論非制度性參與對審判權運行的影響及應對
——以審判活動“泛事務化”為論證中心

●高國強

論非制度性參與對審判權運行的影響及應對
——以審判活動“泛事務化”為論證中心

●高國強

司法過程中的非制度性參與造成的“事繁力薄”、審判泛事務化或是影響司法供給乏力的內因。政策性事務周期化、輔助性事務常態(tài)化、延伸性事務法定化、衍生性事務合圍化等致使辦案法官案外事務繁重、分身乏術，審判主業(yè)旁落、術無專攻。應確立審判權的正統(tǒng)地位，采取“輕輕重重”的規(guī)制方法，刪繁就簡、深攻術業(yè)，以期為法官松綁，向審判發(fā)力。

非制度性參與 審判權運行影響與應對

一、緣起：“案多人少”抑或“事繁力薄”

（一）“案多人少”難紓內外困局

“案多”是社會情勢對司法的外部作用，“人少”是司法基于實踐困境的回應。論證“案多人少”的初衷是破解社會需求與司法供給的緊張關系。對此常用的研究方法一是人均辦案測量法，二是法官配比測量法（即法官占每10萬人口的比例），但經(jīng)橫向比較所得數(shù)據(jù)與欲證結論大相徑庭（圖表1）。即使參照國內史料作縱向分析，數(shù)據(jù)顯示也并不理想①1936年全國法院共審結案件381639起……例如在1936年時，各級法院的推事已增至2700人，其中經(jīng)考試出身者有1 955人，其比例超過全體法官人數(shù)的70%……詳見尤陳?。骸丁鞍付嗳松佟钡膽獙χ溃呵宕?、民國與當代的比較研究》，載《法商研究》2013年第3期。據(jù)此推算，1936年全國法官不足2800人，人均辦案逾136.3件，據(jù)非官方統(tǒng)計，1936年全國人口419640279人，每10萬人口法官占0.67人。。在分析、解決問題過程中，多有學術資料無意識偏離案多人少的命題框架，“案多”之外著墨，“人少”之外寫實②“案多人少”類理論調研文章，“案多”的原因往往是案件難易不一、案件分布不均、受案范圍大而不當，裁決機制繁簡無序等“案多”外因素，“人少”的原因也是各業(yè)務庭忙閑不一、業(yè)務庭與綜合部門、各審級法院之間法官配備失衡及司法行政化等涉及“人少”的邊際因素、一個問題尚未解決，又牽引出司法中立、資源再分配、司法去行政化、審判管理、法官待遇、糾紛解決機制等多個問題。，其闡釋的維度及措施域界大多超越了待證命題內涵與外延的約束范圍?！鞍付嗳松佟备叨雀爬ɑ母拍铑A斷不適應中國的司法現(xiàn)狀，單純論證“案”與“人”的關系也無法疏解司法生態(tài)的纏繞叢生。

圖表1 法官人均辦案數(shù)量及所占配比橫向比較③以上數(shù)據(jù)系三篇文獻合成。其中美、英、德、法、日、韓、中國的“法官人數(shù)”、“受理一審民事案件數(shù)量”、“受理一審刑事案件數(shù)量”數(shù)據(jù)源自章武生：《我國法官的重組與分流研究》，載《法律科學（西北政法學院學報）》2004年第3期，韓國“合計”、“每10萬人法官配比”及“人均辦案數(shù)”等數(shù)據(jù)源自曹士兵：《案多人少的韓國法院》，載《人民司法·應用》2009年第1期；“每10萬人法官配比”其他數(shù)據(jù)源自何帆：《法官多少才夠用》，載《人民法院報》2013年6月7日第5版。

“案多人少”是個難解的問題，但不是當下法院最急需解決的問題。④蔣飛：《讓與審判無關事務遠離法官》，載《法制日報》2014年5月24日第4版。無視改進司法生態(tài)、改善法治環(huán)境，消除司法的前置性、后續(xù)性的制度障礙和群眾對審判實務的視角偏差，大肆宣傳案多人少或適得其反。至此一個前置性的問題進入視野：法官僅僅在辦案嗎？

（二）“事繁力薄”漸成“信息孤島”

