完善失地農(nóng)民社會保障的措施研究*

林宣佐

東北農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150030

一、引言

土地是人類賴以生存和發(fā)展的最基本的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是廣大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)資料和生計源泉。但是，隨著我國經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展和農(nóng)村城市化進程的加快，征收土地就成為發(fā)展大局所需和城市建設(shè)的必要條件，農(nóng)村集體土地被大量征用、農(nóng)民，勢必造成失地農(nóng)民越來越多的局面。據(jù)預(yù)測，2020年中國失地農(nóng)民總數(shù)將超過1億，部分失地農(nóng)民將逐漸陷入“種田無地、上班無崗、低保無份”的生活窘境。如未對這個特殊群體妥善安置，隨時都可能引發(fā)社會矛盾和沖突，久而久之必將影響著社會的穩(wěn)定和安全，不利于建設(shè)以人為本的和諧社會。本文探討了失地農(nóng)民的權(quán)益流失和保障問題，希望可以引起更多人對失地農(nóng)民權(quán)益保障問題的關(guān)注。

二、正確認(rèn)識失地農(nóng)民的社會保障問題

目前，關(guān)于我國失地農(nóng)民的問題還沒有完全建立起系統(tǒng)的保障體系，僅有部分經(jīng)濟發(fā)展良好、財政充足的省市建立了具有針對性的社會保障，而經(jīng)濟欠發(fā)達的多數(shù)省市多采取的是一次性貨幣交易，總而言之，全國范圍內(nèi)的失地農(nóng)民社會保障情況令人堪憂，失地農(nóng)民的社會保障工作需要盡快建立完善和落實。首先，迫切需要建立、健全失地農(nóng)民的社會保障制度，這是維持失地農(nóng)民長期、基本生活的需求。根據(jù)信訪部門的數(shù)據(jù)反映，受理總數(shù)的70%左右是征地糾紛的問題，這其中多數(shù)群眾反映的都是征地補償問題。其次，部分失地農(nóng)民失地的同時即成為失業(yè)者，很多“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的失地農(nóng)民進入城鎮(zhèn)務(wù)工，但是由于他們自身的文化素質(zhì)和勞動技能普遍偏低，體制上也不能及時被納入城鎮(zhèn)失業(yè)保險保障的范疇，因此，失地農(nóng)民很容易變成城市中沒有社會保障的失業(yè)人口。

城鎮(zhèn)化是由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代城市社會發(fā)展的歷史過程，我國城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)村社會保障(包括農(nóng)民養(yǎng)老保險、農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村最低生活保障制度)取得了良好的發(fā)展勢頭。但是，失地農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民在社會保障方面還存在很大的差距，主要表現(xiàn)在以下幾方面:首先，農(nóng)村以養(yǎng)老、醫(yī)療為重點的社會保障工作覆蓋面窄，社會化程度低;其次，農(nóng)村社會保障資金籌措不足，主要靠縣財政和鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟投入;再次，農(nóng)村社會保障基金管理缺乏法律保障、缺乏約束，這就造成了資金的使用存在風(fēng)險大、難以解決保值增值的問題;最后，農(nóng)村社會保障管理分散，城鄉(xiāng)分割、條塊分割、各自為政?？梢姡钊胙芯慨?dāng)前制約城鎮(zhèn)化進程的失地農(nóng)民社會保障問題，不斷探尋新的機制、對策，不斷縮小失地農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民在社會保障方面的差距，對于保證城鎮(zhèn)化持續(xù)、快速、健康發(fā)展具有重要意義。

三、失地農(nóng)民社會保障現(xiàn)狀與問題

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，失地農(nóng)民群體數(shù)量仍將呈上升趨勢。切實保護失地農(nóng)民的利益，解除失地農(nóng)民的后顧之憂，幫助失地農(nóng)民上長期穩(wěn)定的生活，是城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵所在。

我國社會保障制度基本包括兩大部分:一是完全由國家財政支撐的項目，包括對社會脆弱群體的救助、對軍人及其軍烈屬的優(yōu)撫安置、對無依無靠的孤、老、殘、幼、疾人員以及社會大眾舉辦的社會福利和有關(guān)的社區(qū)服務(wù)，完全屬于國民收入再分配范疇，充分體現(xiàn)社會公平，二是由于用人單位、職工個人繳費、國家給予適當(dāng)補助的三方共同籌資的項目，包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險等，屬于社會保險范疇，其中，養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險實行個人賬戶與統(tǒng)籌相結(jié)合，其他三項項保險屬于完全統(tǒng)籌的項目。與前項內(nèi)容比較，我國現(xiàn)行社會保險是在勞動者與用人單位建立勞動關(guān)系的基礎(chǔ)上實行的，既體現(xiàn)公平與效率，又注重權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合。而我國失地農(nóng)民的社會保障存在以下的現(xiàn)狀與問題。

