●尹佐海

價(jià)值評判與路徑選擇
——深入推進(jìn)司法人員分類管理的理性思考

●尹佐海

當(dāng)前，司法體制改革各項(xiàng)工作正在有序開展。探索建立分類科學(xué)、分工明確、結(jié)構(gòu)合理的人員分類管理制度是推進(jìn)司法體制改革的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。扎實(shí)開展這項(xiàng)工作，必須全面準(zhǔn)確把握人員管理分類的意義、深入了解分類管理的重大意義、深入理解分類管理改革中可能遇到的突出問題，采取全面性的工作舉措，確保改革要求落到實(shí)處。

司法改革 分類管理 方案設(shè)計(jì)

黨的十八屆四中全會(huì)對建設(shè)高素質(zhì)法治專門隊(duì)伍提出了明確要求，在司法改革四項(xiàng)試點(diǎn)工作中，將司法人員分類管理作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性內(nèi)容，在全國進(jìn)行試點(diǎn)。人民法院“四五改革綱要”，特別要求從建立符合職業(yè)特點(diǎn)的法院隊(duì)伍出發(fā)，針對法官、審判輔助人員、司法警察和司法行政人員等不同主體特點(diǎn)，深入推進(jìn)法院人員分類管理制度改革，探索建立分類科學(xué)、分工明確、結(jié)構(gòu)合理和符合司法職業(yè)特點(diǎn)的法院人員管理制度。

一、價(jià)值評判：推行司法人員分類管理改革的意義探究

社會(huì)往往在螺旋式上升中發(fā)展前進(jìn)。從上世紀(jì)90年代末期法官職業(yè)化建設(shè)在全社會(huì)引起廣泛關(guān)注，到2002年最高法院明確提出了加強(qiáng)法官職業(yè)化建設(shè)的工作目標(biāo)，再到四中全會(huì)關(guān)于司法人員分類管理改革的提出，人民法院隊(duì)伍建設(shè)的思路日益清晰，主題更加明確，內(nèi)涵更加豐富。在這次自上而下主導(dǎo)的司法改革中，司法人員分類管理因其重要地位和顯著意義，被譽(yù)為“司法改革第一步”。

首先，司法人員分類管理是推進(jìn)司法改革的必然要求。司法改革是當(dāng)前人民法院創(chuàng)新發(fā)展面臨的重大機(jī)遇，能不能抓住這個(gè)寶貴時(shí)機(jī)，全面提升執(zhí)法水平和司法公信力，關(guān)鍵是要有一支高素質(zhì)的隊(duì)伍。正是從這個(gè)意義上講，在中央既定的司法人員分類管理、司法責(zé)任制、司法人員職業(yè)保障和省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理等四項(xiàng)改革中，司法人員分類管理改革更具有基礎(chǔ)性的地位，其他三項(xiàng)改革都是建立在分類管理順利推行的基礎(chǔ)之上。比如，司法責(zé)任制強(qiáng)調(diào)的主審法官責(zé)任，首先需要遴選出適合當(dāng)主審法官的人員。沒有通過實(shí)行分類管理和科學(xué)的法官遴選機(jī)制，將真正優(yōu)秀的人選拔到主審法官的崗位，“誰審理誰裁判、誰裁判誰負(fù)責(zé)”的要求就無法得到落實(shí)，司法責(zé)任制自然也就成了一句空話。再如，司法人員的職業(yè)保障問題，也需要根據(jù)不同分類人員的特點(diǎn)，確定與工作性質(zhì)相適應(yīng)的職業(yè)保障體系，而不是搞平均主義和“大鍋飯”。

