論法官層級(jí)遴選制度在我國(guó)之實(shí)踐與構(gòu)建
——以S省H市中級(jí)人民法院為例

●王漢晴 王 瑋

論法官層級(jí)遴選制度在我國(guó)之實(shí)踐與構(gòu)建
——以S省H市中級(jí)人民法院為例

●王漢晴 王 瑋

文章通過考察S省H市法院2003年以來法官或擬任法官人員的選任情況，分析了法官層級(jí)遴選制度在我國(guó)中級(jí)法院法官或擬任法官人員選任層面的實(shí)踐狀況，然后論證強(qiáng)調(diào)了四級(jí)二審終審制、法官職業(yè)能力和品格建設(shè)對(duì)法官層級(jí)遴選需求的必要性，進(jìn)而提出應(yīng)當(dāng)建立法官員額制與法院輔助人員分類管理制相結(jié)合、層級(jí)遴選的法官最低任職期限、成立專門遴選機(jī)構(gòu)和規(guī)范遴選程序等機(jī)制，以構(gòu)建剛性的法官層級(jí)遴選制度。

法官選任 招錄選調(diào)生 法官層級(jí)遴選

一、選任法官或擬任法官人員之實(shí)踐

S省屬于中國(guó)東部沿海發(fā)展較快的省份，而H市則屬于S省人口較多的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，同時(shí)又比鄰中國(guó)中部和部分沿長(zhǎng)江省份，其法院工作的發(fā)展?fàn)顩r既有東部地區(qū)特點(diǎn)，又含有中部地區(qū)成分。因此，H市中級(jí)法院對(duì)于法官層級(jí)遴選的實(shí)踐，能夠在一定程度上體現(xiàn)出目前我國(guó)法院法官層級(jí)遴選的實(shí)際狀況。自2003年以來，S省H市中級(jí)法院選任法官或擬任法官人員總數(shù)為84名。具體呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：

（一）自基層法院之外選任表現(xiàn)為：從社會(huì)直接公開招錄公務(wù)員為常態(tài)，軍轉(zhuǎn)安置為非常態(tài)

選任法官或擬任法官人員，是指法院根據(jù)法官法規(guī)定的條件，自符合初任法官條件的人選中選拔任用法官或擬任法官人員的機(jī)制。法官法規(guī)定了初任法官條件，但沒有限定上級(jí)法院自行選任法官的來源。也就是說，上級(jí)法院既可以從社會(huì)直接招錄法官或法官擬任人員，也可以從基層法院層級(jí)遴選，還可以從其他單位調(diào)入。實(shí)踐中，中級(jí)法院以對(duì)社會(huì)公開招錄公務(wù)員的方式，逐年選拔任用初任法官呈現(xiàn)出常態(tài)化特征。據(jù)S省H市中級(jí)人民法院組織人事部門提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，S省H市中級(jí)法院自2003年以來從社會(huì)公開招錄選任的法官或擬任法官人員63名，占全部選任法官或擬任法官人員總數(shù)84名的75%；軍轉(zhuǎn)安置方式任命法官1名，待任命2名，占全部選任法官或擬任法官人員總數(shù)的3.57%。這一數(shù)據(jù)顯示近十年以來，S 省H市中級(jí)法院的法官或擬任法官人員的選任更多地來自于從社會(huì)直接公開招錄公務(wù)員，而軍轉(zhuǎn)安置的方式則不具有規(guī)律性和常態(tài)性。

（二）層級(jí)遴選表現(xiàn)為：逐年較少數(shù)量地從基層法院選調(diào)人員中招錄，或者非規(guī)律從基層法院調(diào)入

最高法院于1999年在“一五”改革綱要中提出：“逐步建立上級(jí)人民法院的法官?gòu)南录?jí)人民法院的優(yōu)秀法官中選任的制度”，要求改革原有的法官來源渠道。此后，最高法院于2004年在“二五”改革綱要中進(jìn)一步提出逐步推行上級(jí)法院法官主要遴選自下級(jí)法院的制度，要求：“探索在一定地域范圍內(nèi)實(shí)行法官統(tǒng)一招錄并統(tǒng)一分配到基層人民法院任職的制度。逐步推行上級(jí)人民法院法官主要從下級(jí)人民法院優(yōu)秀法官中選任以及從其他優(yōu)秀法律人才中選任的制度?！?009年最高法院在法官層級(jí)遴選制度上又推進(jìn)一步，在“三五”改革綱要中規(guī)定：“最高人民法院、高級(jí)人民法院和中級(jí)人民法院遴選或招考法官，原則上從具有相關(guān)基層工作經(jīng)驗(yàn)的法官或其他優(yōu)秀的法律人才中擇優(yōu)錄用。”根據(jù)人民法院改革綱要的精神，S省H市中級(jí)法院于2008年開始逐年少量地從基層法院遴選法官或擬任法官人員；同時(shí)，該院還根據(jù)法院干部任用慣例非規(guī)律性地從基層法院調(diào)入部分法官。（詳見表1）