第一，政府征地手段行政化，市場機制無從體現(xiàn)，我國村民自治的實踐尚未完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督多少帶有行政干預(yù)的色彩;第二，各級政府參考征地用途作為重要依據(jù)而制定的土地補償標(biāo)準(zhǔn)相差較大，失地農(nóng)民補償標(biāo)準(zhǔn)較低，征地補償?shù)慕痤~有限;第三，多數(shù)失地農(nóng)民屬于文化低、資金少(無)、缺少技術(shù)的封閉群體，就業(yè)問題十分突出;第四，失地農(nóng)民失去了穩(wěn)定的經(jīng)濟來源，生活質(zhì)量因失地而受到不同程度的損害和影響，大部分失地農(nóng)民的老年家庭是靠征地補償款來維持生活，他們對今后的醫(yī)療、養(yǎng)老保障、子女教育等問題都存在著憂慮;第五，失地農(nóng)民的弱勢地位和較低的組織程度，造成了他們爭取社會保障、就業(yè)權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以及政治文化、教育等合法權(quán)益的能力欠缺，造成了他們的訴求和意愿難以引起決策層的重視;第六，失地農(nóng)民意識轉(zhuǎn)變滯后，他們大多對“保險”不信任，加之支付保費后在短時間內(nèi)不能見到效果，明顯表現(xiàn)出了養(yǎng)老意識不足的普遍問題。

四、失地農(nóng)民合理利益保障的對策

土地是農(nóng)民生活和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是其生計安全的最后保障。完善土地征用制度，妥善解決失地農(nóng)民的社會保障問題，可以促進城鎮(zhèn)化的推進和社會的安定繁榮。建立起“經(jīng)濟補償、社會保障、就業(yè)服務(wù)”三位一體的模式，把握好“公共利益”的維度，完善征地補償機制，規(guī)范土地征用制度和農(nóng)村房屋拆遷的法律條款，是解決失地農(nóng)民生存和發(fā)展問題的根本途徑。

《憲法》中有規(guī)定:“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！闭枰浞挚紤]農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入增長的實際情況，不斷地建立、完善征地補償和利益分享機制，適當(dāng)提高補償標(biāo)準(zhǔn)，《土地管理法》的征地補償項目和標(biāo)準(zhǔn)要實事求是、與時俱進。適度調(diào)整不同時期、不同地區(qū)的征地補償標(biāo)準(zhǔn)的差異，征地需要依據(jù)地段、地類、用途進行補償，切實保障農(nóng)民的權(quán)益。

按照建立土地征用與勞動力安置、社會失業(yè)和養(yǎng)老保險制度相結(jié)合的機制運行。建立健全失地農(nóng)民社會保障機制，籌措失地農(nóng)民社會保障基金是重中之重，做到?？顚Ｓ糜谑У剞r(nóng)民的民最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障和就業(yè)保障。不斷地規(guī)范農(nóng)村集體土地征用費管理，嚴(yán)格實行?？顚Ｓ?，切實地發(fā)展集體經(jīng)濟，解決失地農(nóng)民的就業(yè)和生活問題。

政府收縮職能，重在監(jiān)管，充分發(fā)揮市場機制的作用，堅持市場化運作，加大發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的力度。全面推行市場化就業(yè)，為失地農(nóng)民創(chuàng)造良好的就業(yè)環(huán)境，不斷加強失地農(nóng)民自身素質(zhì)的建設(shè)，幫助失地農(nóng)民積極市場化就業(yè)是解決失地勞動力的根本途徑。政府需要不斷地打破城鄉(xiāng)就業(yè)二元體制，然后依據(jù)市場化原則，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、平等的勞動力就業(yè)市場，同時給予失地農(nóng)民優(yōu)惠的就業(yè)政策、適當(dāng)?shù)恼邇A斜和智力支持。營造農(nóng)村人力資源開發(fā)的良好環(huán)境，不斷地轉(zhuǎn)變農(nóng)村單一的農(nóng)村教育模式，開展多層次、全方位的農(nóng)村教育，切實發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育和成人教育培養(yǎng)和提升農(nóng)民的文化素質(zhì)和技術(shù)水平，按照不同的年齡階段和文化層次，針對性地安排不同的培訓(xùn)內(nèi)容，實施就業(yè)技能培訓(xùn)，提高就業(yè)競爭力，大力發(fā)展農(nóng)村的精神文明事業(yè)，在內(nèi)因上切實提高農(nóng)村人口的整體素質(zhì)，實現(xiàn)“體力型”人力向“技能型”、“智能型”的轉(zhuǎn)變，逐步為城鄉(xiāng)結(jié)合部的建設(shè)奠定人才基礎(chǔ)。另外，加快就業(yè)服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立城鄉(xiāng)勞動力市場信息服務(wù)體系，從而做到就業(yè)信息的及時傳遞。引導(dǎo)和教育失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，鼓勵農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)、就業(yè)。

五、結(jié)語

我國失地農(nóng)民的社會保障體系已經(jīng)日趨完善，但是隨著城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，失地農(nóng)民的數(shù)量和社會保障問題會日趨嚴(yán)峻。政府首先需要加強失地農(nóng)民社會保障的立法工作，解決失地農(nóng)民的社會保障問題，制定完善的社會保障制度，幫助失地農(nóng)民這個社會弱勢群體提供法律援助，幫助他們建立暢通的渠道，以平等地享有行政救濟的權(quán)利，并用法律的手段保護其權(quán)益，這樣才能真正做到為民謀利益。根據(jù)區(qū)域的不同，切實建立起失地農(nóng)民的最低生活保障，加強家庭養(yǎng)老，健全社會養(yǎng)老保障體系，從根本上解除失地農(nóng)民的后顧之憂。建立健全失地農(nóng)民的醫(yī)療保障，堅持政府籌辦，集體組織，人人參加的原則;堅持國家扶持，多方籌資的原則;堅持互助共濟，保障適度的原則;堅持照顧一般，確保重點的原則。同時，為失地農(nóng)民提供更多的受教育和培訓(xùn)機會，盡快地幫助失地農(nóng)民在市場經(jīng)濟中站穩(wěn)腳跟。

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