馬杰（南京航天大學，江蘇 南京 210016）

從“稅收法定”走向“預算法定”
——兼評《預算法》、《立法法》修訂的現(xiàn)實意義

馬杰
（南京航天大學，江蘇 南京 210016）

自黨的十八大以來我國的財稅體制改革可以說是步入了快車道，在黨的十八大報告中就明確了“加快財稅體制改革”的政策指向；進而在黨的十八屆三中全會上中央重新定位財政職能，將之視為國家治理的基礎和重要支柱；次年，6月30日中央政治局通過了“深化財稅體制改革總體方案”；踵之，8月31日全國人大常委會的第十次會議又通過了《預算修正案（第四次審議稿）》；其后，10月8日國務院又頒發(fā)了《關于深化預算管理制度改革的決定》。顯然，黨的十八大以來，我國的財稅法治體系建設和財稅體制改革正在有序推進，為建設一個良好的財稅法治體系打下了良好的基礎。

“看似容易卻艱辛”，我國的財稅法治體系建設和財稅體制改革之路，可以說是頗費周章。一個預算法的修訂竟前后經(jīng)歷20年，而立法法的修訂也歷經(jīng)15年。期間，無論是執(zhí)法亦或是修法無不屢經(jīng)波折，個中所映射的是不同利益群體（或部門）間的，更昭示了深化改革的艱難。檢視預算法修訂的歷程、辨析立法法修訂過程中的“陣前逆轉(zhuǎn)”，亦或會使我們對改革的艱難和黨中央建設中國特色社會主義的不懈努力有更為深刻的理解。

一、預算法修法的曲折歷程和立法法修訂的“陣前逆轉(zhuǎn)”

我國第一部《預算法》制定于1994年，其時中國正處在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中，所以這部《預算法》先天不足。至1997年全國人大提出修法動議，“建議財政部對修改預算法問題做進一步研究，并提請國務院將其列入立法計劃”[1]。然而，直至2004年十屆全國人大才將“預算法”列入立法計劃，期間雖然多有動靜，如部門預算改革、政府收支分類改革、政府采購改革、國庫集中收付體制改革等，也在一定程度上推進了現(xiàn)代公共預算制度的改革進程。但正如世界銀行的一份研究報告所指出的，中國的預算改革僅只是以“零敲碎打”的方式在行進著。自1994到2004年可以說預算法改革所經(jīng)歷的是“十年蹣跚”，給人一種“草色遙看近卻無”的感覺，并沒有提出具有實質(zhì)性改革的舉措。

2004年，《預算法》修訂議程終于正式啟動，至2006年全國人大預算工作委員會牽頭起草的《預算法（修訂草案）》征求意見稿出臺，其中共涉6個方面的內(nèi)容：預算分級、預算外資金納入預算、地方政府發(fā)行債券問題、代表可否提出預算修正案問題、預算調(diào)整及法律責任等。這一征求意見稿出臺后，一些專家和媒體甚是贊許，被認為“比較接近現(xiàn)代民主政治精神”，但反對的呼聲似乎更為強烈，最終因分歧太大無疾而終，甚至未能進入審議。三年后，至2009年《預算法》修訂工作再次啟動，這次修法雖由全國人大主導，但草案卻由全國人大與財政部分別起草，最終于2010年形成一份雙方均認可的《預算法修正案（草案）》第二稿（通稱二審稿），然后下發(fā)至各省、市、自治區(qū)以及中央各部門、社會團體、科研機構征求意見。是年8月，國務院臨時動議，《預算法修正案（草案）》要經(jīng)國務院常務會議審議通過后，再提交全國人大審議。且在國務院審議前，由國務院系統(tǒng)重新對草案征求意見。于是，2010年12月，全國人大將預算法修正事宜轉(zhuǎn)交國務院，直至2011年11月國務院召開的常務會議上討論了這一草案，原則上通過了由國務院起草的《預算法修正案（草案）》，并于12月提交全國人大常委會審議，但這一初審草案并未對外公開。

2012年6月推出了《預算法修正案（草案）二次審議稿》（通稱二審稿），并于7月6日公布在全國人大網(wǎng)站上，上網(wǎng)之初并不為人所注意，有學者呼吁后參與討論的人數(shù)數(shù)量陡增，各種意見達330960條，而當年所發(fā)表的有關預算法的研究文獻是歷年來最多的一年。對二審稿，不少學者認為技術層面修改較多，對有關體制性問題所涉甚為不足，代表性的看法有：1.預算法修改主體不明確；2.部門立法會致使部門利益法制化；3.與預算法主旨相悖，已非控權法而為管理法。上述說法也有偏頗之處，但二審稿不僅僅是進行了技術上的修正，在全面性、公開性、問責性等方面還是多有亮點。從嚴格的意義上看，二審稿在立法宗旨、預算權配置、預算責任問責等方面還是多有不足。如在立法宗旨方面仍然沿用了老《預算法》的說法，仍舊表現(xiàn)出計劃經(jīng)濟下行政權力至上的思維方式。在預算權配置方面表現(xiàn)出嚴重失衡，過多地出現(xiàn)對國務院的授權，甚至出現(xiàn)了與《立法法》相悖的由被授權單位——國務院再次向地方政府授權的法律條文，而預算監(jiān)督的主體——全國人大常委會卻多次處于被“備案”告知的地位。在預算責任問責方面，仍然缺乏實質(zhì)性的問責機制，對于違反《預算法》的行為只有行政處分，而缺乏經(jīng)濟責任和政治責任的認定。

