用費(fèi)用高昂或極為不便等條件）時(shí)，當(dāng)事人才可向相鄰方請(qǐng)求行使相鄰?fù)ㄐ袡?quán)。本案，對(duì)崔某而言，貫穿化工公司的化肥廠路段曾是崔某出行的必經(jīng)通道，但隨著縣城建設(shè)的發(fā)展，此段路兩端已有新的道路連接，故該路段不再是崔某出行的唯一通道，只是繞道行走對(duì)其有些不便（尚未達(dá)到極其不便）。故崔某在涉案路段上通行的權(quán)利并非相鄰?fù)ㄐ袡?quán)，若非法官作突破性的解釋（擴(kuò)大有關(guān)相鄰?fù)ㄐ袡?quán)法律規(guī)則的適用范圍），崔某很難在民事訴訟中勝訴。

三、受損權(quán)利屬性分析

本案中，因化工公司實(shí)施建設(shè)，崔某在通行權(quán)方面遭受損失，依“有權(quán)利就有救濟(jì)，有損害就有賠償”之通理，相關(guān)損失應(yīng)得補(bǔ)償，然而前述兩種訴訟均難達(dá)到恢復(fù)通行權(quán)、彌補(bǔ)權(quán)利損失的目的，究其原因，是因在缺乏必要理論支持的情況下，當(dāng)事人乃至法官易對(duì)案中受損權(quán)利的法律屬性判斷失誤，由此導(dǎo)致爭議解決方式的選擇錯(cuò)誤。故應(yīng)先從法理上探討一下通行權(quán)及其分類。

（一）通行權(quán)及其分類

通行權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，指公民可從某種通道上行進(jìn)、通過的權(quán)利。該權(quán)利的范圍較為廣泛，除民法上規(guī)定的相鄰?fù)ㄐ袡?quán)外，還應(yīng)包含公民在公共通道上，如陸地、水上、空中等國家規(guī)劃的線路上，依法通行的權(quán)利。②需將在道路上行走或行駛與出境或出國等意義的通行加以區(qū)分。前者為具體的人或交通工具在道路上行進(jìn)，后者則指通過某個(gè)關(guān)卡。本文討論前者。相鄰?fù)ㄐ袡?quán)為通行權(quán)的特殊情形，是指在地理上有相鄰關(guān)系且符合其他必要條件時(shí)當(dāng)事人之間一方要求另一方對(duì)其通行提供便利的權(quán)利。③如魏振瀛教授主編的《民法》（北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2010年版）第259頁對(duì)相鄰?fù)ㄐ嘘P(guān)系解釋：“不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人對(duì)相鄰權(quán)利人因通行等必須利用其土地的，應(yīng)當(dāng)提供必要便利?！倍裨诠餐ǖ郎贤ㄐ械臋?quán)利則是通行權(quán)的普遍形式，與相鄰?fù)ㄐ袡?quán)有著本質(zhì)的不同，解決有關(guān)爭議時(shí)適用的規(guī)則也有區(qū)別。為便于當(dāng)事人正確認(rèn)識(shí)受損權(quán)利的法律屬性、選擇適當(dāng)?shù)木葷?jì)方式，有必要對(duì)通行權(quán)進(jìn)行分類。

