淺析環(huán)境公益訴訟的主體

關(guān)洪濤

上海師范大學，上?！?00234

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淺析環(huán)境公益訴訟的主體

關(guān)洪濤

上海師范大學，上海200234

摘要：隨著近幾十年來中國經(jīng)濟的發(fā)展和騰飛，各種污染環(huán)境、破壞大自然的事件也層出不窮，生態(tài)環(huán)境也遭受著巨大破壞。因此，環(huán)境公益訴訟作為有效的救濟手段，已經(jīng)獲得廣泛的認同。但是在我國，環(huán)境公益訴訟制度還不夠成熟，立法不夠完善，缺乏有效的公眾參與機制。特別是原告資格的確定，成為了完善環(huán)境公益訴訟制度所面臨的首要問題。本文試圖表達一些關(guān)于推進完善環(huán)境公益訴訟制度的拙見。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟；原告資格

在探討公益訴訟之前，我們首先來了解一個現(xiàn)象也是一個廣泛存在的現(xiàn)實，叫做“公地悲劇”。英國學者哈丁在《公地的悲劇》中設(shè)置了這樣一個場景：一群牧民一同在一塊公共草場放牧，一個牧民想多養(yǎng)一只羊增加個人收益，雖然他明知草場上羊的數(shù)量已經(jīng)太多了，再增加羊的數(shù)目，將使草場的質(zhì)量下降。牧民將如何取舍？如果每人都從自己私利出發(fā)，肯定會選擇多養(yǎng)羊獲取收益，因為草場退化的代價由大家負擔。每一位牧民都如此思考時，“公地悲劇”就上演了——草場持續(xù)退化，直至無法養(yǎng)羊，最終導致所有牧民破產(chǎn)。

該實驗得出的結(jié)論是：由于每個人都有將自己的生存空間和資源向外拓展的天性，在公共利益處于無人管理的狀態(tài)下，每個人都會自覺或不自覺地榨取公共資源為己所用。因此，處于無保護狀態(tài)下的公共利益是最易受到侵害的。

在我們的現(xiàn)實生活中，當我們的私人利益受到了損害的時候，我們就有權(quán)向法院提起訴訟，請求司法救濟。比如在公地悲劇這個場景里面，牧羊人A的羊群吃了牧羊人B的草，牧羊人B有權(quán)要求A賠償損失。但是，當公共草場受到了損害的時候，那么由誰來提起訴訟呢？從理論上來講，公共草場是屬于所有牧羊人的，那么在公共草場受到損害的時候，牧羊人之一是否能夠提起訴訟使公共草場停止受到侵害從而保護所有牧羊人的利益呢？隨著社會的不斷發(fā)展，我們正面臨著這一問題，公益訴訟是解決“公地悲劇”的一種有效的訴訟手段，它的出現(xiàn)和發(fā)展反映了社會公共資源、自然資源利益保護的需要。

我們可以將公益訴訟與一般民事訴訟作一個對比。首先，一般民事訴訟中受到侵害的往往是私人利益，而在公益訴訟中一般是社會公共資源受到了侵害；其次，從起訴人與案件的關(guān)系來講，一般民事訴訟要求起訴人與本案有直接的利害關(guān)系，而由于在公益訴訟中是公共資源受到了損害，起訴人的利益并沒有受到直接的侵害而是出于維護公共利益的目的而提起的訴訟。

從公益訴訟的定義的角度來看，我們認為法律規(guī)定的國家機關(guān)、社會組織和公民，對違反法律法規(guī)、侵犯國家利益、社會利益或特定的他人利益的行為，有權(quán)向法院起訴，由法院依法追究侵害行為人法律責任的活動。

環(huán)境公益訴訟，則是指特定的國家機關(guān)、社會組織和公民，為維護環(huán)境公共利益，根據(jù)法律的規(guī)定，對已經(jīng)或可能污染和破壞環(huán)境的行為，針對實施該行為的主體向法院提起民事或者行政訴訟，通過法院依法審理追究違法者法律責任的活動。與傳統(tǒng)的、一般的民事訴訟、行政訴訟相比，環(huán)境公益訴訟的原因是為了維護環(huán)境公共利益，環(huán)境公益訴訟的起訴人可以和本案沒有直接的利害關(guān)系。

在2012年最新修訂的《民事訴訟法》中新增加的第五十五條中明確指出了：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”雖然該條對環(huán)境公益訴訟主體的規(guī)定過于模糊，但這卻是我國建立和完善環(huán)境公益訴訟制度一個良好的開端。