圖示中A區(qū)代表法院實有的審判負重，B區(qū)代表內部可選取的呈遞空間，上限與實有審判負重等同（否則為夸大宣傳），具體視角可自由選取。C區(qū)是社會受眾的信息可接受空間，具體范圍無限制。理想狀態(tài)下三區(qū)域應處于平行狀態(tài)，即信息呈遞后，社會全面接收并如實反饋的工作量與實有審判負重等同。但法院若以B1區(qū)間的審判量為視角，即使呈遞效果達到預期，經(jīng)傳播途徑的介質耗損及受體自行刪減，社會接受到的法院審判負重是C1區(qū)，與A區(qū)的實有工作量相距甚遠。同時社會不是消極的接收者，信息反饋是實現(xiàn)信息流通的重要環(huán)節(jié)，社會認同的審判負重的最大限即A1區(qū)，甚至更小。那介于B區(qū)與B1區(qū)之間的工作量就是與辦案負重有關但與審判業(yè)務無關的事務性工作，所以必須致力于改善信息不完全的現(xiàn)狀，使更多人了解審判權的運行現(xiàn)狀。⑤劉斌：《網(wǎng)絡輿情之現(xiàn)狀調查及改革路徑》，載《人民法院報》2014年5月21日第8版。

“案多人少”的外向型矛盾與“事繁力薄”的內生性矛盾交叉作用于審判權運行。

圖表2 法院與社會信息轉換示意

審判壓力作為因變量f，審判事務、法官人力分別作為自變量x、y，r1、r2分別代表相關系數(shù)。隨著審判事務的加重，審判壓力增大；隨著法官人力減小，審判壓力增大。審判事務與審判壓力正相關，法官人力與審判壓力負相關。審判事務可能無限制疊加，但人力資源的挖掘卻受制于生理極限，一旦達到飽和狀態(tài)即出現(xiàn)反彈，轉向與審判壓力正相關。因此，審判壓力與審判事務強正相關，與法官人力弱負相關。提高審判質效、緩解審判壓力的重心在于為法官減負，而不是對法官無限挖潛。⑥何帆：《法官多少才夠用》，載《人民法院報》2013年6月7日第5版。

二、檢視：審判活動“泛事務化”場景回顧

（一）地方性事務阻滯審判進程

龔副庭長突然接到通知，要求其參加明天上午舉行的市直機關活動，他開始犯難了，因為立案庭排好的開庭時間與會議時間又撞車了，之前也發(fā)生過幾次，龔副庭長只好照搬老辦法，挨個打電話解釋推遲開庭的原因，并重新約定開庭時間，電話那頭一陣抱怨。

面對法院人、財、物受控于地方的生存現(xiàn)狀，法官寧可付出成倍的努力承擔推遲開庭的代價，也會選擇赴地方會議之約。

（二）政策性事務刺激訴訟需求

小鄭在派出法庭工作，近日跟同事到轄區(qū)鄉(xiāng)村巡回普法，內容涉及婚姻家庭、贍養(yǎng)繼承、耕地宅基地糾紛等百姓身邊事。巡回普法團成員發(fā)傳單、講案例，傳單上“拿起法律武器、維護自己權益”的標題更是醒目。鄉(xiāng)親們聽得細、問得透，普法“效果”明顯，甚至好幾個老鄉(xiāng)躍躍欲試，準備通過訴訟維權。

普法活動刺激著群眾的訴訟需求，供需關系一旦超越合理界限，不但對現(xiàn)有的審判資源產生競逐，更為司法供需關系的緊張埋植隱憂。無視民眾面對爭端的自控性、處理爭端的自主性，肆意擴張司法的糾紛解決功能，導致案更多，人力更不足。

（三）輔助性事務提高審判成本

余法官手頭上有五個亟需處理的案件。他上午時間是這樣這樣安排的：1.上班后找領導簽字報審委會研究案件；2.電話通知當事人第二次調解；3.開庭傳票又沒送到，準備公告送達手續(xù)；4.閱卷，分析下午開庭案件的爭議焦點；5.中午加班，校對判決書并上網(wǎng)公布。

行政審批制及輔助人員的缺位使得輔助性事務由辦案法官一人包攬，且任一環(huán)節(jié)的疏漏均將影響到辦案進度甚至案件質量。管理者未將工作量與人力成本及法官可承受程度做科學統(tǒng)籌，致使法官不堪重負。

（四）延伸性事務加大審判權重

崗位調整后，蕭法官被交流到未成年人刑事審判庭工作。以前她認為判斷工作忙、累、重的標準是案件數(shù)量。成為少審法官后，辦案子要填寫心理調查問卷、提供法律援助、委托社會調查、開展法庭教育、進行心理疏導、前科封存及案件回訪幫教等?！艾F(xiàn)在辦一個案子的精力夠我以前辦好幾個案子的”，環(huán)境的變化，讓她轉變了對工作量的認識。

