論當(dāng)代中國農(nóng)村社會(huì)福利發(fā)展的治理出路

林奇清

(福建師范大學(xué) 協(xié)和學(xué)院，福建 福州 350007)

摘要：中國農(nóng)村社會(huì)福利發(fā)展面臨的諸多難題具有共識(shí)性的解決思路，即從依靠福利資源分配保障的管理思維向開發(fā)社會(huì)資本尋求多元主體參與其中的治理思維轉(zhuǎn)變。文章基于對(duì)“三農(nóng)”問題發(fā)展主體的職能認(rèn)知，解析中國農(nóng)村社會(huì)福利治理中出現(xiàn)的困境根源和難點(diǎn)問題的成因，探究了當(dāng)代中國農(nóng)村社會(huì)福利發(fā)展的政府善政、農(nóng)民自治、多元主體善治的治理出路，以此為更有效地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)福利發(fā)展的治理實(shí)踐提供前瞻思考。

關(guān)鍵詞：當(dāng)代中國農(nóng)村；社會(huì)福利發(fā)展；治理出路

收稿日期：2015-07-08

作者簡介：林奇清(1978-)，女，福建福州人，福建師范大學(xué)講師、碩士，研究方向：馬克思理論與當(dāng)代中國社會(huì)發(fā)展。

中圖分類號(hào)：F323.89

近年來，中國城鄉(xiāng)二元分化發(fā)展的社會(huì)福利體系，以及中國農(nóng)村變遷引發(fā)社會(huì)福利發(fā)展不斷出現(xiàn)新的需要和問題，使得農(nóng)村社會(huì)福利保障無論是項(xiàng)目總量，還是保障能力都很有限。雖然中國政府開始回歸對(duì)農(nóng)村社會(huì)福利發(fā)展的治理，并努力培育、幫扶多元非政府社會(huì)主體參與農(nóng)村社會(huì)福利發(fā)展的治理實(shí)踐，但取得的成效與預(yù)定的目標(biāo)還有較大的差距。探究這一問題，既需要改革農(nóng)村發(fā)展滯后的社會(huì)福利發(fā)展路徑，又需要從國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，規(guī)劃能夠改善“三農(nóng)”問題的農(nóng)村社會(huì)福利發(fā)展道路。值得注意的是，包括農(nóng)村社會(huì)福利發(fā)展在內(nèi)的“三農(nóng)”問題研究的語境，有專家就曾指出，“中國主要的話語有四套，一是學(xué)術(shù)話語，二是官方話語，三是農(nóng)民話語，四是NGO話語。四套話語體系互相之間是很難交流的”[1]。這就提醒我們在探究農(nóng)村社會(huì)福利發(fā)展的治理出路時(shí)，想當(dāng)然的成分是最要不得的，遵循歷史和邏輯、現(xiàn)實(shí)和理性相結(jié)合的認(rèn)知原則，特別是要基于農(nóng)村實(shí)情真正領(lǐng)會(huì)農(nóng)民的所需進(jìn)行的發(fā)展規(guī)劃，才能產(chǎn)生實(shí)效。

上述四套話語體系中，代表官方話語體系的政府、農(nóng)民及NGO之所以能夠成為“三農(nóng)”問題話語體系的重要角色，是因?yàn)樗鼈兪墙鉀Q“三農(nóng)”問題的主要參與者。由于不同主體在“三農(nóng)”問題中所要訴求的利益具有較大的差異，這就決定了基于不同主體身份的“三農(nóng)”問題的解決辦法是有較大區(qū)別的。但不能回避的是，這三大主體的職能作用具有不可替代的獨(dú)特性并需要互補(bǔ)協(xié)調(diào)。本研究正是基于對(duì)“三農(nóng)”問題發(fā)展主體的職能認(rèn)知，探討了農(nóng)村社會(huì)福利發(fā)展的治理出路，包括提升政府在農(nóng)村社會(huì)福利發(fā)展中的善政出路、增強(qiáng)農(nóng)民在農(nóng)村社會(huì)福利發(fā)展中的自治出路、強(qiáng)化多元福利主體在農(nóng)村社會(huì)福利發(fā)展中的協(xié)同善治出路，這些構(gòu)成了階段性農(nóng)村社會(huì)福利發(fā)展的治理體系，并為進(jìn)一步尋求更加完善的治理出路奠定了基礎(chǔ)。