表1S省H市中級(jí)法院2006年——2013年從基層法院選任法官或擬任法官人員情況①表中所引用相關(guān)數(shù)據(jù)均來源于S省H市中級(jí)人民法院組織人事部門提供的統(tǒng)計(jì)報(bào)表。2003年到2005年之間該院沒有從基層法院選任選調(diào)生，也沒有調(diào)入人員，所以表中沒有設(shè)計(jì)這三年的內(nèi)容。

通過表1可以看出，采用招錄選調(diào)生的方式，從基層法院選任法官或擬任法官人員的數(shù)量合計(jì)為7名，占2003年以來全部選任法官或擬任法官人員總數(shù)的8.33%；采用從基層法院調(diào)入的方式，選任法官或擬任法官11名，占2003年以來全部選任法官或擬任法官人員總數(shù)的13.1%。

（三）層級(jí)遴選人員表現(xiàn)為：選調(diào)人員的年齡低、職務(wù)低、學(xué)歷高和審判經(jīng)驗(yàn)不足的現(xiàn)象，與調(diào)入人員的職務(wù)高、年齡中等偏高、在職教育學(xué)歷較多和審判一線法官缺乏的現(xiàn)象

最高法院改革綱要提出，要從基層法院具有基層工作經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)秀法官中擇優(yōu)錄用為上級(jí)法院的法官。這一標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)的是法官職業(yè)能力和職業(yè)品德的優(yōu)秀，但是，實(shí)踐中上級(jí)法院在遴選法官或者擬任法官人員過程中，往往較多地考慮所在法院的法官職級(jí)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)等現(xiàn)實(shí)因素，更傾向于層級(jí)遴選一些年齡較輕、職務(wù)較低和具有較高學(xué)歷層次的人員，而對(duì)于他們的審判經(jīng)歷則沒有過多的要求。（詳見表2）

表2S省H市中級(jí)法院2008年——2012年自基層法院招錄選調(diào)人員情況②表中辦案情況統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來自S省H市法院“審判業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)”；另外，因?yàn)槠渌攴輿]有招錄選調(diào)生，所以，此表有關(guān)數(shù)據(jù)只統(tǒng)計(jì)招錄的相關(guān)年份。

表2記載的內(nèi)容，反映出S省H市中級(jí)法院自2008年以來逐年從選調(diào)人員中遴選的法官或擬任法官人員的情況：遴選人員中平均年齡為26歲，最大的為30歲，最小的為24歲；有1名副科級(jí)助理審判員，2名科員級(jí)審判員，其他4名均為科員級(jí)助理審判員或科員級(jí)無審判職務(wù)人員；學(xué)歷普遍為全日制大學(xué)以上學(xué)歷，其中法學(xué)學(xué)士學(xué)位4名、法學(xué)或法律碩士學(xué)位3名；7人在基層法院平均工作年限為4.3年，最長(zhǎng)工作年限為7年，最短工作年限為3年；有4名從事研究室工作背景，只有3名在審判執(zhí)行部門工作，且6名沒有辦過案件。

目前，從基層法院層級(jí)遴選的人員，除了選調(diào)生外就是通過市組織部門調(diào)入的基層法院的領(lǐng)導(dǎo)干部或者部分特殊需要的優(yōu)秀人才。這些人員的調(diào)入，通常是在法院換屆之時(shí)，為解決領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)安排而進(jìn)行的，或者根據(jù)需要而個(gè)別的調(diào)整調(diào)入。（詳見表3）

表3S省H市中級(jí)法院2006年——2013年自基層法院調(diào)入人員情況③表中所引用相關(guān)數(shù)據(jù)均來源于S省H市中級(jí)人民法院組織人事部門提供的統(tǒng)計(jì)報(bào)表。對(duì)于2003年到2013年之間該院沒有從基層法院調(diào)入人員的年份，表中均沒有設(shè)計(jì)這些年的內(nèi)容。

