四川省南充市調(diào)研基礎上的農(nóng)村土地承包經(jīng)營確權過程中婦女權益保護問題分析及建議

徐傲然

西南財經(jīng)大學法學院，四川成都611130

摘要：土地是農(nóng)民生活的基本生產(chǎn)資料，土地的使用與收益關乎農(nóng)民生存。土地承包經(jīng)營權的確權工作是將承包地范圍、權屬認定，這是土地承包權與經(jīng)營權分離的前提，明晰的產(chǎn)權能更大的發(fā)揮承包地的價值。因家庭的關系和傳統(tǒng)觀念的影響，農(nóng)村婦女的土地權利頻頻受到損害，本文在實地調(diào)研的基礎上對確權工作的開展情況進行了解并對農(nóng)村婦女在確權中權利受損的問題和原因進行總結并提出對策建議。

關鍵詞：土地承包經(jīng)營權；土地確權；農(nóng)村婦女；分析與建議

中圖分類號：F321.1

作者簡介：徐傲然，男，漢族，西南財經(jīng)大學法學院經(jīng)濟法研究生。

土地是農(nóng)民生活之重要來源。2013年十八屆三中全會報告中就提出要加快構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利，允許農(nóng)民就承包土地的經(jīng)營權抵押、擔保。2015年2月1日中央發(fā)布的2015年一號文件更是連續(xù)第12年聚焦“三農(nóng)”問題，強調(diào)在我國經(jīng)濟增速放緩背景下需要繼續(xù)強化農(nóng)業(yè)基礎地位、促進農(nóng)民持續(xù)增收，加快構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，引導土地經(jīng)營權規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營方式，推進農(nóng)村集體制度產(chǎn)權改革。在我國現(xiàn)確立的“三十年不變”的土地承包政策基礎上，頒發(fā)土地權利證書，以物權的形式確認農(nóng)戶對土地承包經(jīng)營權等權利的權屬，便于農(nóng)民對土地行使收益權和處分權，有利于農(nóng)民通過土地獲取更多收益。

目前，我國農(nóng)村婦女已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化建設的重要力量，保障農(nóng)村婦女土地權益非常必要?！掇r(nóng)村土地承包法》、《婦女權益保障法》規(guī)定了婦女具有平等的土地承包權利，任何個人和組織不得因婦女結婚、離婚或喪偶侵犯其土地權利?！痘橐龇ā芬?guī)定離婚時夫或妻在家庭土地承包經(jīng)營中享有的權益等，應當依法予以保護。《中國婦女發(fā)展綱要(2011-2020年)》指出保障農(nóng)村婦女土地權益，落實和完善保障農(nóng)村婦女土地權益的相關政策，確保婦女享有與男子平等的土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權和集體收益分配權。因此，在權利證書中明確登記婦女作為家庭成員共有人，是實現(xiàn)我國法律賦予婦女平等土地權利的有效途徑，為保障婦女土地權益提供了法律上依據(jù)。

四川省作為土地確權先行試點省份，其下級市區(qū)多地已經(jīng)先后開展了土地確權頒證工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包(流轉(zhuǎn))管理服務機構在同級人民政府領導下，承擔本區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記管理的具體工作。在充分尊重農(nóng)民的意愿下，對土地已經(jīng)承包到戶的，原則上要確權確地到戶，對少數(shù)已經(jīng)實行土地股份合作的村社，或者土地很少且地界早已打亂的村社，可以確權確股不確地。

一、土地確權過程中婦女權益保護問題分析

(一)農(nóng)婦婚嫁引起的戶籍變動不利于土地權利的確定

《中華人民共和國憲法》第十條中規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。因此，在農(nóng)村土地集體所有制的背景下，各地農(nóng)村以集體經(jīng)濟組織為單位擁有集體土地，并按戶為單位劃分給每個農(nóng)村家庭，每位家庭成員只有依據(jù)戶口被確認為該集體經(jīng)濟組織成員后才能分得土地和享受集體經(jīng)濟組織成員利益。南充市順慶區(qū)在此次開展的土地確權中，同樣是以戶為單位，尤其是土地承包經(jīng)營權以“二輪承包”為基礎保持現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關系不變。因此，每位家庭成員必須依附于具體的“戶”里才能獲取土地權益。