一、農(nóng)村社會(huì)福利發(fā)展中的政府善政出路

中國農(nóng)村社會(huì)治理有著自身獨(dú)特的發(fā)展軌跡，有研究者指出，中國的過去和現(xiàn)代先后經(jīng)歷了“‘國家—士紳—村民’：中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理格局和‘國家—干部—民眾’：現(xiàn)代國家與鄉(xiāng)村治理新格局”[2]，并比較客觀地概括了現(xiàn)代中國農(nóng)村治理格局的困局，即“現(xiàn)今中國鄉(xiāng)村基層干部作為國家主理人角色的權(quán)威基礎(chǔ)大大削弱，執(zhí)政條件發(fā)生巨大改變，干部們失去控制資源分配和影響村民生活機(jī)會(huì)的權(quán)力；農(nóng)民自主經(jīng)營使農(nóng)村基層干部不能控制生產(chǎn)過程；村集體經(jīng)濟(jì)的空殼化使農(nóng)村基層組織無法為鄉(xiāng)村提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；強(qiáng)行推動(dòng)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的失誤更加劇了農(nóng)民對(duì)農(nóng)村基層組織和干部的信任危機(jī)；財(cái)政‘分灶’及其財(cái)政拮據(jù)使農(nóng)村基層組織和干部難以得到上級(jí)的有效支持”[2]。

改變在農(nóng)村治理過程中出現(xiàn)的一些國家、政府及各級(jí)工作人員無力與無奈現(xiàn)狀，不僅在于重塑自上而下的權(quán)威，更在于通過自上而下具有成效地幫助農(nóng)民解決影響他們生產(chǎn)和生活的福利所需，讓農(nóng)村的現(xiàn)代化獲得更多的突破口，因?yàn)楫?dāng)下農(nóng)村的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型還面臨諸多的發(fā)展難題，但其在整個(gè)國家現(xiàn)代化的地位不可或缺，如“目前，我國大部分農(nóng)民的主要收入來源是務(wù)工所得和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入。就農(nóng)民工而言，多數(shù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民還是低水平就業(yè)，大部分農(nóng)民并不能在城市獲得穩(wěn)定的就業(yè)和收入條件。城市化進(jìn)程應(yīng)該考慮大量依托有農(nóng)業(yè)收入的農(nóng)民在農(nóng)村的就業(yè)和居住條件，提升農(nóng)業(yè)GDP來維持勞動(dòng)力再生產(chǎn)模式，使得農(nóng)村成為中國現(xiàn)代化的‘穩(wěn)定器’和‘蓄水池’”[3]?？梢娂訌?qiáng)農(nóng)村自上而下的政府善政管理，是現(xiàn)階段提升農(nóng)村社會(huì)福利治理效能的前提條件之一。

那么相關(guān)出路的落腳點(diǎn)在哪里？其核心的一點(diǎn)，就是要聯(lián)系中國農(nóng)村基層政府的行政特性，改革農(nóng)村福利發(fā)展的治理機(jī)制。中國農(nóng)村政府管理失效的一個(gè)重要原因，是直接面對(duì)農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的基層干部主要還是完成上級(jí)安排的工作任務(wù)，對(duì)于接觸到的農(nóng)村社會(huì)福利治理的實(shí)際需求缺乏相關(guān)的回應(yīng)權(quán)限和資源，導(dǎo)致代表國家和政府意愿的基層干部呈現(xiàn)出處理農(nóng)村社會(huì)福利治理效能低下。為了提升基層政府地方治理的效能，中國已經(jīng)開始實(shí)施了省管縣的發(fā)展舉措，但是縣一級(jí)與下轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)畢竟還有較大工作重點(diǎn)的不重合性，國家給予地方一些好的福利治理的資源、政策就有可能被上一級(jí)政府截留，因此為農(nóng)村最基層的政府組織和工作人員配備必要的發(fā)展權(quán)限和發(fā)展資源十分必要。當(dāng)然，為防止政府組織和工作人員出現(xiàn)權(quán)力腐敗，在為農(nóng)村基層的政府組織和工作人員配備必要的發(fā)展權(quán)限和發(fā)展資源的同時(shí)，也要構(gòu)建較為完備的監(jiān)督和調(diào)控機(jī)制。與此同時(shí)，為了提升這些工作人員的能力，舉行定期的教育培訓(xùn)，搭建實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的交流平臺(tái)等改革措施對(duì)于整天忙于事務(wù)性工作的基層工作人員也十分必要。

