李曉玉

青島大學(xué)，山東 青島266071

十八屆三中全會，十分清晰地傳遞了中央對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)切，而農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展與突破需要良好的村級治理為其提供平臺和基石。在當(dāng)前城鄉(xiāng)二元治理的大背景下，與農(nóng)民關(guān)系最為密切的村委會，作為村級權(quán)力的中心，發(fā)揮著舉足輕重的作用。村委會的存在，從來不是作為一個孤立的個體。要真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的美好藍(lán)圖，村委必須首先找好自身角色定位;其次，要梳理好與村支書以及發(fā)展尚未完全的農(nóng)民自治組織的關(guān)系。為此，我們將聯(lián)系法律要義與現(xiàn)實政治的角度，并結(jié)合近年來村級治理中諸如村級腐敗、侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的事件，以及村級治理新模式的成功實踐，呼吁村委審時度勢，構(gòu)建以村委會為核心的多元、良性關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。一方面，使各主體之間實現(xiàn)利益協(xié)調(diào)，形成治理合力，另一方面，也形成對村委會村級治理的多維監(jiān)督，以免以權(quán)謀私。

一、村委會自身角色與功能定位

我國于1998年11月4日第九屆全國人大第五次會議審議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》，并于2010年10月28日第十一屆全國人大第十七次會議加以修訂。從新舊組織法的對比中，我們可以尋找到村委會的角色定位與職能職責(zé)的真實與深刻含義。

在新的組織法總則第一條中，適時添加了社會主義新農(nóng)村建設(shè)的背景敘述?！吧鐣髁x新農(nóng)村建設(shè)”的政策是在2005年10月十六屆五中全會《十一五規(guī)劃綱要建議》中被提出的，它以“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”為主要內(nèi)容。新的組織法中對新農(nóng)村內(nèi)容的體現(xiàn)，反映出國家順應(yīng)時代與國情發(fā)展對村委村級治理提出了新的要求:不再較為抽象化、形式化地將村委簡單定性為“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，而是從對農(nóng)村經(jīng)濟、文化、生活水平和生活質(zhì)量等各方面，對村委的職能目標(biāo)和執(zhí)行能力提出更為具體和艱巨的要求。

“新農(nóng)村”中“管理民主”暗含著國家意在將農(nóng)民的地位和權(quán)力提升、適當(dāng)壓制村委官本化的傾向，對新時代村委會的角色重新定位有很大的啟發(fā)。我們不難發(fā)現(xiàn):時至今日，仍有部分村委繼續(xù)沿襲以往的官僚制運作方式，職責(zé)履行的服務(wù)對象仍然是“對上不對下”，樂于完成上級交給的指標(biāo)性任務(wù)，而不去理睬村民的真正所想所需，毫無自我治理的實際舉措，村級自治組織儼然成為縣、鄉(xiāng)級政府的基層行政派出機構(gòu);還有一些村委認(rèn)識到了村級自治獨立性、還權(quán)于民的重要性，卻把全部的責(zé)任和義務(wù)放給了村民自己，村委自身則玩起了“放羊式旁觀治理”，對村民不管不問，任由農(nóng)民在市場的驚濤駭浪中沉浮顛簸、自我營救。顯然部分村委的這兩種做法都是不可取的。村委對村級事務(wù)的管理，首先，本質(zhì)上其實還是服務(wù)，只是村委的服務(wù)視角和對象發(fā)生了轉(zhuǎn)變，不是問“縣、鄉(xiāng)政府要什么”，而是問“農(nóng)民要什么”;其次，村委的權(quán)力運用方式也應(yīng)適時改進(jìn)，不是指揮和領(lǐng)導(dǎo)，而是溝通和引導(dǎo)，迎合新時代民主理念，樹立“官民平等”甚至“官在民之下”的觀念，只將自身視為以農(nóng)民為對象的服務(wù)組織機構(gòu)，“官民共治”“與民同樂”。

時代在進(jìn)步，民眾自我意識在漸漸蘇醒，中國政治治理中的價值理性正在步步走向回歸，同樣地，村級治理中，村干部應(yīng)該適時轉(zhuǎn)變自身的官老爺做派，發(fā)揮自身在村級治理中特殊的號召力，通過躬身實踐，增加與村民們的情感溝通，防止產(chǎn)生中國式的“民主泛濫”和“無政府主義”。