在傳統(tǒng)的農(nóng)村婚嫁習俗中，農(nóng)村婦女依“從夫居”的習慣，結婚后往往會離開娘家跟隨丈夫前往婆家生活。土地具有固定性的特點，因此導致婦女作為權利人和權利客體發(fā)生分離?；榧薜淖儎油鶗婕皯艏w移，從而引發(fā)集體經(jīng)濟組織成員身份的改變和土地變動，可能出現(xiàn)農(nóng)村婦女既無法享受在娘家的土地權益，又無法分得婆家的土地兩頭落空的局面。因此，婚姻關系的締結、喪失、變動，是農(nóng)村婦女土地權益變化的一條重要線索，矛盾多突出在承包地、宅基地享有和房屋產(chǎn)權上。

1.出嫁女

“出嫁女”從廣義上認定可分為這幾類情況：(1)婦女出嫁至外村并將戶口遷至夫家；(2)婦女嫁至外村而戶口仍留在娘家；(3)女性與同村男性結婚，婚后雙方戶口未發(fā)生遷移。

造成這類婦女沒有土地的原因里既存在政策原因、客觀原因，也有各村集體組織的違法行為。首先，根據(jù)當時村里關于計劃生育的政策規(guī)定，家庭里凡只有第一胎才能分得承包地，如果該婦女為家里第二胎則依政策未能分地。其次，根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第六十三條規(guī)定：本法實施前已經(jīng)預留機動地的，機動地面積不得超過本集體經(jīng)濟組織耕地總面積的百分之五。不足百分之五的，不得再增加機動地。本法實施前未留機動地的，本法實施后不得再留機動地。實際上，許多村子早已經(jīng)將承包地分光，并沒有留下多余的機動地儲備，由于我國農(nóng)村普遍存在人多地少的“人地矛盾”，許多出生較晚的女性根本無地可分，村中二十歲左右的“90后”女性普遍沒有土地。另外，還存在部分違法收回“出嫁女”土地的情況。根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第三十條規(guī)定：承包期內(nèi)，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地。某些村子在以往處理中曾違法收回未能在婆家分到土地的出嫁婦女其娘家承包地的情況，并且該問題一直未進行修正，因而造成部分外嫁婦女至今婆家娘家兩邊未有承包地的狀況，這些沒有得到修正的歷史遺留問題也直接導致了這次土地確權中部分婦女“無地可確”。

法律和政策規(guī)定出嫁婦女如果在娘家的土地未被收回，則一般情況下婆家村子不再分地，其目的是保證婦女在婆家、娘家兩邊只擁有一處承包地達到相對公平。然而，事實上由于出嫁婦女與其名下的土地相距太遠，自己無法耕作，其土地往往由娘家父母或者嫂子弟媳代為耕種，土地產(chǎn)生的經(jīng)濟效益往往也由娘家父母或者嫂子弟媳接受。

南充市此次開展的土地確權是以戶為單位進行確權，假如外嫁女戶口已經(jīng)遷至婆家，那其留在娘家的土地很可能會因為她不再具有原集體經(jīng)濟組織成員資格而不能在娘家得到確權。這種情況下婦女僅僅只能在在婆家確定集體經(jīng)濟組織成員資格。