筆者認(rèn)為，可根據(jù)通行權(quán)利人與土地所有權(quán)人或土地使用權(quán)人在地理位置上的關(guān)系及通行權(quán)行使受自然條件限制的程度，將通行權(quán)分成相鄰?fù)ㄐ袡?quán)與一般通行權(quán)。相鄰?fù)ㄐ袡?quán)是指相鄰關(guān)系中由于自然條件限制一方必須利用另一方所有或使用的土地通行的權(quán)利，在雙方相互為鄰且通行權(quán)行使嚴(yán)重受自然條件限制（如一方無其他通道可進(jìn)入公共道路）時(shí)存在④參見魏振瀛主編《民法》（北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2010年版）第259頁相關(guān)論述：“相鄰一方的建筑物或土地，處于鄰人的土地包圍之中，非經(jīng)過鄰人的土地不能到達(dá)公用通道，或者雖有其他通道但需要較高的費(fèi)用或十分不便的，可以通過鄰人的土地以達(dá)公用通道?！?；一般通行權(quán)則泛指在國家規(guī)劃的公共通道（含水、陸、空）上通過的權(quán)利，可在權(quán)利人與土地使用人（或土地所有人）不相為鄰的情形下存在，也可在二者相互毗鄰但通行權(quán)行使無嚴(yán)重自然條件限制情況下存有。從規(guī)范與保護(hù)角度看，相鄰?fù)ㄐ袡?quán)受民事法律規(guī)范調(diào)整與保護(hù)，在司法程序中，相關(guān)爭議應(yīng)通過民事訴訟方式解決；而一般通行權(quán)則屬行政部門法調(diào)整范圍，經(jīng)申請(qǐng)行政部門處理后，再通過行政訴訟予以救濟(jì)。

（二）崔某受損權(quán)利性質(zhì)分析

表面上看，本案崔某因相鄰方化工公司實(shí)施建設(shè)不能在化肥廠路段上通行是相鄰?fù)ㄐ袡?quán)遭受了侵害，其實(shí)不然。因崔某受損權(quán)利不符合相鄰?fù)ㄐ袡?quán)的構(gòu)成要件之一——權(quán)利的行使嚴(yán)重受自然條件限制。案發(fā)時(shí)化肥廠路段兩端已有新的公共道路建成并投入使用，故該路段不再是崔某到達(dá)另一端口的唯一通道，崔某也不是“必須”通過化工公司使用的土地才能到達(dá)公共通道（化工公司的建設(shè)行為固然影響其出行，但這種影響僅是“有些不便”而非“極為不便”）。故崔某受損權(quán)利不屬相鄰?fù)ㄐ袡?quán)，相關(guān)權(quán)利救濟(jì)也不應(yīng)通過民事訴訟方式進(jìn)行。本質(zhì)而言，該權(quán)利為一般通行權(quán)，它的司法救濟(jì)途徑應(yīng)為行政訴訟。涉案路段的土地始終被規(guī)劃為“道路”，是公共通道的一種。行政機(jī)關(guān)限制此處土地使用用途的目的正是為保護(hù)廣大公眾的通行權(quán)利。⑤本案化肥廠路段的情形如同許多貫穿大學(xué)或大型企業(yè)單位的道路，盡管使用權(quán)歸屬這些大學(xué)或企業(yè)，但為了公共交通的需要，它們的使用用途往往被規(guī)劃為公共道路（只是車速限制方面可能與其他公共道路有所不同）。當(dāng)該路段兩端無其他道路連接時(shí)，受保護(hù)的通行權(quán)利既有一般通行權(quán)（化工公司相鄰方之外的人通行的權(quán)利），也包括相鄰?fù)ㄐ袡?quán)（化工公司的相鄰方通行的權(quán)利）；而當(dāng)新道連接路段兩端并投入使用后，受保護(hù)的通行權(quán)便只剩一般通行權(quán)了。本案屬于后一種情形，故崔某受損權(quán)利為一般通行權(quán)。

四、一般通行權(quán)的法律保護(hù)

（一）相關(guān)法律規(guī)定

我國法律對(duì)一般通行權(quán)的保護(hù)非以顯性條文明示，而是通過限制土地用途的規(guī)范來間接實(shí)現(xiàn)。對(duì)道路用地的使用用途進(jìn)行限制、確保公眾通行的權(quán)利正是對(duì)公民一般通行權(quán)的保護(hù)。目前，規(guī)范土地使用用途的法條主要分布在規(guī)劃部門法中。如同其他基礎(chǔ)設(shè)施，作為交通的必需，道路在規(guī)劃法中受到了充分的重視，可以為公民一般通行權(quán)的行使提供有力的保障。相關(guān)規(guī)定有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第35條、第38條、第43條和第64條。

