香港特別行政區(qū)行政主導體制研究

張鈺婷

安徽大學，安徽合肥230000

摘要：香港特殊的歷史環(huán)境使行政權(quán)在政治體制中居于主導地位。而這種行政主導體制在歷史及當今社會中促進了香港經(jīng)濟、政治、文化等多方面的發(fā)展，在香港發(fā)揮了不可磨滅的積極作用。但是隨著社會的不斷進步，這種行政主導體制的弊端不斷被暴露出來，如何進一步發(fā)揮行政機關(guān)在社會政治、經(jīng)濟、文化中的作用，如何使行政機關(guān)處理好其與立法機關(guān)、政黨和人民之間的關(guān)系是香港急需解決的現(xiàn)實問題。

關(guān)鍵詞：香港特別行政區(qū)；行政主導體制；行政長官；政府

中圖分類號：D921.9

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)34-0127-02

作者簡介：張鈺婷(1990-)，女，漢族，安徽淮南人，安徽大學法學院，2013級憲法學與行政法學專業(yè)碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。

一、香港特別行政區(qū)行政主導體制概述

(一)行政主導的涵義

所謂“行政主導”就是在分權(quán)體制下行政權(quán)相較于其他權(quán)力而言居于優(yōu)勢地位。近年來關(guān)于香港政治體制發(fā)展的討論中，中央多次強調(diào)行政主導體制的重要性，并將它提升至《基本法》所確定的基本體制。行政主導已成為香港特區(qū)政治體制的一大原則和特點。

(二)香港選擇行政主導體制的原因

香港回歸前的港英政府時期實行總督制，為了實現(xiàn)對香港的控制，總督的權(quán)力被無限放大，行政權(quán)力處于不可動搖的核心地位。這也是“行政主導一詞在香港的最先體現(xiàn)。在這一時期，香港人無權(quán)參與政治決策，港英政府將權(quán)力牢牢握在自己手中。這種集權(quán)模式雖不利于民主的貫徹，但在一定程度上卻有利于政府決策的高效實施，促進了香港經(jīng)濟的繁榮發(fā)展。

香港在亞洲乃至世界的金融、貿(mào)易、航運地位，決定了它需要一個高效率的政府來維持其商業(yè)環(huán)境的有效運作。香港的社會結(jié)構(gòu)相對較為復雜，需要一個既能考慮各階層利益又能有效作出決策的行政體制，只有行政權(quán)居于政治體制的主導地位，才能保證決策的平穩(wěn)運作和社會的穩(wěn)定和諧。

(三)行政主導體制的具體體現(xiàn)

1.行政長官法律地位崇高

行政長官是香港特別行政區(qū)政府的代表，由其執(zhí)行《基本法》和依《基本法》適用于特區(qū)的其他法律以及中央人民政府就《基本法》規(guī)定的事務所作出的相關(guān)決定。

2.行政長官在與立法會的關(guān)系中居于主導地位

一部法律的生效，需行政長官簽署并公布。即使立法會已通過該部法案，行政長官仍有權(quán)拒絕簽署，并可在三個月內(nèi)要求立法會重新審議該法案。行政長官還可以在立法會不通過政府提交的法案或財政預算時對其提出解散。

3.政府與立法會的關(guān)系中體現(xiàn)行政主導

政府需對立法會負責，但這種“負責”有別于英國的責任內(nèi)閣制——不負責意味著倒閣，也不同于內(nèi)地的人民代表大會制——對不負責的官員可以予以罷免，政府無需為相關(guān)不利法律后果的發(fā)生承擔相應的責任。由此可見，立法會對政府的制約力度較小。

二、行政主導體制的限制因素及面臨的困境

(一)立法會權(quán)力不斷擴大

1.立法會擁有制定、修改和廢除法律的權(quán)力

按照《基本法》的設(shè)計，香港現(xiàn)行立法體制在自治范圍內(nèi)事項的立法方面，遵循高度自治原則，自行立法，中央并不強制干預。立法會相對于港英時期的立法局，掌握了立法方面的實權(quán)，不再是行政機關(guān)的附庸和“傀儡”。

2.立法會擁有審核政府財政預算、批準稅收和公共開支的權(quán)力

特區(qū)政府無法取得立法會內(nèi)較為穩(wěn)定的多數(shù)支持，尤其是在立法會內(nèi)多數(shù)人反對特區(qū)政府的情況下，立法會不僅可以通過財政預算直接約束特區(qū)政府，而且可以在某些立法權(quán)不能直接過問和干預的領(lǐng)域，如人事任免等方面，運用財政權(quán)間接地迫使特區(qū)政府接受立法會的主張或向其妥協(xié)。