2.離婚婦女

在調(diào)查中，我們了解到村里如果夫妻間鬧離婚，往往都是雙方通過協(xié)商的方式來確定承包地的范圍、房子、財產(chǎn)等歸屬。如果房子若是婚前丈夫所修，則離婚時婦女當然不能分到房產(chǎn)，若是房子由雙方共同修建，由于土地、房產(chǎn)在離婚時無法帶走，并且由于某些遠離城鎮(zhèn)較偏遠地區(qū)的土地價值低，婦女多數(shù)情況下選擇一定的金錢補償或者出于對自己子女的關愛同丈夫協(xié)議把承包地或承包地出租金、房產(chǎn)等留給子女，自己凈身出戶。例如，村里有個婦女和丈夫離婚時，因為當時情緒激動不想要任何牽扯，與丈夫協(xié)議凈身出戶而前夫又不愿意和她分戶，該婦女無奈把戶口轉(zhuǎn)回娘家，最后結果是轉(zhuǎn)回娘家集體經(jīng)濟組織后在婆家的所有土地權益因集體成員身份的改變而喪失。

離婚后的婦女通常會選擇搬離夫家，假如其在夫家擁有承包地，但往往由于其新住地與原住地之間的空間差距，會阻礙了她們有效地行使自己合法的土地權利，往往無力顧及留在夫家的承包土地，或者由于土地的效益低說保持原住地的土地成本代價太大而索性放棄權利。因此，通過對土地承包權、經(jīng)營權的分離，設計一個成熟的土地流轉(zhuǎn)機制讓土地作為生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)至土地需求量的土地使用者手中產(chǎn)生更大的經(jīng)濟價值或者采用入股、擔保、抵押貸款等方式換取資金就顯得格外重要。

(二)性別視角下針對婦女土地權益保護的宣傳不夠到位

婦女是否具有維權意識，關系到當其權利遭受侵犯時能否主動積極的維護自己的權益，對婦女維權意識的培養(yǎng)同時也是對侵權行為產(chǎn)生的一種預防。

然而實際上除參與確權工作村婦女干部以外，多戶普通家庭農(nóng)村婦女不太清楚村里正在開展的土地確權工作，因為在男主外、女主內(nèi)的傳統(tǒng)農(nóng)村家庭分工里，留守在村里的婦女通常在家做家務、帶孩子，而許多關于土地確權的事宜例如開會、通知、確權結果的簽字等等多由男性戶主參與完成。此外，多數(shù)村里組織開展的宣傳活動也僅僅是針對土地確權本身的意義宣傳，缺乏專門針對土地權益對婦女個人意義的教育。在目前的家庭承包制下，婦女的土地權利依附于男性家庭成員的親緣或姻緣關系，當家庭穩(wěn)定時，家庭是一個利益共同體，婦女的權利具有較強的保證；而當婦女婚姻關系發(fā)生變動時，她與男性戶主間的利益開始分化時，其權利容易流失。農(nóng)村婦女尤其是中老年婦女具有極強的家庭觀，對個人的土地權利普遍不會過于計較，也缺乏長遠的風險意識，不清楚如果當家庭成員發(fā)生變故、婚姻關系發(fā)生變動時明確的權利對自己有著重要的意義。因此，土地確權中對婦女權益的宣傳范圍、深度、針對性還有待提高。

(三)救濟途徑存潛在缺陷

在前文中，我們欣慰地看到當婦女的土地權利受到侵害時多數(shù)婦女都會選擇采取行動維護自己的土地權益，但當婦女土地權益遭受侵害時她們會首先選擇尋求村委會、婦聯(lián)幫助請求出面協(xié)商調(diào)解，半數(shù)人會選擇向政府上訪，而選擇走司法程序進行訴訟的人非常少。

究其原因，一方面，在農(nóng)村這種熟人社會中，人們普遍認為調(diào)解是一種較為迅速和高效的解決辦法，相較于訴訟所要耗費較多的人力物力成本，農(nóng)村婦女更傾向于選擇當事人雙方的協(xié)商，另一客觀層面上，農(nóng)村婦女的法制意識比較淡薄，也缺乏一定法律技能和法律援助渠道，復雜的訴訟程序也使她們對打官司望而卻步。