表3記載的內(nèi)容顯示，從基層法院調(diào)入的人員年齡在39歲到49歲的6名，50歲以上歲的5名；擔(dān)任基層法院院長(zhǎng)或副院長(zhǎng)的9名，中層負(fù)責(zé)人的2名；學(xué)歷中在職教育多于全日制教育，有少數(shù)非法學(xué)教育背景的；而多數(shù)到基層法院工作之前具有在法院工作或長(zhǎng)期從事審判崗位經(jīng)歷，較少數(shù)人員為黨委等非法院?jiǎn)挝坏?；但是，調(diào)入中級(jí)法院前4年或5年間均沒有在審判一線崗位直接辦理案件的經(jīng)歷。

二、法官層級(jí)遴選制度建構(gòu)之必要性

對(duì)照《人民法院第三個(gè)五年改革綱要（2009－2013）》提出的各級(jí)人民法院遴選法官原則上從具有基層工作經(jīng)驗(yàn)的法官中擇優(yōu)錄用的要求，結(jié)合S省H市中級(jí)法院的實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)法官層級(jí)遴選在我國(guó)法院沒有剛性的制度建構(gòu)。因此，有必要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)建構(gòu)法官層級(jí)遴選制度的必要性。

（一）有利于我國(guó)四級(jí)法院不同職責(zé)的落實(shí)

我國(guó)法院組織法規(guī)定了人民法院的四級(jí)二審終審制度，同時(shí)刑事訴訟法、民事訴訟法以及行政訴訟法也對(duì)此作出相應(yīng)的規(guī)定。該項(xiàng)制度明確了最高法院、高級(jí)法院、中級(jí)法院和基層法院對(duì)一審案件的不同審判職責(zé)，同時(shí)，又賦予上一級(jí)法院對(duì)下一級(jí)法院的二審審判監(jiān)督權(quán)，最高法院還有司法解釋權(quán)。這些不同層次的職責(zé)要求，體現(xiàn)出法律設(shè)置不同層級(jí)的法院是根據(jù)案件難易程度的標(biāo)準(zhǔn)確定的；案件復(fù)雜程度越高，法院的層級(jí)也相應(yīng)提高。因此，越高層級(jí)法院的法官職業(yè)素質(zhì)要求也相應(yīng)的越高。所以，那些認(rèn)為各級(jí)法院法官的能力都應(yīng)當(dāng)是一樣的觀點(diǎn)，顯然是一種理論上的空想，也不符合法律對(duì)于四級(jí)法院職責(zé)設(shè)置的要求。既然上一級(jí)法院的法官審理的案件要復(fù)雜于下一級(jí)法院法官所審理的案件，而且還要監(jiān)督指導(dǎo)下一級(jí)法院法官的審判，那么，上一級(jí)法院的法官就一定要比下一級(jí)法院的法官職業(yè)能力強(qiáng)，必然要?jiǎng)偃蜗乱患?jí)法院的法官職責(zé)。如此，上一級(jí)法院的法官必須具有在下一級(jí)法院法官崗位上的良好履職經(jīng)歷。

（二）有利于法官職業(yè)能力的提高

法官職業(yè)能力，是指法官審查證據(jù)，形成心證予以確認(rèn)事實(shí)，并運(yùn)用法律分析法律關(guān)系，解決當(dāng)事人訴辯爭(zhēng)議的職業(yè)能力。具體包括判斷事實(shí)、適用法律和化解糾紛的能力。這三項(xiàng)能力中，除了法律適用能力可以通過理論學(xué)習(xí)而不斷提高之外，其他兩項(xiàng)能力都必須通過大量的司法實(shí)踐才能有效提高。層級(jí)遴選制度恰恰有利于鼓勵(lì)在基層法院或者下一級(jí)法院工作的法官努力參與司法實(shí)踐，而正是那些在實(shí)踐中職業(yè)能力得到真正提高的法官，才得以承擔(dān)上一級(jí)法院更加復(fù)雜的審判職責(zé)。同時(shí)，層級(jí)遴選制度也迫使每一位有志成為職業(yè)法官的人員，必須從基層法院履職開始，逐漸晉升至上級(jí)法院的法官，乃至成為最高法院的法官。如此層層遴選優(yōu)秀法官，將會(huì)對(duì)全國(guó)四級(jí)法院法官的職業(yè)能力提高產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用。