制度創(chuàng)新弱化著審判權與社會管理權的邊界，甚至改變著少年法庭“司法”機構的性質，使得少年法庭與社會福利機構區(qū)別變得日益模糊。⑦姚建龍：《少年司法與社會工作的整合—以少年法庭法官的“非審判事務”為論證中心》，載《法學雜志》2007年第6期。

（五）衍生性事務異化審判思維

最近刑庭法官小呂愁眉不展，手頭的一件故意殺人案已按程序報請省院復核。孰料，昨天被害人家屬二十余人寫標語、拉橫幅，圍堵法院鬧訪。小呂無奈只得再次解釋，誰知家屬對小呂破口大罵，并揚言若不改判死刑，和小呂沒完。旁邊，引來眾多路人圍觀并指指點點。

對于當事人矛盾激化或有上訪苗頭的案件，承辦人不知要在正常的案件審理工作之外，還要為了不出事和安撫當事人而費多少心血⑧吳元中：《法官考核：一道難解的算術題》，載《人民法院報》2013年1月25日第2版。。

三、探源：審判活動“泛事務化”原因剖析

（一）法官角色多元化的期待

1.地方事務的服務者。法官兼具審判員與公務員兩種身份，但其職務晉升及薪資待遇依附于公務員身份。當兩種角色發(fā)生沖突時，犧牲審判業(yè)務而讓位于公務活動也是一種不甘又無奈的選擇。

2.政策事務的踐行者。法官的“干警”稱謂仍然遺留有軍事化管理色彩并體現(xiàn)在執(zhí)行司法政策及服從制度安排上。場景中參加普法活動的小鄭，即使對活動的正當性產生質疑，也不得不放下手頭案子無條件參與。

3.社會事務的管理者。延伸性審判事務為查明事實、完善證據(jù)并準確處遇所必需，但客觀上法官承擔了社會管理者的職責。某種意義上，法官參與息訴息訪任務已超越“由裁判者負責”的制度框架，而成為轉移社會信訪壓力，代為承擔社會維穩(wěn)成本的意圖外化。與延伸性審判事務合目的性不同的是，衍生性審判事務是法定終結后基于外部環(huán)境而刻意附加的。

（二）社會問題司法化的⑨該主張受成熟觀點啟發(fā)：昃晶雯：《“社會問題司法化”背景下的司法價值選擇及路徑探索》，載萬鄂湘主編：《審判權運行與行政法適用問題研究（上）》，人民法院出版社2011年版，第29頁。驅動

1.社情民意兼容下的“要我管”?！耙夜堋钡纳鐣栴}不以司法資源是否充足、司法條件是否成熟為前提，而是化解社會矛盾、轉移社會焦點的政治任務。糾紛解決途徑偏狹、社會職責部門缺位，司法走向抉擇的兩難。

圖表3 未成年刑事司法實踐創(chuàng)新

2.政策話語轉借下的“我要管”。我們真正需要擔心的是各種打著能動司法旗號、違背法治精神的亂動和盲動，使司法失去保守、克制、與社會適當隔離和正當程序等現(xiàn)代司法的護身符，從而誘發(fā)合法性危機。

3.社會管理失范下的“不得不管”。司法與信訪的邊界、政法各機關及與社會機構的職能節(jié)點及以法治思維及法治方式推進社會管理創(chuàng)新尚未得到有效關注⑩伍治良、胡朋：《社會管理法治化的中國語境與問題導向的實踐策略》，載《法學評論》2013年第2期。。法官面對延伸性、衍生性事務，擔不起、放不下又管不好。

（三）業(yè)績考評立體化的約束

1.涉案事務考核全面化。案件考核全面化在加強審判管理的同時，也讓法官工作量陡增。多數(shù)法院圍繞辦案質量制定案件發(fā)改率、服判息訴率、審判流程公開、裁判文書上網(wǎng)、電子卷宗整理等二級指標，在法官輔助人員缺位的前提下，法官為多辦案、快辦案，辦好案，個人包攬所有輔助性審判事務也是現(xiàn)實所迫。

2.綜合事務評定精細化。法院綜合事務考核繁雜而具體，甚至超越審判工作實績的權重，致使輕重難分、主次不明，法官的負擔不斷累積，更多的訴訟資源被無端損耗。

3.部門事務考核垂直化。辦案法官所在庭室年終接受上級對口部門考核已成常規(guī)。通過上訴率、維持率、發(fā)改率等審級考核指標，上級法院控制著案件質效及法官業(yè)績。上下級法院對口部門之間特色化的考核指標是辦案法官的另一負重。