2013年至今，新一屆政府提出了通過簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能的方式進(jìn)行政府改革，以此激發(fā)市場活力，更好地為人民群眾服務(wù)。這一時(shí)期的政府改革主要解決的是政府與市場之間的關(guān)系，所取得社會(huì)治理的初步成效有目共睹。但對(duì)于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展不太活躍的廣大農(nóng)村，政府的簡政放權(quán)要更加注重政府行政體制內(nèi)自上而下的放權(quán)，這就要求頂層設(shè)計(jì)要有這樣的微觀思維，而對(duì)于農(nóng)村基層組織和工作人員要有意識(shí)提升自身承接上一級(jí)政府權(quán)力下放的能力。農(nóng)村社會(huì)福利治理的宗旨目標(biāo)是要服務(wù)于廣大農(nóng)民的切身利益，除具有共性的基本福利需求之外，農(nóng)村各地區(qū)各鄉(xiāng)村在同一時(shí)間對(duì)福利需求的著重點(diǎn)是有很大差異的，對(duì)于這些情況的了解、反饋和務(wù)實(shí)的回應(yīng)主要還是依靠與農(nóng)民接觸最密切的基層政府組織和工作人員的努力，需要這部分代表黨和國家職能和權(quán)威存在的單位和個(gè)人因地制宜地發(fā)揮創(chuàng)造性的工作職能*要發(fā)揮基層政府組織和工作人員創(chuàng)新工作的激情，能否留住人才最為關(guān)鍵。傳統(tǒng)的農(nóng)村基層工作人員和大學(xué)生村官在內(nèi)的新型農(nóng)村基層工作人員的工資待遇還比較低，為農(nóng)村基層工作人員提供的發(fā)展機(jī)會(huì)還比較有限，在農(nóng)村基層工作的事業(yè)榮譽(yù)感和價(jià)值感還沒有獲得廣泛的自我認(rèn)同和社會(huì)認(rèn)同，這些現(xiàn)象是尋求農(nóng)村福利治理善政出路需要關(guān)注的重點(diǎn)問題。，讓廣大的農(nóng)村獲得福利保障，以此感受到具有國家所屬感的政府善政的福利治理的力量，對(duì)國家認(rèn)同，并水到渠成地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的現(xiàn)代化。

二、農(nóng)村社會(huì)福利發(fā)展中的農(nóng)民自治出路

在中國民主政治的發(fā)展進(jìn)程中，引以為豪的舉措之一，是在農(nóng)村開啟了村民自治。對(duì)這一舉措，國家從法律的層面進(jìn)行了認(rèn)可、規(guī)范和保障，如1988年開始實(shí)施《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》。經(jīng)過三十多年的具體實(shí)踐，取得的成就有目共睹，并于1997年寫進(jìn)黨的代表大會(huì)報(bào)告，其中關(guān)于村民自治的四個(gè)基本活動(dòng)內(nèi)容，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督都得到了不同程度的推進(jìn)，這樣的發(fā)展實(shí)踐，不僅讓農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等具體的福利發(fā)展都獲益良多，而且“黨內(nèi)民主和縣鄉(xiāng)政治體制改革中的很多制度創(chuàng)新也從村民自治中獲得了很多有益借鑒”[4]。