（二）權(quán)利損害原由

以上規(guī)劃法律規(guī)范的立法目的之一是保護(hù)公民的一般通行權(quán)、防止道路用地的使用用途被隨意更改。但“徒法不足以自行”，法律的實(shí)施有賴于行政機(jī)關(guān)的嚴(yán)格執(zhí)法以及建設(shè)單位的自覺守法，權(quán)利的維護(hù)則需當(dāng)事人充分了解受損權(quán)利的法律屬性并選擇適宜的救濟(jì)方式。實(shí)踐中之所以出現(xiàn)本案情形，主要有以下幾方面原因：

1.規(guī)劃機(jī)關(guān)監(jiān)督管理的懈怠

規(guī)劃機(jī)關(guān)負(fù)有監(jiān)督各單位遵守《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的職責(zé)，若發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位或個(gè)人無規(guī)劃許可或超出規(guī)劃許可建設(shè)，應(yīng)當(dāng)制止并視違法情節(jié)給予一定的行政處罰。但有的規(guī)劃機(jī)關(guān)怠于履行監(jiān)管職責(zé)，未能建立完善的實(shí)地監(jiān)管機(jī)制以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)諸如此類的違法行為。

2.建設(shè)單位守法意識(shí)的薄弱

城鄉(xiāng)土地屬國家和集體所有，每一部分土地的使用性質(zhì)皆有特定規(guī)劃。取得規(guī)劃許可證與土地使用證的單位應(yīng)嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，按照證件標(biāo)示的土地用途進(jìn)行建設(shè)，不得擅自變更。但有的單位未取得規(guī)劃部門的許可便擅自改變土地使用用途，損害他人通行權(quán)。

3.相關(guān)部門監(jiān)察工作的停滯

對(duì)違反規(guī)劃許可的建設(shè)行為，規(guī)劃部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)審核、處理；而對(duì)規(guī)劃部門是否盡到法定監(jiān)管職責(zé)，其上一級(jí)機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)則有責(zé)任予以監(jiān)督。但實(shí)踐中有時(shí)規(guī)劃部門疏于對(duì)在建單位的監(jiān)督管理，其上一級(jí)機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察工作也未能及時(shí)跟上。

4.領(lǐng)導(dǎo)部門工作方法的機(jī)械

除垂直管理情形，地方政府職能部門受同級(jí)政府和上一級(jí)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，同級(jí)政府或上一級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)其在管理工作中如何依法辦事盡指導(dǎo)職責(zé)。但有的領(lǐng)導(dǎo)部門工作方法過于機(jī)械，僅對(duì)所屬部門或下一級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行宏觀政策指導(dǎo)，發(fā)現(xiàn)其管理中存在問題也不提示。

5.訴訟原告法律認(rèn)知的偏誤

一般通行權(quán)受行政部門法保護(hù)，相關(guān)權(quán)益損失宜通過行政救濟(jì)方式或行政訴訟途徑彌補(bǔ)。但實(shí)踐中當(dāng)事人對(duì)此往往存在認(rèn)知偏差（前已述及，這種認(rèn)知也有可能來自法官的誤導(dǎo)），錯(cuò)選了不恰當(dāng)?shù)木葷?jì)方式。從辦案來看，影響其權(quán)利的主要是規(guī)劃和建設(shè)行為，起訴人應(yīng)從此方面入手尋求救濟(jì)。

（三）權(quán)益保護(hù)對(duì)策

保護(hù)一般通行權(quán)的相關(guān)策略有：

1.法律知識(shí)的推廣

鑒于有的原告對(duì)受損權(quán)利的法律屬性判斷不準(zhǔn)，法官應(yīng)向其釋明權(quán)利性質(zhì)并作適度宣傳與指導(dǎo)。宣傳與指導(dǎo)的內(nèi)容有：