(二)政黨政治的興起約束了行政的主導地位

香港政黨數(shù)量較多，勢力較為均衡，可根據(jù)政黨與政府的關(guān)系大致分為建制派和反對派兩大陣營，一直擁有較高民意支持度的反對派常常對政府決策持相反意見，甚至有時是為了反對而反對。原因之一就是香港的議員并不執(zhí)政，他們往往需要通過出位的言論來博得媒體和大眾的注意。

(三)政府很難掌握民意

由于香港社會結(jié)構(gòu)較為復雜，各個階層的利益沖突較為激烈，政府在咨詢民情、拉攏民心的過程中無法使每個決策都反應各階層的利益，這使得政府很難真正掌握民意。政府無論怎么做都很難讓每個公民心滿意足，所以，政府只能試圖把握主流民意，但少數(shù)民意卻可能成為立法會或者是反對派攻擊政府的利器，甚至轉(zhuǎn)換為主流民意反對政府。久而久之，民眾極易對政府產(chǎn)生不信任感。

三、行政主導體制的完善措施及建議

(一)調(diào)整政府與立法會的關(guān)系

行政和立法作為政治體制中的兩大力量應當相互制約相互配合，這也是起草香港基本法時的一大宗旨。如上文所述，立法會的權(quán)力在不斷擴張，其對行政機關(guān)的制約作用越來越突出，這符合整個世界的政治體制局勢，但卻使得兩者很難相互配合。筆者建議設(shè)立副行政長官，負責協(xié)調(diào)政府與立法會的關(guān)系。由副行政長官向立法會負責，匯報相關(guān)工作，接受質(zhì)詢。立法會有權(quán)對副行政長官提出不信任案，但不信任案的提出和通過需經(jīng)過嚴格的規(guī)定，以免立法會濫用該項權(quán)利。

(二)調(diào)整政府與政黨的關(guān)系

在香港，政黨目前還不能參與行政長官的選舉，這使得兩者之間的矛盾愈演愈烈。但政黨政治正在以迅雷不及掩耳的速度快速發(fā)展，政黨不得參與行政長官選舉的這一做法阻礙了行政主導體制的發(fā)展，筆者建議調(diào)整兩者之間的關(guān)系，讓政黨代表參與政府的行政體系中，允許代表某政黨的政黨首腦擔任香港特區(qū)的行政長官，使具有群眾基礎(chǔ)的政黨組織能成為政府進行決策的力量支持，從而緩解兩者之間的矛盾，政府的行政主導地位得以加強，同時也提高了政府的辦事效率，減少了政黨對政府的干預及反對。

(三)加強政府自身建設(shè)，爭取民意支持

1.提升應對能力和決斷力

首先，香港政府必須提升應對能力，有效解決政治危機。一個政府在緊要關(guān)頭是否訓練有素，是否能積極應對突發(fā)狀況，這直接決定了民眾對其的信任程度。其次，香港政府應當提升政府的決斷力，出臺相關(guān)刺激經(jīng)濟快速發(fā)展的政策，提高香港人民生活質(zhì)量，從而爭取民意支持，為其他政府決策打下良好的群眾基礎(chǔ)。

2.提高咨詢民意的成效

政府在進行民意咨詢時，咨詢渠道過于陳舊，咨詢時因解釋不充分而使得民眾無法理解政府決策的寓意等原因引起了一部分民眾的不滿。要爭取民眾的支持，必須擴寬咨詢渠道，充分利用網(wǎng)絡(luò)、媒體等方式聽取民眾意見。采用漫畫、社區(qū)宣傳等更為通俗易懂、貼近實際的方式對咨詢項目進行解釋說明。建立相關(guān)咨詢責任制，防止相關(guān)行政人員在咨詢時敷衍了事，使咨詢真正落實到實處。

四、結(jié)語

香港政府及其行政長官在促進香港經(jīng)濟發(fā)展方面做出了卓越的貢獻。但是在記住他們貢獻的同時，也不能忽視其所代表的行政主導體制的不足。香港具有高度的自治權(quán)，在其自治權(quán)范圍內(nèi)充分行使行政權(quán)的同時，也要注意處理好行政權(quán)與立法權(quán)、司法權(quán)之間的關(guān)系、處理好政府與民眾、政黨之間的關(guān)系，使政府成為民意的發(fā)言人，成為社會的代言人。

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