二、村委會與村支書的關(guān)系

村兩委關(guān)系矛盾到村級治理是否能夠正常運轉(zhuǎn)，是村民自治中的第一問題，甚至是第一難題;村兩委關(guān)系矛盾問題的虛懸，亦從某種程度上反襯出村民自治正在遭遇的尷尬;村兩委關(guān)系的融洽是村民自治健康發(fā)展的政治保證，黨的領(lǐng)導(dǎo)的缺位或是過度都不可能有真正意義上的村民自治;梳理好村兩委之間的關(guān)系，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的必要前提。

從理論角度來看，村支書擁有行政權(quán)，村委會擁有自治權(quán)，村支書對村委作用的發(fā)揮主要表現(xiàn)在三個方面:領(lǐng)導(dǎo)、支持與監(jiān)督。這一點在新組織法總則第四條中也有所體現(xiàn):村支書由以往對村委純粹政治上、組織上和思想上的領(lǐng)導(dǎo)功能轉(zhuǎn)變?yōu)閷Υ逦瘯ぷ鞯摹邦I(lǐng)導(dǎo)與支持”。這在一定程度給予了村委會自我發(fā)揮的機會和平臺，使村級治理能夠朝著更加本土化、地域化、特色化的方向發(fā)展，從而實現(xiàn)村級治理模式中的“百家爭鳴”與“百花齊放”。然而，正如徐勇在《中國農(nóng)村村民自治》中談到的:雖然“從理論和制度上看，村黨組織和村民自治組織的地位和關(guān)系是明確和協(xié)調(diào)的”，但是，在實踐操作中，兩者關(guān)系的協(xié)調(diào)“仍是一個尚待解決的問題，并影響著村民自治的運作”。［1］在日常生活中，我們不難發(fā)現(xiàn)村委與村支書之間自治權(quán)與行政權(quán)的博弈，兩者之間要么存在黨政不分的情況，要么以黨代政，要么村委獨大，甚至有些地方還出現(xiàn)了村委與支書“沆瀣一氣，協(xié)同犯案”的情況:據(jù)報道，2013年10月16日，連云港市贛榆縣城頭鎮(zhèn)官路村6名村干部在吃喝完后，去一家KTV集體“找小姐”，第二天還拿照片炫耀。［2］如此黨政粘連、玩忽職守的做法造成的影響是極為惡劣的，明確村兩委之間的相互關(guān)系，加強對村兩委的監(jiān)督已是使之必然。