其次，司法人員分類管理是推進(jìn)公正司法的必然要求。專業(yè)的人做專業(yè)的事，這是現(xiàn)代化分工的基本理念。經(jīng)過多年的努力，我們已經(jīng)解決了司法機(jī)關(guān)作為解決矛盾糾紛專門機(jī)關(guān)的定位問題，現(xiàn)在應(yīng)該把更大的精力放到內(nèi)部人員的專業(yè)化管理上，要通過科學(xué)合理的分工，實(shí)現(xiàn)資源配置的優(yōu)化，最大限度地釋放工作能量。司法人員的分類管理，就是力圖通過法院內(nèi)部分工的專業(yè)化，明確不同分類人員的職責(zé)定位和責(zé)任分工，做到“讓上帝的歸上帝、凱撒的歸凱撒”，進(jìn)而提升司法服務(wù)的品質(zhì)。目前，審判一線的法官承擔(dān)了大量信息錄入、文書校對、卷宗歸檔、文書上網(wǎng)等事務(wù)性工作，既牽扯了法官的精力，又影響了審判效率，特別是日益精細(xì)化的考核管理從多個(gè)角度擠壓審判工作，甚至出現(xiàn)了開庭為開會(huì)讓路，辦案為辦事讓路的現(xiàn)象。通過設(shè)立法官遴選制度，選拔優(yōu)秀法官審理案件，可以讓法官從大量的事務(wù)性工作中脫離出來，安心辦理精品案件；通過設(shè)立司法輔助人員制度，高效處理庭前調(diào)查、調(diào)解等工作，大量的矛盾糾紛不需要通過審理，節(jié)約了司法資源。司法實(shí)踐中，法官助理主要負(fù)責(zé)審查訴訟材料、組織庭前證據(jù)交換、主持庭前調(diào)解、接待來訪或閱卷、調(diào)查收集證據(jù)等，雖然不能直接對案件進(jìn)行裁判，但可以根據(jù)法官授權(quán)從事與審判相關(guān)的工作，這也是從事法官職業(yè)的必要經(jīng)歷和實(shí)踐鍛煉。

第三，司法人員分類管理是建設(shè)“三化”隊(duì)伍的必然要求。黨的十八屆四中全會(huì)提出，要推進(jìn)法治專門隊(duì)伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，提高職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平。這其中，正規(guī)化是一項(xiàng)根本性和基礎(chǔ)性的工作，關(guān)系到政法工作的全局和長遠(yuǎn)發(fā)展。具體到人民法院而言，加強(qiáng)隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)，實(shí)行司法人員分類管理改革是基本路徑。只有遵循審判工作規(guī)律和干部管理規(guī)律，建立分類科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理、職責(zé)明晰、管理規(guī)范的制度體系，完善法官、司法輔助人員和司法行政人員的分類管理，才能最大程度地激發(fā)人才動(dòng)力。與此同時(shí)，司法權(quán)所具有的中立性、程序性和終局性等特點(diǎn)，決定了司法工作是一項(xiàng)專業(yè)性非常強(qiáng)的工作。通過實(shí)行人員分類管理，明確不同序列人員的職責(zé)定位，有針對性地提高司法技能和水平，才能進(jìn)一步提高司法機(jī)關(guān)公正司法的水平，也才能真正吸引和留住高素質(zhì)人才，形成職業(yè)化的干部隊(duì)伍。

二、三維視角：審視司法人員分類管理改革中的突出問題

司法改革不是簡單的分蛋糕，必然要涉及方方面面的利益。具體到人員分類管理工作，長遠(yuǎn)看，通過深化改革將會(huì)讓法院更像法院、法官更像法官，作為深處改革之中的法院工作人員都會(huì)從中受益。但從近期看，推進(jìn)人員分類管理必然要涉及人員的進(jìn)退流轉(zhuǎn)，影響到部分干警的切身利益，這也是不可回避的客觀現(xiàn)實(shí)。從司法實(shí)踐看，就地開展分類管理改革，在隊(duì)伍人員構(gòu)成和業(yè)務(wù)能力方面，還存在不少需要解決的問題?；谏鲜龇治觯P者認(rèn)為，人民法院推進(jìn)人員分類管理改革，必須要堅(jiān)持三維視角，立足觀念、制度和現(xiàn)實(shí)多個(gè)層面，全面深入地分析研判可能遇到的突出問題，采取有針對性的措施予以妥善解決。唯此，才能將改革要求落到實(shí)處。