（1）關(guān)于舉報(bào)權(quán)規(guī)定及該項(xiàng)權(quán)利的運(yùn)用?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第9條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)遵守經(jīng)依法批準(zhǔn)并公布的城鄉(xiāng)規(guī)劃，服從規(guī)劃管理，并有權(quán)就涉及其利害關(guān)系的建設(shè)活動(dòng)是否符合規(guī)劃的要求向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門查詢。任何單位和個(gè)人都有權(quán)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關(guān)部門舉報(bào)或者控告違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關(guān)部門對(duì)舉報(bào)或者控告，應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理并組織核查、處理”。故當(dāng)事人若發(fā)現(xiàn)有異常建設(shè)行為且個(gè)人通行權(quán)利受到影響時(shí)，可向規(guī)劃主管部門查詢以視該行為有無違反城鄉(xiāng)規(guī)劃之處。發(fā)現(xiàn)該建設(shè)活動(dòng)與城鄉(xiāng)規(guī)劃不符后，當(dāng)事人還可向規(guī)劃部門或其他有關(guān)部門舉報(bào)或控告。

舉報(bào)權(quán)是憲法賦予公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，行使舉報(bào)權(quán)是當(dāng)事人維護(hù)自身一般通行權(quán)的重要方式。人民法院處理相關(guān)爭議時(shí)時(shí)可告知當(dāng)事人此項(xiàng)權(quán)利并對(duì)如何正確運(yùn)用這項(xiàng)權(quán)利作必要的指導(dǎo)。如，應(yīng)告知當(dāng)事人舉報(bào)時(shí)重點(diǎn)反映有關(guān)建設(shè)行為的違法之處（擅自變更土地用途等）而非質(zhì)疑土地變更登記行為的合法問題（因類似案件所涉及的行政行為往往不存在瑕疵，若糾纏于行政行為的合法性、一味追求撤銷具體行政行為的訴訟目標(biāo)，當(dāng)事人容易錯(cuò)失救濟(jì)的最佳時(shí)機(jī)）。如此將更有利于規(guī)劃部門或其他有關(guān)部門及時(shí)查處違法建設(shè)行為、保護(hù)當(dāng)事人的一般通行權(quán)。

（2）關(guān)于起訴權(quán)規(guī)定及其他權(quán)利的補(bǔ)充。現(xiàn)實(shí)中即便當(dāng)事人了解舉報(bào)權(quán)并正確行使亦有可能發(fā)生行政機(jī)關(guān)不予回復(fù)或怠于監(jiān)督情形，故為切實(shí)保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，法官應(yīng)向其交待后續(xù)問題的處理方法。讓當(dāng)事人清楚對(duì)舉報(bào)違法建設(shè)行為后行政機(jī)關(guān)不依法核查與處理的情形可向人民法院就該機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)一事提起行政訴訟。

誠然，行政訴訟僅為當(dāng)事人對(duì)相關(guān)部門不履行法定職責(zé)造成權(quán)利損失的救濟(jì)方式之一。此外，其還享有申訴權(quán)。法官在告知當(dāng)事人起訴權(quán)的同時(shí)最好補(bǔ)充一下此項(xiàng)內(nèi)容。⑥這樣做的目的是便于當(dāng)事人靈活選擇救濟(jì)途徑。以訴訟方式解決此類爭議畢竟會(huì)增加當(dāng)事人的訴訟成本、消耗國家司法資源。如能通過高效、節(jié)約的非訴方式解決更為妥帖。故當(dāng)事人舉報(bào)相關(guān)問題得不到及時(shí)答復(fù)與處理時(shí)可向規(guī)劃等部門的上一級(jí)機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)反映。

2.司法建議的跟進(jìn)

行政訴訟中法官既要審查具體行政行為的合法性，也應(yīng)考慮及時(shí)、徹底化解糾紛的全盤之策。有些案件被訴的具體行政行為雖然合法，但行政機(jī)關(guān)的管理工作可能存有疏漏，若法官發(fā)現(xiàn)，應(yīng)及時(shí)提醒以促進(jìn)爭議的解決向良性方面發(fā)展。