乍看之下，婦女擁有較多的維權途徑，但實際上這些維權途徑卻隱含著一定的風險與缺陷。例如，村委會干部或者村里長老在村子往往享有極高的地位和權力，在調(diào)解處理侵犯婦女土地權益的過程中可能會存在“家長作風”，不能充分考慮婦女的意見甚至利用村規(guī)民約或者村民自治的權力變相地侵犯婦女權益。另外，如果被侵害婦女向婦聯(lián)尋求幫助，往往又會遭遇因婦聯(lián)缺乏相應的執(zhí)法權限而無法插手此類問題的的尷尬局面。第三，選擇上訪的婦女通常也會遇上上訪無門的情況。

因此，盡管農(nóng)村婦女可選擇較多的維權途徑，但或因維權手段的乏力，出現(xiàn)權利實際上得不到救濟的結果。

二、完善土地確權過程中對農(nóng)村婦女土地權益保護的建議

(一)調(diào)整土地確權登記原則

在南充市順慶區(qū)的土地確權工作中，村集體是以“戶”為單位，對戶口在本村的集體經(jīng)濟組織成員進行確權，將家庭成員作為共有人登記在土地權利證書上。此種做法在很大程度上保證了大多數(shù)女性家庭成員作為共有人享有土地的權利，然而卻忽視了存在少數(shù)的戶口遷至夫家變?yōu)榉蚣壹w經(jīng)濟組織成員，而二輪承包時期發(fā)包的承包地尚留在娘家的婦女。若嚴格僅以“戶籍”所在地為標準認定集體經(jīng)濟組織成員身份進行確權會造成此類婦女在夫家無地可確、娘家有地卻因無身份不能確，兩邊都無法確權的局面。

為解決這種情況，不妨在今后的確權工作中將確權的原則調(diào)整為以“集體經(jīng)濟組織成員或家庭成員身份”的雙重標準，因為外嫁遷移戶口至夫家的女子不僅僅是夫家集體經(jīng)濟組織的成員，同樣也是娘家家庭成員的一份子，只要該女子仍為農(nóng)村戶口，就可以依據(jù)娘家家庭成員的身份在娘家得到土地確權。

(二)完善對村民自治權力的監(jiān)督機制

南充市順慶區(qū)在進行土地承包經(jīng)營權確權登記工作中，各村須選舉產(chǎn)生村議事會和監(jiān)事會、組議事會小組，分別由5-7人組成。村議事會和組議事會小組的村名代表一般由德高望重，有一定威信的“長老”組成，議事會(小組)的成立是為了及時化解確權過程中產(chǎn)生的矛盾，減少村民之間的糾紛，力爭做到“小事不出組，大事不出村”，同時監(jiān)事會對村議事會和組議事會所做決議的進行監(jiān)督，當村議事會和組議事會所做決議違法違規(guī)侵害村民權益時及時制止和修正。

然而在議事會、監(jiān)事成員的構成里，僅體現(xiàn)了除干部之外普通農(nóng)戶的參與，沒有女性成員比例的規(guī)定。在傳統(tǒng)農(nóng)村中男權意識主導形態(tài)下男性在決議或者制定規(guī)則時可能會無意識忽視女性權利，只有在制度設計中加入女性元素，讓婦女能夠真正成為自己權益的代表者。在各村須選舉產(chǎn)生村議事會和監(jiān)事會、組議事會小組成員中，應至少有三分之一比例的女性成員，保證女性充分參與到土地確權的工作開展中。

另外，當婦女因土地權益發(fā)生糾紛，尋求由組長、隊長或村長主持下的調(diào)解時，若出現(xiàn)組長或村長不尊重婦女意見強行調(diào)解的情況，應有一定的彈劾機制和申訴制度，對組長、隊長甚至村長進行追責。