但是，農(nóng)民自治也呈現(xiàn)諸多令人不滿意的地方，主要是村民自治受限于行政安排較多，缺乏財(cái)力支持，自治產(chǎn)生的實(shí)效有限。對(duì)此，學(xué)術(shù)界從國際比較視野獲得的一個(gè)破解路徑，即農(nóng)村自治取代村民自治，這一發(fā)展思路對(duì)農(nóng)村社會(huì)福利治理的自治出路可提供以下幾方面的思考。

其一，農(nóng)村社會(huì)福利自治的內(nèi)在機(jī)制應(yīng)循序漸進(jìn)地進(jìn)行構(gòu)建。農(nóng)村社會(huì)福利自治的直接受益目標(biāo)主體盡管是農(nóng)民，但農(nóng)村社會(huì)福利自治的主導(dǎo)主體應(yīng)根據(jù)所在農(nóng)村的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。在自治基礎(chǔ)薄弱、自治能力不足的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村社會(huì)福利自治處于初創(chuàng)時(shí)期，上一級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)能夠帶領(lǐng)農(nóng)村社會(huì)福利自治的能人、地方精英的培育，同時(shí)給予必要的政策和財(cái)政資源的支持。在這一過程中，上一級(jí)政府是農(nóng)村社會(huì)福利自治的主導(dǎo)主體，當(dāng)農(nóng)村社會(huì)福利自治已經(jīng)建立了常規(guī)性的發(fā)展機(jī)制時(shí)，為了激發(fā)農(nóng)村社會(huì)福利自治的創(chuàng)造性，上一級(jí)政府應(yīng)調(diào)整自身以往“保姆式”的培育方式，主要從指導(dǎo)和監(jiān)管層面加強(qiáng)保障作用。此時(shí)，農(nóng)村中的自治能手或農(nóng)民精英是福利自治的主導(dǎo)主體。到了第三個(gè)階段，農(nóng)村中的農(nóng)民大都有了自治的意識(shí)和能力之時(shí)，上一級(jí)政府要轉(zhuǎn)向只是作為農(nóng)村社會(huì)福利自治的服務(wù)角色?？梢姡话愣?，對(duì)于農(nóng)村社會(huì)福利自治的機(jī)制構(gòu)建，農(nóng)村與政府之間自治主導(dǎo)主體的角色承接與轉(zhuǎn)換至關(guān)重要，特別要求政府要有這方面的自覺意識(shí)*當(dāng)然，農(nóng)村與政府的自治自覺意識(shí)，并不一定存在政府先知先覺性，如家庭聯(lián)產(chǎn)承包等自治模式就是首先由少數(shù)農(nóng)民發(fā)起，繼而由政府推而廣之?，F(xiàn)如今，農(nóng)村出現(xiàn)的是大量勞動(dòng)力流失的新情況，農(nóng)村的凋敝無法忽視，這就要求政府要有意識(shí)地重振農(nóng)村，面對(duì)這樣的現(xiàn)實(shí)任務(wù)，政府在農(nóng)村福利自治的先知先覺，十分必要。。