要突出觀念之維，把最大限度地凝聚干警共識(shí)作為推進(jìn)改革的基本前提。作為政治體制改革的重要組成部分，司法體制改革是由中央主導(dǎo)自上而下進(jìn)行，但上層主導(dǎo)的改革，容易出現(xiàn)上熱下冷、少數(shù)人熱的情況，突出體現(xiàn)在：部分法院和法官對改革內(nèi)容不了解、理解有偏差，認(rèn)識(shí)有誤區(qū)。面對司法改革的大潮，廣大法院工作人員在熱切期盼的同時(shí)，也出現(xiàn)了一些思想上的波動(dòng)。比如，有的法院領(lǐng)導(dǎo)干部，面對改革中所將要觸及的利益、阻力和干擾，缺乏擔(dān)當(dāng)精神，對于可以預(yù)見和難以預(yù)見的困難，束手無策，焦急憂慮；有的法院工作人員不能正確對待分類管理改革，認(rèn)為不能進(jìn)入法官序列，收入待遇將與辦案法官拉開較大差距，就將淪為法院“二等公民”，情緒低落。個(gè)別綜合部門的法官，一方面擔(dān)心改革后喪失法官身份，另一方面又擔(dān)心進(jìn)行法官序列后不能適應(yīng)改革需要，何去何從內(nèi)心彷徨。司法改革涉及各方面的利益調(diào)整，特別是隨著分類管理改革的深入推進(jìn)，部分人員的職務(wù)、崗位、身份和待遇將發(fā)生變化，無論是領(lǐng)導(dǎo)干部和普通干警，都面臨新的選擇和考驗(yàn)。改革的難點(diǎn)是人的工作，關(guān)鍵也是做好人的工作，改革觸及利益比觸及靈魂更難?！盀檎涝谟陧樏裥摹?，司法改革更是如此，作為深處改革之中的法院干警，既是改革的推動(dòng)者、參與者、也是被改革的對象，只有設(shè)身處地充分考慮他們的感受，把干警思想認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到中央部署要求上來，最大限度凝聚改革共識(shí)，才能充分調(diào)動(dòng)其投身改革的積極性。

要突出制度之維，把分類方案的科學(xué)合理作為推進(jìn)改革的關(guān)鍵所在。實(shí)行分類管理的前提是要搞明白各序列“是什么”，搞清楚各崗位“干什么”，進(jìn)而通過嚴(yán)格的制度設(shè)計(jì)，讓各類主體明權(quán)力、明責(zé)任、明利益，能夠?qū)β殬I(yè)發(fā)展產(chǎn)生明確的預(yù)期，進(jìn)而做出合理的選擇。具體到干警普遍關(guān)注的員額制問題，首先需要確保遴選機(jī)制的公平合理。如果缺乏一個(gè)科學(xué)公平的遴選機(jī)制，優(yōu)先照顧特定人員，那么員額制改革就會(huì)成為一種待遇，失去應(yīng)有意義，背離改革初衷。此外，在進(jìn)行分類管理方案設(shè)計(jì)時(shí)，還應(yīng)該需要注意的是，分類管理的目標(biāo)是建立正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的隊(duì)伍，不是簡單的站隊(duì)，制造人上人，是讓合適的人做適合的事，因此，不能忽略序列當(dāng)中每一個(gè)個(gè)體的作用，司法過程具有連續(xù)性，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都會(huì)損害司法公正。如果抬高一面，打擊一片，把人員分類管理搞成“等級分化”，不僅是人為制造內(nèi)部工作的不協(xié)調(diào)，不利于審判工作的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，也會(huì)使以年輕人為主的司法輔助人員流失更為嚴(yán)重。因此，司法改革突出法官的重要性和職業(yè)尊榮固然重要，但是，在制定方案時(shí)也要對分類管理的其他人員通盤考慮，讓每一個(gè)序列的人員都能看到前途。