(三)建立土地確權審查及糾錯機制

由于四川省土地確權頒證工作各地區(qū)開展時間不一，有先有后。有可能出現(xiàn)在出嫁時娘家村里土地確權完成，嫁至夫家村里時，夫家土地確權還未結束又在夫家村子里確得土地，兩邊都有被確定承包地；第二，也有可能婦女出嫁時娘家還沒開始確權，將戶口遷至夫家村子時該村土地確權已經(jīng)完成，兩邊都沒有確得土地的情況。鑒于此，可以嘗試針對因婚嫁戶口、居住地發(fā)生變動的女子，建立一個土地互查機制——當其進入夫家村子時夫家村集體對其在娘家村子的土地狀況進行調(diào)查，查看該婦女的承包地享有情況，以避免出現(xiàn)在“二輪承包”中有承包地，而此次確權未能被確權的情況發(fā)生。當全省完成土地確權工作后，將土地權利證書聯(lián)網(wǎng)形成網(wǎng)絡，在全省范圍內(nèi)對因故未能確權的婦女進行補救。

(四)開發(fā)土地權利價值培養(yǎng)婦女權利意識

前文提到，由于部分隨夫居住的出嫁婦女與其在娘家承包土地存在空間上的分離，其土地往往由娘家人代為耕作并代為接受土地產(chǎn)生的利益和離異婦女離婚后遷出其承包地所在的夫家村子造成人地分離的情況不便直接收獲土地產(chǎn)生利益索性放棄權利的情況。如果在產(chǎn)權明晰的情況下對土地進行流轉(zhuǎn)、土地承包經(jīng)營權抵押、擔保，將承包權與經(jīng)營權的分離，使經(jīng)營權創(chuàng)造更多收益。通過這些方式化解人地分離的矛盾，將土地的收益直接歸于婦女本人，或者使被忽視的承包地價值能發(fā)揮更大的融資價值，那么將有利于增強農(nóng)村婦女對土地的權利意識，使其更積極主動、自發(fā)的參與到自身權利確定和維護的行動中來。

在目前大量農(nóng)村勞動力向城市二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村社會結構深刻變動的背景下，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營要求對農(nóng)村經(jīng)營主體變化、農(nóng)地流轉(zhuǎn)等生產(chǎn)力發(fā)展要求的適應性調(diào)整，以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，使包括農(nóng)村婦女在內(nèi)的農(nóng)民獲得更多的收益。構建與之配套土地承包地的流轉(zhuǎn)、土地承包經(jīng)營權抵押擔保制度，便是放活承包地，使其創(chuàng)造更大價值的前提條件。

(五)完善司法救濟途徑

仲裁是一種相較于訴訟簡易的程序。農(nóng)村土地承包仲裁機構所受理的土地承包經(jīng)營糾紛是一條解決農(nóng)村土地承包權益糾紛的重要途徑，2010年1月1日發(fā)布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第二條規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解和仲裁，適用本法，其中農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛就包括因確認農(nóng)村土地承包經(jīng)營權發(fā)生的糾紛和因侵害農(nóng)村土地承包經(jīng)營權發(fā)生的糾紛。在此基礎上，建議省人大常委盡快針對此次四川省多個范圍內(nèi)進行的土地確權頒證行動出臺仲裁法規(guī)，將土地確權過程中侵犯婦女土地權益的爭議納入范圍，完善仲裁程序，促進農(nóng)業(yè)行政部門逐級建立土地仲裁機構，擴大仲裁機構職能使其仲裁對象不僅僅局限于承包地上，解決農(nóng)村婦女的土地權益糾紛，擴大救濟渠道。

在訴訟程序上，由于農(nóng)村婦女缺乏法律素養(yǎng)及訴訟技能，在各地區(qū)條件允許的情況下為土地權益受損的農(nóng)村婦女提供專門法律援助通道。建議省高院就此類農(nóng)村婦女土地權益問題上出臺相關的指導性文件就訴訟程序上明確受案范圍、主體資格、舉證責任劃分、執(zhí)行手段等進行規(guī)定，避免權利受侵害婦女無法立案，遭遇行政法庭與民事法庭的互相推諉或最后因執(zhí)行困難權利得不到實際的實現(xiàn)。

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