2015年1月6日，最高人民法院召開新聞發(fā)布會，通報《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》相關(guān)情況。該《解釋》不僅對《環(huán)保法》第五十八條規(guī)定的可以提起環(huán)境公益訴訟的社會組織的資格做出了細化，而且還為解決《解釋》發(fā)布之前的一系列困境提出了相關(guān)的措施。

我國不僅在理論上對完善環(huán)境公益訴訟制度進行研究，而且全國各地有關(guān)機關(guān)都已經(jīng)進行了實踐。截至2012年全國法院共設(shè)立了77個環(huán)保法庭，全國法院開始陸續(xù)受理并不斷總結(jié)環(huán)境污染案件審理經(jīng)驗，對環(huán)境司法的改革與機制完善產(chǎn)生積極影響。

從我國《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定(前文已經(jīng)提到)以及新《環(huán)保法》第五十八條：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；(二)專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。由此可以看出，我國環(huán)境公益訴訟原告資格問題涉及的幾大主體：檢察機關(guān)、環(huán)保行政機關(guān)、法律規(guī)定的其他機關(guān)和社會組織。

我國立法尚未對檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的主體資格做出明確規(guī)定，但從國外許多國家承認檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中享有原告資格的做法，以及我國最近幾年的司法實踐和理論上來看，應(yīng)該支持檢察機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告。

其他機關(guān)是否也能夠作為環(huán)境公益訴訟的主體。在我看來，這些部門是不能作為環(huán)境公益訴訟的主體的。環(huán)境行政部門作為環(huán)境公益訴訟的原告，很大一部分原因是因為其一直從事著與環(huán)境保護相關(guān)的工作，積累了大量的環(huán)境保護的專業(yè)知識及相關(guān)設(shè)備，能夠在訴訟中處于主動的地位。而其他機關(guān)由于職能權(quán)限和范圍的不同，行使環(huán)保行政機關(guān)的環(huán)境監(jiān)管的權(quán)力一方面將會導致行政越權(quán)的情況，另一方面其他機關(guān)對環(huán)境保護這方面也知之甚少，若參與到環(huán)境公益訴訟中反而會成為弱勢的一方。

在這里我們討論的社會組織主要是指有關(guān)的環(huán)保組織。環(huán)保組織是為維護環(huán)境公共利益而成立的，賦予相關(guān)環(huán)保組織環(huán)境公益訴訟主體的資格具有重要意義。環(huán)保組織本身具有公益性、中立性、專業(yè)性等特征，而且其對于參與環(huán)境保護的積極性較高，既能夠很好的代表社會公共的利益，也能夠及時有效地追究侵權(quán)人的責任。

公民作為最廣泛的社會主體，無疑也是捍衛(wèi)社會公共利益的一份子。因為相比其他一些組織、機關(guān)，公民處于基層，他們能夠第一時間發(fā)現(xiàn)破壞者行為的潛在危害性，從而更好實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的預(yù)防性的要求。而且，任何環(huán)境的污染和破壞的問題最終都會影響到公民個人的利益，因此盡管公民若享有環(huán)境公益訴訟的原告資格有一定的局限性，在法律上我們?nèi)匀粦?yīng)當積極鼓勵公民為保護環(huán)境而參與到環(huán)境公益訴訟中來。

《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的第一條規(guī)定了：“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織依據(jù)《民事訴訟法》第五十五條、《環(huán)境保護法》第五十八條等法律的規(guī)定，對已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟，符合《民事訴訟法》第一百一十九條第二項、第三項、第四項規(guī)定的，人民法院應(yīng)予受理”?！督忉尅返谝粭l沒有將《民事訴訟法》第一百一十九條的第一項“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”列為提起環(huán)境民事公益訴訟的必要條件，因此使得環(huán)境公益訴訟能夠更好的體現(xiàn)其公益性，同時也為一些正義之士為維護環(huán)境公共利益而提起環(huán)境公益訴訟提供了支持。