其二，農(nóng)村社會(huì)福利自治的經(jīng)費(fèi)籌集應(yīng)爭取外援。與市場強(qiáng)調(diào)收益大于成本的經(jīng)濟(jì)效益不同的是，農(nóng)村社會(huì)福利自治的收益主體是農(nóng)戶、農(nóng)民，著重的是公益。一些諸如五保戶養(yǎng)老等的消費(fèi)福利項(xiàng)目，以及另外一些如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、修路等的公共基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展和修建，屬于生產(chǎn)型的福利項(xiàng)目，其福利成本的投入與產(chǎn)出的周期比較長，這些福利項(xiàng)目的投資即使有國家兜底，但低水平的資助仍需地方政府和集體經(jīng)濟(jì)給予分?jǐn)傄欢ū壤呢?zé)任。農(nóng)村的福利自治必然要經(jīng)歷一個(gè)從福利救助到福利發(fā)展的過程。在福利救助階段，應(yīng)突出福利需求的難點(diǎn)問題，對(duì)于少數(shù)目標(biāo)群體的救助，國家兜底，但一旦具有大量的福利需求，爭取外援的項(xiàng)目救助便具有不可或缺性。農(nóng)村社會(huì)福利自治的目標(biāo)是要在福利的量和質(zhì)兩方面都得到提升，國家資助、外援救急、農(nóng)戶分?jǐn)偠疾痪哂锌沙掷m(xù)性，因此，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)對(duì)于保障農(nóng)村社會(huì)福利自治的資金來源就具有不可或缺性。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期單一發(fā)展模式的集體經(jīng)濟(jì)不同的是，新時(shí)期農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)要有成效地發(fā)展，一定要因地制宜，選準(zhǔn)發(fā)展的項(xiàng)目，具有市場競爭力，通過產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)效益源源不斷地支持農(nóng)村社會(huì)福利自治的社會(huì)效益。

其三，農(nóng)村社會(huì)福利自治的職責(zé)要通過法律規(guī)定明確實(shí)施邊界。農(nóng)村社會(huì)福利自治應(yīng)有兩項(xiàng)大的職責(zé)，即政務(wù)和村務(wù)。政務(wù)關(guān)系到國家或地方發(fā)展的大政方針，農(nóng)村作為中國社會(huì)基層的一個(gè)重要組成部分，對(duì)此的貫徹執(zhí)行，責(zé)無旁貸，這就需要處理政府與農(nóng)村的關(guān)系；村務(wù)涉及農(nóng)村生產(chǎn)、生活的方方面面，主要由村黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì)共同組織和管理，由于職能不明，其中起上傳下達(dá)作用的基層政府和村民委員會(huì)，被指責(zé)其職能主要是對(duì)上而非對(duì)下，效能欠缺。這些基層農(nóng)村自治組織由于受人事關(guān)系的束縛，大多忙于上級(jí)交給的事務(wù)性工作，而農(nóng)村“兩委”這兩個(gè)農(nóng)村社會(huì)福利自治的最直接參與組織出現(xiàn)的一些互相牽絆現(xiàn)象，也大大地分解了農(nóng)村社會(huì)福利自治的力量。因此有學(xué)者指出，中國農(nóng)村出現(xiàn)了鄉(xiāng)政村治。這一觀點(diǎn)的合理性是認(rèn)識(shí)到農(nóng)村社會(huì)治理職能不清的問題，但偏頗之處在于沒有區(qū)分農(nóng)村自治中的政務(wù)和村務(wù)之別。二十世紀(jì)八十年代中國對(duì)農(nóng)村自治就有了相關(guān)的法律規(guī)定，但直到今天，對(duì)基本的農(nóng)村自治的職能沒有出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行分配，這對(duì)于現(xiàn)階段農(nóng)村自治出現(xiàn)的多元主體，面臨統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的新問題，無法可依?；谶@樣的現(xiàn)實(shí)問題，完善相關(guān)的農(nóng)村自治的法律法規(guī)，將有助于整合農(nóng)村社會(huì)福利自治主體的能力，提升農(nóng)村社會(huì)福利自治的成效。