（三）有利于法官職業(yè)品格的塑造

法官職業(yè)品格，是指法官在履行審判職責(zé)過程中表現(xiàn)出公正、廉潔和為民的良好品質(zhì)和風(fēng)格。法官的職業(yè)品格不僅對(duì)外代表了法官的形象，而且也會(huì)直接影響法官職業(yè)能力的正確發(fā)揮。如果沒有良好的法官職業(yè)品格，法官職業(yè)能力越強(qiáng)的法官，其違背良心曲解事實(shí)、歪曲法律本意、濫用審判程序的能力，也會(huì)變得越強(qiáng)，危害性也會(huì)更大。所以，良好的法官職業(yè)品格是法官正確行使職責(zé)所不可缺少的內(nèi)在素養(yǎng)。正是因?yàn)槠錇閮?nèi)在的職業(yè)素養(yǎng)，人們難以采取一般的方法獲知，只有通過法官較長(zhǎng)時(shí)間的司法實(shí)踐狀況來判斷。下級(jí)法院法官要晉升到上一級(jí)法院的法官，必須具備良好的法官職業(yè)品格，而只有對(duì)那些審判過一定時(shí)間一定數(shù)量案件的法官才能考察清楚。這就要求那些具有晉升愿望的基層法院法官或者下一級(jí)法院法官，在日常的審判工作過程中努力自覺地培養(yǎng)自己的職業(yè)品格，以滿足上一級(jí)法院的層級(jí)遴選需要。

三、法官層級(jí)遴選制度之構(gòu)建

法官層級(jí)遴選制度符合我國(guó)法院四級(jí)二審終審制的不同職責(zé)劃分需要，有利于法官職業(yè)能力和職業(yè)品格的培養(yǎng)，而實(shí)踐中，作為具有呈上啟下重要作用的中級(jí)法院沒有完全徹底地實(shí)施法官層級(jí)遴選制度，使得該項(xiàng)制度應(yīng)有的優(yōu)越性無法發(fā)揮。這就要求中級(jí)法院在今后法官選任時(shí)，必須從基層法院法官中擇優(yōu)遴選，而不是像目前這樣僅僅從部分選調(diào)生選任或從院長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)中調(diào)任。省級(jí)以上的法院也應(yīng)當(dāng)逐層擇優(yōu)遴選。要真正實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須建立剛性的法官層級(jí)遴選諸項(xiàng)制度，使之相互配套、相互支持。

（一）實(shí)行法官員額確定制與法院輔助人員分類管理制相結(jié)合的辦法

目前S省H市中級(jí)法院具有法官145名，而真正在審判崗位上的只有96名，占全院法官總數(shù)的66.21%?？梢姶罅康姆ü俨]有直接從事審判工作，而不斷增加的大量案件需要更多的優(yōu)秀法官去審判。這便是當(dāng)前我國(guó)法院案多人少的實(shí)際現(xiàn)狀。同時(shí)，上級(jí)法院遴選法官的制度沒有完整地建立起來，實(shí)踐中也沒有剛性要求，所遴選的人員更多的是一些沒有實(shí)際審判工作經(jīng)驗(yàn)的法官，或者是上級(jí)法院需要的一些從事文字等審判輔助工作的人員，故而使為了遴選優(yōu)秀法官而設(shè)置的層級(jí)遴選機(jī)制變成了遴選優(yōu)秀法官輔助人員的途徑；或者遴選的多是一些幾乎不再辦理案件的法院領(lǐng)導(dǎo)人員，成立領(lǐng)導(dǎo)干部選拔的途徑。因此，要真正徹底地實(shí)施法官層級(jí)遴選制度，必須實(shí)現(xiàn)法官員額確定制度與法官輔助人員分類管理制度。根據(jù)各地人口的數(shù)量確定一定數(shù)額的法官員額限制，同時(shí)，根據(jù)法官員額比例確定一定數(shù)額的法官輔助人員，明確各自職責(zé)，分類進(jìn)行管理。當(dāng)法官員額不足時(shí)，明確規(guī)定必須從下一級(jí)法官中層級(jí)遴選，而不能從法官輔助人員中遴選。而優(yōu)秀的法官輔助人員有能力和愿望從事法官職業(yè)時(shí)，可以參加基層法官的遴選以成為法官中的一員。