在《解釋》出來之前，環(huán)境民事公益訴訟程序、受理條件、原告資格、辦理程序、賠償責任方式都不明確，難免存在著案件無法受理的情況。隨著《解釋》的公布，明確規(guī)定了在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的社會團體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等，屬于“社會組織”，這些組織可以提起環(huán)境公益訴訟。而且《解釋》對社會組織沒有限定在上述三種類型，專門加了個“等”字又為環(huán)境公益訴訟的主體保持了一定的開放性。《解釋》同時明確，社會組織章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護社會公共利益，且從事環(huán)境保護公益活動的，可以認定為“專門從事環(huán)境保護公益活動”。在此規(guī)定的基礎(chǔ)之上，我國大約有700余家社會組織都達到了相關(guān)要求。由此可以看出，《解釋》對于提起環(huán)境公益訴訟的主體，條件已經(jīng)進一步放開，有利于社會公眾更好的參與到環(huán)境保護之中。而且司法解釋對于相關(guān)社會組織的地域活動范圍沒有做限定，這擴大了起訴的范圍，有利于調(diào)動社會組織的積極性。

同時《解釋》也對原告在環(huán)境公益訴訟中的相關(guān)權(quán)利作了規(guī)定，規(guī)定原告可以請求被告承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責任。對于被告需要承擔的生態(tài)環(huán)境修復費用，應(yīng)當用于修復被損害的生態(tài)環(huán)境，不能挪作他用，原告也沒有權(quán)利要求接收這筆款項。

雖然我國出臺了一系列政策來推進環(huán)境公益訴訟制度的完善，但只是初步的規(guī)范化，仍然需要在實踐中進一步完善。

《解釋》發(fā)布之后明確規(guī)定了符合相關(guān)要求的社會組織能夠提起環(huán)境民事公益訴訟，但是對于其他機構(gòu)或者個人來說，法律的規(guī)定還是顯得過于模糊甚至尚未有相關(guān)規(guī)定。環(huán)境公共利益關(guān)乎每一個公民個體，我國環(huán)境公益訴訟的大門應(yīng)當向個人、有關(guān)機關(guān)及社會組織敞開，而不應(yīng)將大門虛掩著甚至關(guān)閉。因此，完善我國環(huán)境公益訴訟制度的第一步，就需要在立法上賦予符合條件的具體機關(guān)(包括檢察機關(guān)、相關(guān)環(huán)保行政機關(guān)等)或者公民、法人和其他組織的原告資格，在理論上為這些主體提起環(huán)境公益訴訟提供支持，使其在環(huán)境污染、破壞的案件上能夠獲得合法的權(quán)利。

由于環(huán)境污染、破壞行為的方式以及其侵害行為造成的后果存在著多樣性、復雜性等特點，所以損害的結(jié)果往往存在難以確定的問題，相應(yīng)的被告應(yīng)當承擔的生態(tài)環(huán)境修復費也會難以有一個標準。

《解釋》第二十三條規(guī)定了生態(tài)環(huán)境修復費用難以確定或者確定具體數(shù)額所需鑒定費用明顯過高的，人民法院可以結(jié)合污染環(huán)境、破壞生態(tài)的范圍和程度、生態(tài)環(huán)境恢復的難易程度、防治污染設(shè)備的運行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯程度等因素，予以合理確定。我們可以看到在確定生態(tài)環(huán)境修復費用這個問題上，法院需要結(jié)合多方面的因素并且需要參考一些專業(yè)部門或者相關(guān)專家的意見，不僅耗費大量的人力、物力，而且也會降低審判的效率。我們可以把這部分的工作交給專業(yè)的環(huán)保機構(gòu)，如此不僅能夠確定更加合理的生態(tài)環(huán)境修復費用，而且也能夠提高法院的審判效率。但是我國目前沒有任何一家機構(gòu)具有環(huán)境損害評估的資格，也沒有相關(guān)文件規(guī)定環(huán)境損害程度的標準，因此我們可以從這兩個方面著手。一方面我們需要研究制定合理的環(huán)境損害評估的標準，或者可以建立專門的環(huán)境損害評估機構(gòu)，通過相應(yīng)的標準來規(guī)范其評估行為。

為了充分調(diào)動相關(guān)機構(gòu)參與環(huán)境公益訴訟的積極性，我們也可以建立相應(yīng)的激勵機制。在這一點上，或許我們可以仿照美國的“公司共分罰款之訴”制度，允許勝訴原告從被告所需賠償?shù)馁M用中獲得一部分的金額作為獎勵。建立激勵機制的主要目的一方面是為了彌補原告訴訟費用的支出，另一方面是為了鼓勵更多人投身環(huán)保事業(yè)。金額數(shù)目不宜過多，否則可能會導致相當一部分的原告濫訴的情況出現(xiàn)，浪費有限的訴訟資源。

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作者簡介：關(guān)洪濤(1967-)，女，上海人，上海師范大學教師，民事訴訟法專業(yè)。

中圖分類號：D925.1

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)31-0083-02