三、農(nóng)村社會(huì)福利發(fā)展中的多元主體善治出路

以上所述關(guān)于中國農(nóng)村社會(huì)福利治理的出路，就是強(qiáng)調(diào)政府職能的善政和提升農(nóng)村自身治理水平，也是對(duì)中國傳統(tǒng)主流福利治理低效的改進(jìn)路徑。但由于中國農(nóng)村面臨的是新的福利治理的社會(huì)生態(tài)環(huán)境，表現(xiàn)為，一是中國農(nóng)村社會(huì)福利治理訴求的是現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)，維持基本的生存和發(fā)展所需只是最低的訴求，如何讓農(nóng)民更加富有、農(nóng)業(yè)更加先進(jìn)、農(nóng)村更加文明，是今后中國農(nóng)村社會(huì)福利治理的更高目標(biāo)訴求；二是中國農(nóng)村社會(huì)福利治理的環(huán)境發(fā)生了較大的變化，如在分散的一家一戶的耕作模式依然占據(jù)中國農(nóng)業(yè)模式主體的情況下，如何通過集約化的發(fā)展方式，提升農(nóng)業(yè)治理的現(xiàn)代化，以此提高農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入，從而為更廣泛的農(nóng)村生產(chǎn)和生活服務(wù)奠定物質(zhì)基礎(chǔ)，這些問題不是政府善政和農(nóng)村自治都能解決得了的，它訴求的是對(duì)農(nóng)村公共福利最大化的社會(huì)管理過程的推進(jìn)，是對(duì)善治的追求。

基于善治理念對(duì)農(nóng)村社會(huì)福利治理出路的考察，其關(guān)鍵是要認(rèn)知當(dāng)前中國現(xiàn)有的二元福利制度建構(gòu)的格局，在國家制度層面給予農(nóng)村社會(huì)福利資源有限的現(xiàn)實(shí)背景下，尋求到除一元福利制度構(gòu)建之外的有成效的福利改革之路。如果以中國農(nóng)村為參照主體，農(nóng)村“福利行動(dòng)主體間良性關(guān)系的建構(gòu)”大致包括內(nèi)外和內(nèi)在兩個(gè)關(guān)系范疇，一是農(nóng)村與政府、市場、社會(huì)組織構(gòu)成的內(nèi)外部福利善治的關(guān)系范疇；二是農(nóng)村各種合作組織與村黨組織、村民委員會(huì)、農(nóng)戶、個(gè)體農(nóng)民構(gòu)成的內(nèi)部福利善治的關(guān)系范疇。由于第一類關(guān)系范疇與前述的政府善政和農(nóng)村自治有著諸多的交叉，這里著重探究后一類，即農(nóng)村內(nèi)部福利善治的關(guān)系范疇的建構(gòu)。

作為普通的農(nóng)村居民而言，其樸實(shí)性的一面是對(duì)切身利益的關(guān)注，經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和政治、精神文化、社會(huì)生活構(gòu)成了農(nóng)村社會(huì)福利最主要的兩大塊，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和相對(duì)獨(dú)立居住的環(huán)境在我國影響深遠(yuǎn)，盡管新中國成立后，在農(nóng)村也施行了一段時(shí)間的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，但是這類大規(guī)模的組織經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)，由于平均生產(chǎn)、平均分配等制度設(shè)計(jì)上的低效，使得大部分的農(nóng)村地區(qū)又回歸到了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主要模式的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式。市場化經(jīng)濟(jì)所要求的效益沖擊著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的分化，一部分農(nóng)民流向城市，完全遠(yuǎn)離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，一部分農(nóng)民從事著農(nóng)業(yè)之外的兼業(yè)活動(dòng)，還有一部分農(nóng)民堅(jiān)守著完全意義上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由于我國人均土地的有限，對(duì)于擁有相同量土地的農(nóng)民而言，在常態(tài)情況下，前兩類農(nóng)民所獲得的收入一般要高于最后一類農(nóng)民的收入。