（二）規(guī)定層級(jí)遴選的法官必須達(dá)到的最低任職期限

從H市中級(jí)法院法官層級(jí)遴選的實(shí)踐看，該院從基層法院選調(diào)生中遴選的法官或擬任法官人員，平均工作年限為4.3年；除去法官法規(guī)定的2年從事法律工作時(shí)間之外，這些人員擔(dān)任法官的年限也只有2年多的時(shí)間，甚至有的還沒有被任命為法官；更重要的是他們中許多人沒有辦理過案件，只有極少數(shù)人員辦理了部分案件，實(shí)際審判經(jīng)驗(yàn)不足的問題非常明顯。當(dāng)然這些人員都具備潛在的法官優(yōu)秀素養(yǎng)，經(jīng)過進(jìn)一步實(shí)踐和培養(yǎng)定能成為優(yōu)秀法官，況且目前已有人員成為審判業(yè)務(wù)能手。但是，相對(duì)于本文立論的基礎(chǔ)是層級(jí)遴選最成熟和最優(yōu)秀的法官進(jìn)入上一級(jí)法院來說，這么短的法官任職期限和辦案實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)是有待彌補(bǔ)的。此外，從基層法院院長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)干部中選調(diào)的法官，有的缺少直接從事審判工作的經(jīng)歷。因此，筆者建議上級(jí)法院層級(jí)遴選的法官必須在下一級(jí)法院任法官5年以上，并且，必須每年實(shí)際審理一定數(shù)量的案件。

（三）成立專門遴選機(jī)構(gòu)，規(guī)范層級(jí)遴選程序

H市中級(jí)法院從基層法院選調(diào)生中選任法官或擬任法官人員的機(jī)構(gòu)是H市公務(wù)員主管部門，其采取的程序也是公務(wù)員錄用的步驟和方法；從基層法院院長(zhǎng)等人員中調(diào)入的，則由H市黨委組織部門負(fù)責(zé)，采用組織部門的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例的規(guī)定。這些均不符合法官這一特殊職業(yè)層級(jí)遴選的客觀需求，難以達(dá)到層級(jí)遴選最優(yōu)秀法官的要求。所以，要實(shí)現(xiàn)本文所提法官層級(jí)遴選機(jī)制，必須根據(jù)最高法院關(guān)于“完善法官招錄培養(yǎng)體制，配合有關(guān)部門完善法官招錄辦法”的規(guī)定精神，成立有別于其他公務(wù)員錄用或黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的專門法官遴選機(jī)構(gòu)。結(jié)合司法人事權(quán)省級(jí)統(tǒng)一管理的司法改革目標(biāo)，建議在省法院成立法官層級(jí)遴選委員會(huì)，委員由全省法院推選出的資深高級(jí)別法官擔(dān)任，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的表決原則。省法院人事部門為該委員會(huì)的具體辦事機(jī)構(gòu)。具體操作程序可以規(guī)定為：首先，各級(jí)法院法官缺額時(shí)要向省法院人事部門提出遴選要求；其次，省法院人事部門審查批準(zhǔn)后，發(fā)出遴選公告，通知符合條件的人員提出參加遴選的申請(qǐng)；第三，省法院人事部門可以自行組織一定數(shù)額的遴選委員會(huì)委員進(jìn)行考核或者面試，也可以委托中級(jí)法院人事部門依照該程序進(jìn)行；第四，遴選的法官候選人需要根據(jù)現(xiàn)行的組織人事程序報(bào)省級(jí)黨委組織人事部門批準(zhǔn)，并依照規(guī)定提請(qǐng)權(quán)力機(jī)關(guān)任命。在這個(gè)過程中，要強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格遵循最高法院有關(guān)“建立選任法官的綜合素質(zhì)全面考察標(biāo)準(zhǔn)”的精神，建立對(duì)法官層級(jí)遴選的考核面試標(biāo)準(zhǔn)，包括法官庭審駕馭能力、裁判文書制作能力、糾紛化解能力以及法官職業(yè)品格能力等綜合素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，以此確保選出最優(yōu)秀的法官進(jìn)入上級(jí)法院。

（作者單位：黃岡師范學(xué)院菏澤市中級(jí)人民法院）

責(zé)任編校：王磊