為此，近年來，各地就如何調(diào)整村兩委之間的關(guān)系問題上，涌現(xiàn)出了諸多創(chuàng)新模式。例如:湖北省隨州市推出一種“兩會制”的方案，即村級重要事務(wù)的決策，按照從黨內(nèi)到黨外、從黨員到群眾的原則;河南省鄧州市提出“4+2工作法”，即在進(jìn)行村級重大事務(wù)決策時，按照黨支部提議、“兩委”商議、黨員會議審議、村民代表會議或村民會議決議的先后順序;河北省武安市推行“一制三化”策略，“一制”是指村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治運行機制，“三化”是指“村黨支部工作規(guī)范化、村民自治法制化、民主監(jiān)督程序化”;河北省滄州市推出了“青縣模式”，一言以概之，它的核心就是“健全一個組織，調(diào)整三種關(guān)系”，前者是指將村民代表會議轉(zhuǎn)變?yōu)槌ＴO(shè)性組織，并由村黨支部書記兼任主席，后者是指對村黨支部、村民代表會議和村委會之間的關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。［3］此外，還有“一肩挑”“兩票制”等其他模式。但總的來說，這些方案和做法，雖然具有一定的創(chuàng)新意義，但是其理論與實踐價值都有待推敲。例如，像是“兩會制”“一制三化”方案，不僅漏掉了“村委會”，而且它們“把村黨組織與村民自治組織混為一談、甚至凌駕于村民會議之上，如賀雪峰所言:“如此一來，村黨支部便會不自覺地將自己定位于代理上級任務(wù)的位置”，［4］我們也就很難保證村級治理還會支持村民自治;同時，“4+2工作法”和“青縣模式”，雖然提到了村黨委、村委和農(nóng)民見得關(guān)系，但是很明顯，它們都在極力抬高村黨支部的地位，貶低村委的地位，這樣不僅不會真正解決村兩委之間的矛盾，反而會強化村級治理中黨支部一元化領(lǐng)導(dǎo)的趨勢，村委管理缺乏合法性和權(quán)威性的弊端也會日益顯現(xiàn)，很容易產(chǎn)生黨政不分、以黨代政的問題。為此，成都市大邑縣上安鎮(zhèn)新安社區(qū)更進(jìn)一步，于2008年4月開始，直接在“村兩委”之外再設(shè)一委——“村監(jiān)委”(成員必須具備一定財會和管理知識，并由村民公推差額選舉產(chǎn)生，且排除村干部及其直系親屬)，“村監(jiān)委”可以通過法定程序?qū)Α按鍍晌备刹窟M(jìn)行直接罷免，并在9月份擴大試點。大邑縣新安社區(qū)“并設(shè)三委”的做法，一方面扭轉(zhuǎn)了農(nóng)民在村級治理的弱勢地位，使村落向著社區(qū)的現(xiàn)代化治理方向前進(jìn)，另一方面，又降低了村委和村黨支部之間的的內(nèi)耗，轉(zhuǎn)而將注意力放在完善自我、搞好村務(wù)上。但是大邑縣的“三委齊驅(qū)模式”也并非完全之策，根據(jù)該縣出臺的《關(guān)于在全縣農(nóng)村基層建立村民監(jiān)督委員會的實施意見》規(guī)定:“村監(jiān)委屬群眾自治性專職民主監(jiān)督組織，工作屬義務(wù)性質(zhì)，無誤工補助，但各村應(yīng)根據(jù)實際，依據(jù)黨員群眾年終評議結(jié)果從村集體經(jīng)濟或辦公經(jīng)費中給予適當(dāng)工作補貼，具體金額采取‘一事一議’方式確定?！保?］這種規(guī)定暗含很大的變動性和不確定性，會在很大程度上使農(nóng)民喪失監(jiān)督村兩委的積極性，令“村監(jiān)委”成為“民心工程”的又一形式化產(chǎn)物，最終使得“三委”新模式走向破產(chǎn)。

總而言之，村級治理中，處理村兩委間的關(guān)系問題，我們既要防止出現(xiàn)村黨支部、村委用權(quán)過度，又要防止村黨支部、村委用權(quán)缺位的問題。對于全國各地已經(jīng)或未來可能出現(xiàn)的各種治理新思路、新模式，我們都應(yīng)從兩個角度對他們的理論價值與現(xiàn)實可行性進(jìn)行謹(jǐn)慎的評析與考察，一方面，該治理模式是否既堅持了黨在農(nóng)村的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，又不對村委權(quán)利的行使多度評判和干預(yù)，另一方面，該治理模式是否既協(xié)調(diào)好了村兩委的關(guān)系，又在最大合理限度范圍內(nèi)對村民自治保持最大限度的尊重和支持。

三、村委會與農(nóng)民及農(nóng)民自治組織的關(guān)系

(一)村委會與農(nóng)民的關(guān)系

在圍繞村委會村級治理的諸多關(guān)系中，村委會與農(nóng)民的關(guān)系是最為關(guān)鍵的一環(huán)，而這一對關(guān)系中，村民又處于核心位置，因此，村委村級治理應(yīng)以農(nóng)民根本利益為導(dǎo)向。

然而，作為基層專職服務(wù)于村民的自治組織，村委會與農(nóng)民本應(yīng)“魚水情深”，村委本應(yīng)治理有方，但是近年來，隨著日益發(fā)達(dá)、日漸公開的大眾媒體的即時披露，某些村委侍權(quán)無恐、欺瞞百姓的事件屢見報端，尤其是極大侵害農(nóng)民土地權(quán)益的“強征”事件。據(jù)統(tǒng)計，截止到2014年5月9日，中央紀(jì)委監(jiān)察部共查處全國農(nóng)村土地承包、流轉(zhuǎn)、耕地占補平衡、土地整治中侵害農(nóng)民土地權(quán)益案件1.4萬件。