農(nóng)業(yè)型農(nóng)民增收的出路在何方呢？發(fā)展集約化農(nóng)業(yè)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效益提升的有效路徑，只是現(xiàn)階段中國農(nóng)村集約化農(nóng)業(yè)受勞動(dòng)力外流的影響，要著重從勞動(dòng)密集型向資金、技術(shù)密集型轉(zhuǎn)型，這就要求農(nóng)村的獨(dú)戶生產(chǎn)要依托聯(lián)戶的合作組織進(jìn)行協(xié)作發(fā)展。目前，我國農(nóng)村生產(chǎn)類、生活類合作組織比比皆是，其中尤以專業(yè)類居多，但綜合目前我國農(nóng)村合作組織發(fā)展的成效并不令人滿意。有專家根據(jù)當(dāng)前我國農(nóng)村合作組織的發(fā)展現(xiàn)狀，比較了中國大陸與日本、韓國、中國臺(tái)灣的農(nóng)村合作組織的發(fā)展差距，指出我國農(nóng)村合作組織發(fā)展的方向，“中國大陸改革開放以來農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展實(shí)踐，證明了綜合性的農(nóng)民合作組織由于內(nèi)部功能互補(bǔ)，因而具有一種內(nèi)生的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。而要啟動(dòng)、激發(fā)、保護(hù)這種內(nèi)生機(jī)制，必須啟動(dòng)外部的社會(huì)政策予以導(dǎo)向和全力支持。目前，中國大陸的各類農(nóng)村合作組織正在經(jīng)歷廣泛且分散的制度創(chuàng)新過程。各地進(jìn)行著分權(quán)式的多種制度試驗(yàn)，甚至可以說正在形成類似市場機(jī)制那樣的多元制度創(chuàng)新主體和創(chuàng)新形態(tài)的競爭，但是，針對(duì)這種競爭態(tài)勢的政策研究與分析卻相當(dāng)落后”[5]。

農(nóng)村合作組織的可持續(xù)發(fā)展，必須具備兩個(gè)基本要素，一是產(chǎn)生實(shí)效，獲得村民們的認(rèn)可，二是獲得維持、發(fā)展的社會(huì)資本。對(duì)于前一個(gè)要素，農(nóng)村合作組織要建立基于農(nóng)民生產(chǎn)、生活發(fā)展需求意見的征求機(jī)制，有階段分步驟地解決農(nóng)民面臨的突出問題，讓村民們在獲得切身利益的過程中，認(rèn)可農(nóng)村合作組織的工作職能。對(duì)于后一個(gè)要素，有一個(gè)自下而上的社會(huì)發(fā)展資本的支持梯度遞進(jìn)機(jī)制。先是農(nóng)村的村委會(huì)、村黨支部要竭盡所能地支持農(nóng)村合作組織向著更加綜合、專業(yè)的合作組織的方向發(fā)展，進(jìn)而爭取獲得上一級(jí)政府行政組織給予財(cái)政、政策的資助。在當(dāng)前我國農(nóng)村合作組織發(fā)展數(shù)量不斷增多的情況下，僅僅靠農(nóng)村內(nèi)部福利主體的相互支持已無法達(dá)到維持和發(fā)展的目的，這需要上升到國家政策層面甚至法律層面進(jìn)行資金和政策的保障，也許這才是確保農(nóng)村合作組織有效參與農(nóng)村社會(huì)福利善治的必由之路。