要突出實(shí)踐之維，把積極應(yīng)對改革中的現(xiàn)實(shí)問題作為推進(jìn)改革的基本要求。按照司法人員分類管理的初步設(shè)想，推行法官員額制后，要遵循司法工作規(guī)律的要求，“讓審理者裁判、讓裁判者負(fù)責(zé)”，最大限度地還權(quán)于合議庭、還權(quán)于主審法官。這充分體現(xiàn)了司法權(quán)的親歷性特點(diǎn)，符合審判工作專業(yè)化的要求。但與此同時(shí)，也要充分考慮到，長期以來形成的合議庭、專委會(huì)、審委會(huì)的案件研究模式，在稀釋司法責(zé)任的同時(shí)，養(yǎng)成了法官矛盾上交的慣性，一旦按照司法責(zé)任制的要求，在短時(shí)期內(nèi)需要一個(gè)適應(yīng)的過程。這就需要我們在推進(jìn)改革之前，未雨綢繆做好準(zhǔn)備工作。今年以來，煙臺(tái)法院在全市選擇2個(gè)基層法院和中院2個(gè)業(yè)務(wù)庭室作為試點(diǎn)，以摸索積累經(jīng)驗(yàn)。還要看到，按照33%的比例要求，進(jìn)入員額的法官畢竟是少數(shù)，相當(dāng)一部分一線法官將進(jìn)入司法輔助人員序列，如何調(diào)動(dòng)這部分人員的工作積極性，需要高度重視。要讓他們認(rèn)識(shí)到，司法輔助人員是法院工作不可或缺的組成部分，不是簡單意義上的司法配角，輔助工作做得好，可以將大量案件化解在案件審理之前，也可以實(shí)現(xiàn)維護(hù)公平正義的抱負(fù)。同時(shí)，司法輔助人員的身份也不是一成不變的，條件優(yōu)秀的可以在今后的遴選工作中進(jìn)入法官員額。此外，四五改革綱要提出，要拓寬審判輔助人員的來源渠道，探索以購買社會(huì)化服務(wù)的方式，優(yōu)化審判輔助人員結(jié)構(gòu)。從煙臺(tái)法院的情況看，推行社會(huì)化服務(wù)可以在一定程度上減輕法院負(fù)擔(dān)，但也存在一些問題。以煙臺(tái)中院為例，2014年共聘用司法輔助人員105人，其中書記員46人，這部分人員歸屬感相對差，流動(dòng)性非常強(qiáng)。特別是大量的聘任制書記員(法警)，承擔(dān)了大量的審判事務(wù)性工作，由于缺乏科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，導(dǎo)致這部分人員上升空間小，福利待遇低。近年來，與法官流失相比，書記員(法警)流失問題有過之而無不及。一個(gè)優(yōu)秀的書記員，是一線法官的“好搭檔”,書記員的頻繁更換，往往讓法官產(chǎn)生失去左膀右臂的感覺，這個(gè)問題也迫切需要在下一步改革中引起重視。

三、路徑選擇：落實(shí)人員分類管理改革的基本遵循

再好的改革思路也需要通過一項(xiàng)項(xiàng)的具體舉措來落實(shí)。四五綱要中所涉及的7個(gè)部門65項(xiàng)措施，就是對人民法院司法體制改革的配套落實(shí)。具體到人員分類管理改革，尤其需要做好三個(gè)方面的工作。