本案，通過閱卷（起訴狀）和參加庭審，縣政府對(duì)化工公司的建設(shè)行為應(yīng)有所了解，對(duì)該行為是否違法也應(yīng)有所判斷，同時(shí)對(duì)規(guī)劃部門沒有制止這一違法行為更是心中有數(shù)，但在訴訟中卻只顧論證土地變更登記的合法性而不對(duì)所屬部門的違法問題予以重視，顯然缺乏現(xiàn)代法治政府應(yīng)有的服務(wù)意識(shí)。主審法官宜在確認(rèn)被訴行政行為合法后、作維持判決之時(shí)（或之前）向被告提出司法建議，請(qǐng)其向相關(guān)職能部門進(jìn)行提示。

3.相關(guān)制度的完善

我國法律雖有關(guān)于道路用地保護(hù)方面的規(guī)定，但因相關(guān)規(guī)定過于籠統(tǒng)、缺乏細(xì)密的安排，行政機(jī)關(guān)不履行監(jiān)督職責(zé)現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)并影響了公民的一般通行權(quán)，故而有必要完善這些法律規(guī)范。

（1）制度缺陷。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第60條雖規(guī)定規(guī)劃主管部門在不履行法定監(jiān)督職責(zé)時(shí)需承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，但其中“對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”一語不夠詳致，僅表明相關(guān)部門對(duì)不履行法定監(jiān)督職責(zé)的直接責(zé)任人應(yīng)當(dāng)給予行政處分，卻沒有詳細(xì)的處分方式。如此規(guī)定對(duì)規(guī)劃機(jī)關(guān)的監(jiān)管部門而言，在處理規(guī)劃機(jī)關(guān)不履行監(jiān)督職責(zé)、追究直接責(zé)任人法律責(zé)任時(shí)不易把握處分的尺度，也可能使其處分的自由裁量權(quán)過大。另外，這也讓規(guī)劃監(jiān)督直接責(zé)任人較難對(duì)自身不履行法定職責(zé)時(shí)所需承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)測，易使其產(chǎn)生行政處分可有可無或可輕可重的錯(cuò)覺，不利法律的嚴(yán)格執(zhí)行。

（2）健全方案。為規(guī)范規(guī)劃行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督工作、強(qiáng)化監(jiān)督直接責(zé)任人的法治意識(shí)，應(yīng)進(jìn)一步健全相關(guān)制度。具體而言，可通過細(xì)分直接責(zé)任人不履行法定監(jiān)督職責(zé)或監(jiān)督不力時(shí)承擔(dān)的法律責(zé)任形式進(jìn)行。根據(jù)直接責(zé)任人不履行法定職責(zé)或監(jiān)督不力的具體情節(jié)及對(duì)社會(huì)造成危害的程度來確定其承擔(dān)法律責(zé)任的形式?！兑?guī)劃許可法》第60條關(guān)于法律責(zé)任形式的部分可表述為：“對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。情節(jié)輕微的，予以警告或記過處分；情節(jié)嚴(yán)重，形成一定社會(huì)影響的，予以記大過或降級(jí)處分；情節(jié)特別嚴(yán)重，形成較大社會(huì)影響、致相關(guān)糾紛久拖不決的，予以撤職或開除處分?！雹叽颂巺⒖剂恕妒称钒踩ā逢P(guān)于直接責(zé)任人法律責(zé)任方面的規(guī)定?？紤]規(guī)劃監(jiān)督與食品安全監(jiān)督中不履行法定職責(zé)或監(jiān)督不力可能造成的危害后果及產(chǎn)生的社會(huì)影響有所不同，筆者認(rèn)為兩種監(jiān)督直接責(zé)任人對(duì)此所需承擔(dān)的法律責(zé)任也應(yīng)有異，故建議規(guī)劃監(jiān)督中相關(guān)處分形式在《食品安全法》基礎(chǔ)上下調(diào)一個(gè)等級(jí)。

（作者單位：山東法官培訓(xùn)學(xué)院沂源縣人民法院）

責(zé)任編校：張傳毅