事實上，在法律層面，我國對保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益這一問題早有建樹。在新村民委員會組織法總則第三條中著重突出了對農(nóng)民集體土地所有權(quán)的保護(hù)，并將其作為分設(shè)村民小組的依據(jù)之一。并且，新組織法第五章《民主管理和民主監(jiān)督》中第三十四條中規(guī)定，由村委會和村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)共同建立的村務(wù)檔案必須準(zhǔn)確、真實地記錄有關(guān)“土地發(fā)包方案和承包合同”“宅基地使用方案”“征地補償費使用及分配方案”等內(nèi)容。其中的村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)在新組織法第五章第三十二條中有規(guī)定，“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會”，并且，監(jiān)督委員會的成員構(gòu)成必須同時滿足以下三個條件:1.由村民民主選舉產(chǎn)生;2.必須具備一定的財會和管理知識;3.“村委會成員及其近親屬不得擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)成員”?！按逦瘯邮苊磕曛辽僬匍_一次的、由村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)主持的、由村民會議或村民代表會議作為直接考官的民主評議”。此外，第五章三十五條對村委會成員實行的“任期和離任經(jīng)濟責(zé)任審計”的第五項中，也包括對“本村集體資產(chǎn)、資源的承包、租賃、擔(dān)保、出讓狀況，征地補償費的使用、分配情況”等內(nèi)容。可見，我國在理論上保護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益的法律法規(guī)還是有一定豐富度的，賦予了村民會議和村民代表會議一定的監(jiān)督權(quán)力，并且另立村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督村委作為，但是，在現(xiàn)實的操作中卻存在一個致命的問題:村民數(shù)量雖在數(shù)量上占優(yōu)勢，但他們就像媒體評論央行如同“巨型嬰兒”一樣，相較于村委，他們力量離散，地位反而弱勢，于是，在這種情況下，如何才能真正保證由農(nóng)民組成的村民會議和代表會議以及監(jiān)督委員會享有真正的監(jiān)督權(quán)呢?如何不使《土地管理法》成為空頭文件呢?可能力促各種農(nóng)民自治組織的發(fā)展和壯大，解決組織化程度低這一薄弱環(huán)節(jié)，增強農(nóng)民談判水平和能力是解決問題的一個切實可行的辦法。

(二)村委與農(nóng)民自治組織的關(guān)系

農(nóng)民自治組織的建設(shè)與發(fā)展，有利于增強村民與村兩委對話能力，防止村兩委權(quán)力的濫用;有利于加強農(nóng)民的自主意識和維權(quán)意識，從而更好地維護(hù)自己的利益。

在新組織法第二章《村民委員會的組成和職責(zé)》第九條中提到，“村民委員會應(yīng)當(dāng)支持服務(wù)性、公益性、互助性社會組織依法開展活動，推動農(nóng)村社區(qū)建設(shè)?！彪m然，就我國目前而言，農(nóng)民自治組織的組建和運作仍然處于較為松散的時期，但是，隨著法治化的逐漸深入，新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)在要求以及各地探索村級治理新模式的如火如荼，農(nóng)民自治組織逐漸走向完善、村委角色逐漸走向“退化”是一個必然的過程。

以群安村和生建村為例，它們都屬于四川省崇州市榿泉鎮(zhèn)，它們于2009年就村級治理開創(chuàng)了一種全新的模式——“一輪導(dǎo)向、兩輪驅(qū)動、三會合治”。［6］“一輪”是指黨的領(lǐng)導(dǎo)在農(nóng)村的直接體現(xiàn)——村支書。群安村和生建村的村級事務(wù)雖仍沿襲以往“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”的工作開展范式，但“黨”的“工作量”相比以往已經(jīng)“大為縮水”，村支書的角色已經(jīng)由過去“既導(dǎo)又演”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸鄬?dǎo)少演”，僅僅發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)、支持和監(jiān)督的職能。“兩輪”是指由農(nóng)民自發(fā)組建、自我管理的公共管理協(xié)會組織和由村委牽頭的村集體經(jīng)濟組織，將社會職能和經(jīng)濟職能實行分離，使兩者各盡其責(zé)，發(fā)揮各自專長，在實現(xiàn)相互協(xié)商合作的同時，也實現(xiàn)了兩者之間的相互牽制，從而保證更多的利益甜頭傾向于農(nóng)民，不使得村委能夠輕易地“作威作?！薄耙詸?quán)謀私”?！叭龝笔侵复迕褡h事會、村民委員會、村民監(jiān)事會，他們的成員都是村民代表，由村民民主選舉產(chǎn)生。同時，三者共同構(gòu)成公共管理協(xié)會，是為前述“兩輪”中不可或缺的一輪，分別履行村級事務(wù)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督功能，在組織構(gòu)成和權(quán)力運作上，他們自成一體、運作得當(dāng)，深受當(dāng)?shù)孛癖姷男刨?。倘若村中出現(xiàn)民眾意見分持從而激發(fā)矛盾的狀況或事件，村民們就會尋求村民議事會的意見和決策，通過“公心”取代“私心”的“斷案”方式，在很大程度上減少了民怨的累積機會，最終利于和諧鄉(xiāng)村社會的構(gòu)建。