要抓好組織動(dòng)員。沒有廣大干警的充分參與，司法改革不可能取得預(yù)期的效果。推進(jìn)人員分類管理，必須根據(jù)不同層次人員特點(diǎn)，把普遍關(guān)注的改革原則、法官遴選標(biāo)準(zhǔn)等講明白，有針對性地做好引導(dǎo)工作，使廣大干警把思想認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到中央部署要求上來，最大限度凝聚推進(jìn)改革的正能量，確保人心不散。對于領(lǐng)導(dǎo)干部，要認(rèn)識(shí)到自身既是改革的組織者，也是被改革的對象，必須要從黨和國家事業(yè)發(fā)展全局出發(fā)，充分發(fā)揮示范表率作用，特別是要有自我革命的勇氣和膽魄，敢于動(dòng)自己的“奶酪”，不能糾結(jié)于職務(wù)、崗位的轉(zhuǎn)變，不能在身份、待遇上爭高低；要有敢于擔(dān)當(dāng)?shù)挠職?，決不能因?yàn)楣ぷ魃嫌须y度，就排斥、退縮，更不能為做好人而增加改革的負(fù)擔(dān)；要有改革的魄力，對符合中央精神、符合改革方向、符合司法實(shí)際的，要理直氣壯地堅(jiān)持，堅(jiān)定不移地推進(jìn)。要教育廣大干警認(rèn)識(shí)到，在改革問題上，任何人都不能置身事外，每個(gè)人都是改革的對象，也是改革的主人。不是被動(dòng)參與者，而是積極推動(dòng)者，必須以理性平和的心態(tài)，積極有為的姿態(tài)，正確認(rèn)識(shí)、積極參與、真心擁護(hù)改革。

要切實(shí)摸清底數(shù)。司法人員分類改革涉及全體法院工作人員，工作角色定位的不同導(dǎo)致主體間利益訴求的差異化。如果不充分考慮訴求的復(fù)雜性與合理性，在制定方案時(shí)做簡單化處理，雖然方案制定得會(huì)很容易，但卻難以有效實(shí)施。如果一味受制于現(xiàn)實(shí)困難，搞平均主義、折中路線，又會(huì)背離改革初衷，達(dá)不到改革效果。盡管中央已經(jīng)明確規(guī)定了分類管理的基本比例，但各地法院情況不同，需要具體情況具體分析，不能一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、一套模式。做好這些工作，就需要在推進(jìn)分類改革的過程中，對編制人數(shù)、法官數(shù)量、年齡結(jié)構(gòu)、辦案情況等進(jìn)行深入摸底，制定既符合中央要求，又符合基層實(shí)際的合理方案。要準(zhǔn)確了解中青年法官、審判人員、行政人員和司法輔助人員的意愿情況，通過調(diào)查問卷、座談交流等方式，把干警對分類管理的需求有一個(gè)基本的了解。要全面掌握干警業(yè)績、廉政情況、執(zhí)法辦案等相關(guān)指標(biāo)情況，為法官員額遴選打好基礎(chǔ)。要主動(dòng)掌握法院人員編制情況，對因干警身份、編制等問題造成的工作困難，及時(shí)向黨委政府和上級法院反映，爭取政策妥善解決。

要科學(xué)制定方案。分類改革是司法人力資源的科學(xué)化調(diào)整和重新組合。要通過改革實(shí)現(xiàn)“1+1”大于2的效果，必須要遵循“確定崗位，配置員額，配備人員”的基本路徑，清晰梳理崗位職責(zé)，合理規(guī)劃人員額度。要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的思路，在消化現(xiàn)有審判員、助理審判員的同時(shí)，為未來法官助理晉升初任法官預(yù)留一定空間。這里面尤其需要注意的是，人員分類改革雖然是以法官為中心，但也不能忽視其他人員的需求。在制定方案時(shí)必須要通盤考慮，讓司法輔助人員、行政人員等每一個(gè)序列的干警都能看到前途，比如，設(shè)置不同序列的可以適當(dāng)流轉(zhuǎn)。對法官員額實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，讓那些暫時(shí)不能入額的法官助理安心本職工作，加強(qiáng)實(shí)踐鍛煉，待法官出現(xiàn)空缺時(shí)，可以通過參加遴選進(jìn)入法官序列。同時(shí)，對于那些安心分類管理的司法輔助和行政人員，也要充分考慮不同崗位的性質(zhì)特點(diǎn)，制定符合隊(duì)伍管理規(guī)律的工作機(jī)制，給予其充分的發(fā)展空間，最終是通過加強(qiáng)不同崗位人員的選拔、考核評價(jià)和監(jiān)督、職業(yè)保障等方面的要求，區(qū)別情況、分類指導(dǎo)，建立起科學(xué)完善的分類管理機(jī)制。

(作者單位：煙臺(tái)市中級人民法院)

責(zé)任編校：姜燕