四、結(jié)論

當(dāng)代中國農(nóng)村社會(huì)福利發(fā)展面臨的諸多問題，既有時(shí)代發(fā)展產(chǎn)生的積聚效應(yīng)也有歷史上發(fā)展規(guī)劃有待填補(bǔ)的發(fā)展難題。如農(nóng)村人口向城市的遷移導(dǎo)致農(nóng)村留守兒童和留守老人的問題；規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有限與工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)可比收益的式微，導(dǎo)致青壯年農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的欠缺，直接影響著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的收入來源；很長一段時(shí)間缺乏人的現(xiàn)代化的農(nóng)村城鎮(zhèn)化，欠缺農(nóng)村融入城鎮(zhèn)化的發(fā)展動(dòng)力和制度保障，農(nóng)村遭遇著發(fā)展升級(jí)的茫然與失落甚至一些不可預(yù)測的矛盾和沖突；城鄉(xiāng)一體化，共同富裕等的發(fā)展承諾雖然有著最為充分的發(fā)展責(zé)任，但是整個(gè)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)程的相對(duì)滯后性是有目共睹的。這些或直接體現(xiàn)為農(nóng)村福利發(fā)展問題或?yàn)檗r(nóng)村福利提供發(fā)展的條件，其徹底被解決的長期性、復(fù)雜性、艱難性，要求一定要有國家意志、資源、能力的介入，可以說，在今后發(fā)展的很長一段時(shí)間內(nèi)，當(dāng)代中國農(nóng)村社會(huì)福利發(fā)展都需要實(shí)施自上而下的均衡發(fā)展戰(zhàn)略的規(guī)劃引導(dǎo)，進(jìn)行治理資源的整合，尤其要發(fā)揮政府、農(nóng)村、多元主體協(xié)同治理的合力功能，以共識(shí)性的目標(biāo)及發(fā)展路徑，承擔(dān)各自職能邊界的發(fā)展任務(wù)，以此產(chǎn)出具有實(shí)效性的治理成果。帶動(dòng)協(xié)同治理意識(shí)和行動(dòng)力，首要的是實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村社會(huì)基本福利發(fā)展的制度整合和創(chuàng)新，逐漸消除城鄉(xiāng)二元體制的不平等狀態(tài)，一視同仁地推行國家公民福利保障的更高層次，源源不斷地為當(dāng)代中國農(nóng)村社會(huì)福利輸入發(fā)展資源，在這方面，政府正在努力嘗試。如2015年8月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)的意見》，這一政策的出臺(tái)，規(guī)定“2015年底前，大病保險(xiǎn)覆蓋所有城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保參保人群，大病患者看病就醫(yī)負(fù)擔(dān)有效減輕；到2017年，建立起比較完善的大病保險(xiǎn)制度，與醫(yī)療救助等制度緊密銜接，共同發(fā)揮托底保障功能，有效防止發(fā)生家庭災(zāi)難性醫(yī)療支出，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障的公平性得到顯著提升?！盵6]無疑這類從國民福利發(fā)展高度尋求到的農(nóng)村福利發(fā)展治理的解決方案，由于受益主體的全民化，最易獲得認(rèn)同和支持，是真正從城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略高度實(shí)施的發(fā)展措施，對(duì)農(nóng)村社會(huì)福利發(fā)展的治理也最為根本。

總之，全面深化改革的發(fā)展階段，我國已經(jīng)確立了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)。但城鄉(xiāng)一體化福利制度的構(gòu)建仍處于起步階段，這樣的時(shí)代背景，要求我國農(nóng)村社會(huì)福利發(fā)展治理出路的主要原則是要做到契合農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展要求，上下聯(lián)動(dòng)，激發(fā)農(nóng)村社會(huì)福利發(fā)展的社會(huì)治理活力，在有限的農(nóng)村社會(huì)福利治理?xiàng)l件下，通過發(fā)展農(nóng)村優(yōu)勢福利資源，產(chǎn)生最大化的具有可持續(xù)性的福利治理成效。其中，居于農(nóng)村社會(huì)福利治理主體的政府善政、農(nóng)村自治、多元主體協(xié)同善治無疑是起到關(guān)鍵性作用的，但目前這些農(nóng)村社會(huì)福利治理主體的功能還很有限，如何進(jìn)一步發(fā)揮他們的作用，為即將到來的全面建成小康社會(huì)提供發(fā)展的福利資本，對(duì)于這些問題還需深入探究。

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On the Governance Ways of Rural Social

Welfare Development in Contemporary China

LIN Qi-qing

(ConcordUniversityCollege,FujianNormalUniversity,FuzhouFujian350007,China)

Abstract：Many problems faced by the development of China’s rural social welfare have a consensus solution that is the transformation in governance ideas from relying on the allocation ensurance of welfare resources to developing social capital to getmultiple subjects involved. Based on the function cognition of the development subjects of the problems of “agriculture, rural areas and farmers”, this paper analyzesthe dilemma root and the reasons for the difficult problems in the governance of China’s rural social welfare and explores the governance ways of developing contemporary China’s rural social welfare including government’s good governance,farmers’ autonomy and multiple subjects’ good governance so as to provide prospect thinking for more effective improvement in the governance practice of the development of China’s rural social welfare.

Key words：contemporary China’s rural areas; the development of social welfare; governance ways

(編輯：李紅)