群安村和生建村創(chuàng)立的“123模式”，意義深遠(yuǎn)，給我們處理村委與農(nóng)民自治組織的關(guān)系以很深的思考和啟發(fā)。在權(quán)力分配上，“123模式”通過組建“一個領(lǐng)導(dǎo)、兩個牽制、三個自治”的模式，改變原有權(quán)力分配的低能格局，充分調(diào)動農(nóng)民組織自我決策、自我管理、自我服務(wù)的熱情和積極性，它打破了傳統(tǒng)的村支、村委二元分立的局面，賦予了以農(nóng)民代表為全部組員的農(nóng)民自治組織極大的權(quán)利和頗高的地位，構(gòu)成了現(xiàn)在由農(nóng)民自治組織主導(dǎo)下的三元并立格局，變村級治理內(nèi)耗推諉為村級治理官民共治，為新時代下其他廣大農(nóng)村地區(qū)社會主義新農(nóng)村的建設(shè)提供了很好的借鑒。在功能定位上，“兩輪驅(qū)動”下，村委從村中事務(wù)無所不包的“大管家”的形象完全蛻變?yōu)榉止艽寮壗?jīng)濟發(fā)展的“部門主管”這一專門性角色，取而代之，行使原本村委社會職能的是現(xiàn)在的以村民議事會為主導(dǎo)的“三會合治”。二者分工明確、各司其職，既使農(nóng)民獲取充足的租金性和經(jīng)營性收益，改變農(nóng)民靠天吃飯的命運，提供了農(nóng)業(yè)實現(xiàn)現(xiàn)代化經(jīng)營的機會，更賦予了農(nóng)村農(nóng)民以現(xiàn)代社區(qū)管理者自居的資格，使得農(nóng)民生活走向豐富、多元，思想走向活躍、開放;既使農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入，更令農(nóng)民收獲內(nèi)心的尊嚴(yán)和平衡，增加農(nóng)村集體的向心力，也增加與城市相匹敵的實力，從而在微觀意義上為我國日益嚴(yán)峻的城鄉(xiāng)差距難題找尋到了一條可行的出路;在治理理念上，“123模式”的實踐，使得原本官本觀念影響下的村委、村支兩大角色在村級治理上的功能和地位相對弱化，而由農(nóng)民本身組成的農(nóng)民自治組織——公共管理協(xié)會組織的地位和功能卻受到前所未有的重視和“提拔”，在群安村和生建村，農(nóng)民已經(jīng)漸漸脫離了“弱勢群體”這一稱謂，轉(zhuǎn)而成為村級治理過程中的新生代力量和中堅之士?！?23模式”的治理理念已經(jīng)成功地由“官本”轉(zhuǎn)向了“民本”，是對孔孟傳統(tǒng)文化的繼承和揚棄，更是對新時代下社會主義新農(nóng)村建設(shè)的國家要求作出的正確回應(yīng)，印證了中國政治價值理性在村級治理中的逐漸回歸。

四、結(jié)語

綜上所述，對于村級社會的治理，村委需要將自身的角色與功能暫時定位于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展事物之上;其次，村委需要與村支書之間保持好“距離”，防止以黨代政、黨政不分、村委獨大的局面出現(xiàn);最后，村委需要維護(hù)農(nóng)民利益，支持農(nóng)民自治組織的發(fā)展，雙方明確分工，實現(xiàn)官民共治。只有這樣，村級治理的千頭萬緒才得以梳理，社會主義新農(nóng)村的宏偉目標(biāo)才能得以實現(xiàn)。