四、深攻術業(yè)：審判權運行的維度與向度

（一）明道：遵循審判規(guī)律，復歸審判權之本位

最高法院江必新副院長將審判活動一般規(guī)律歸結為八點：以起訴立案為審判權行使的先決條件、以判斷與居中裁判為基本任務、以庭審和聽證所查明的事實為裁判依據(jù)、以法律為裁判是非曲直的基本準繩、以程序的正當性贏得裁判的正當性與權威性、以法官和合議庭為裁判的基本決策主體、以合法公正為核心評價參數(shù)，以國家的強制力作為生效判決實現(xiàn)的最后保障?江必新：《審判管理與審判規(guī)律抉微》，載《法學雜志》2011年第5期。。

（二）夷道：辨明審判理念，溯事務多元化之源

時至今日，司法體制內的增量改革已越發(fā)接近自身功能與能力的極限，惟有辨明制度理念，推進“法官少而精，輔助人員專而足”的人員配備模式?南方日報評論員：《以法官職業(yè)化為中心深化司法改革》，載《南方日報》2013年12月31日第F02版。，方能實現(xiàn)審判事務與輔助事務、重要案件與簡單案件、單個案件核心事務與枝節(jié)事務及法院行政專業(yè)化的的層次化分離?。

1.法律效果與社會效果的衡量。社會效果與法律效果是實現(xiàn)規(guī)制之治的二元統(tǒng)一。查明案件真實并歸納法律事實，分析事實要點并對應法律要件，厘定糾紛焦點并據(jù)此裁定責任承擔類別，同時，以程序為抓手強化當事人依法解決糾紛的信心，淡化當事人的對立情緒，節(jié)制當事人法外維權的沖動。

2.“案結事了”的理念思辨?！鞍附Y事了”是法院在矛盾凸顯期的自我加壓，但為防止審判功能虛置、法官職能異化及司法成本被制度外行為損耗，案結事了應以法律判斷及公正裁判為標準。應摒棄為“了事”而規(guī)避法律事實，提供法外救濟，異化審判標準；恪守法定終結的底線，摒棄為平息事端而發(fā)回原審重新判決甚至降低再審門檻，為制度外行為開辟訴訟渠道，防止訴訟程序被任意性回溯，司法資源被非理性占用。

3.司法理性與司法熱情的融合。植根于社會情境的改革路線，必然要經(jīng)歷從“開門等客”到“出門請客”再到“出門迎客”最后到“客來敲門”等否定之否定的過程?《司法研究》編輯委員會編：《司法研究》，法律出版社2013年版，第48頁。，以規(guī)范化、指引性的親民司法推動職業(yè)化。淡化法院內部的管控色彩及行政化模式，通過宏觀上增加司法輔助力量，微觀上調配現(xiàn)有司法資源，分解輔助性事務負擔。

（三）進道：紓解業(yè)外事務，行審判專業(yè)化之路

1.以公正與效率為審判主旋律。為實現(xiàn)司法能力與社會期待的契合，對法官的工作量需要做必要規(guī)制：一是法官為行使審判權承擔的事務種類應源于案件并作用于公平正義，如對階段性審判實務的調研分析，依法定程序的職權調取，新法施行初的業(yè)務研討及為判明是非、準確處遇所作的延伸性準備等；二是法官為行使審判權承擔的工作量應以不影響案件效率為前提。采取措施減壓實現(xiàn)事務分流。

2.以審理與裁判為審判主場域。法官的權責是裁判并為裁判負責，法官所承擔的核心審判事務是服從于并服務于審理裁判的，其他事務均應得到梳理并分流。核心事務以庭審與判決為主節(jié)點，輔之以合理行使職權。

3.以邏輯與經(jīng)驗為審判主基調。審判邏輯與審判經(jīng)驗是審判的雙翼。前者是對審判功能與法官職能的定位，后者是對規(guī)制外因素的兼濟與周延。審判權作為判斷權，需要對紛雜的案件事實辨真?zhèn)巍h冗余，在本體論的案件真實與認識論的法律真實間甄別取舍，并作出理性判斷，這是法官區(qū)別于其他糾紛裁決者的職業(yè)優(yōu)勢所在。

4.以衡平與制約為審判雙動力。一方面嚴明立案標準，強化執(zhí)行力度，通過訴訟程序的兩端發(fā)力，實現(xiàn)案件審理進得安心、出的放心；另一方面體現(xiàn)審判管理價值上的從屬性?范明志：《審判管理的屬性定位》，載《人民法院報》2014年2月21日第4版。，采取微觀調劑資源與宏觀擴充資源兩種方式，為法官卸載不必要事務負擔，實現(xiàn)核心事務與非核心事務的各得其所。

（作者單位：濱州市中級人民法院）

責任編校:張傳毅