至2014年又推出《預算法修正案（草案）三次審議稿》（通稱三審稿），較之二審稿，三審稿應該說出現(xiàn)了一個根本性的變化，二審稿所述是“為了強化預算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。”而三審稿則改為“為了規(guī)范政府收支行為，加強對預算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度，根據(jù)憲法，制定本法?！彼z憾的是，人大的預算監(jiān)督審查權尚沒有一個明確的說法。2014年8月31日，應該是財稅體制改革進程中一個比較重要的時間點，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了《預算法修正案（草案）四次審議稿》，一部新的《中華人民共和國預算法》終于塵埃落地。

至于立法法卻是施行近15年的首次部分修訂，從總體上看這是一部旨在規(guī)范立法活動的法律，但在修訂過程中有關財稅方面法律規(guī)定的修訂，對財稅法治體制的影響卻至關重要。2014年12月全國人大提出了立法法的二審稿，其中有關“稅收法定原則”的條款表述如下：“稅種、納稅收入、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律。但到了2015年3月全國人大代表所拿到的版本卻變成了“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”要制定法律。

對此，相關人士分別作出了解釋，2015年3月9日，在全國人大的記者會上，法工委副主任鄭淑娜的解釋是：“二審稿規(guī)定的表述經(jīng)過專家的論證認為不夠科學。實際上稅種就包括納稅人、納稅對象、計稅依據(jù)和稅率。為了表述的更加科學，我們采取了現(xiàn)在的表述?！倍⒎ǚㄐ拚竿ㄟ^后，《中國法律評論》發(fā)表了全國人大法工委國家法室主任武增的一篇文章，該文披露了修訂案二稿在常委會審議中的不同意見：其一，將稅收基本制度細化后會“缺乏彈性”，建議慎重；其二，建議進一步完善二審稿規(guī)定，還要加上稅收優(yōu)惠等要素；其三，認為稅率調(diào)整是宏觀調(diào)控的重要手段，需要根據(jù)情況適時調(diào)整。關稅等涉及貨品種類多，其稅目、稅率都由法定無法做到。[2]顯然，鄭、武二人的解釋是各有含意的。與會的人大代表、政協(xié)委員以及輿論對將要提交表決的第三稿提出異議，至3月11日新版的立法法修正草案有關稅率法定條款，盡管與二審稿在文字表述上有所區(qū)別，但稅收法定的基本精神未變，在新《立法法》“第八條，下列事項只能制定法律”中的第六款如是表述：“稅種的設立、稅率的確定和稅收管理等稅收基本制度”。較之二審稿我們可以看出三審稿含義籠統(tǒng)且模糊，解釋的余地也比較大，這在實際上將為日后執(zhí)法留下很大的彈性，如此一來燃油稅率半月三調(diào)的現(xiàn)象還會卷土重來。其中，最為關鍵的是，在這一稿中“稅率法定”的莫名消失。如北京大學法學院教授劉劍文所言：“稅收法定必須做到基本要素法定、明確和程序合法，抽象的稅種不能涵蓋上述基本要素。”[3]但是，倘若將稅率調(diào)整視為宏觀調(diào)控的重要手段或市場調(diào)節(jié)的手段的話，法之將何以為“法”，又何以成為“國家治理的利器”，更遑論黨的十八屆三中全會所提出的“落實稅收法定原則”。

二、在深化改革中打破利益與權力所構筑的僵局

回顧預算法出臺二十年，尤其是2004年迄今的修法十年，我們所要厘清的問題多多，但最為關鍵的是兩點：其一，立法主體是誰？其二，立法的宗旨是什么？就立法主體而言，根據(jù)《憲法》和《立法法》，全國性的法律權應由全國人民代表大會及其常務委員會行使，其立法權限劃分的相當清晰，但在現(xiàn)實中往往由全國人民代表大會授權行政機關或行政部門起草法律、法規(guī)，而這些機構同時也是其所起草的法律、法規(guī)的執(zhí)行者。對法律而言，在本質(zhì)上是對不同利益關系的確定，誰擁有了法律制定權，無疑意味著誰就擁有了劃定利益邊界的權力。在預算法修訂過程中，1997年提出修法動議，其后直到2004年才啟動修法議程。2006年由全國人大預算工作委員會牽頭起草的第一稿無疾而終，2009年雖仍由人大主導，但草案卻分別由全國人大和財政部起草，然后2010年全國人大又轉(zhuǎn)交國務院修正，周折背后所昭示的是利益的分野。更進一步分析，這一問題所彰顯的還是立法主體（即立法權）歸屬問題。預算法所規(guī)范的是“國家經(jīng)濟和社會生活中某一方面的基本關系”，因此應視為“基本法律”，立法主體應為全國人民代表大會[4]。至于基本法律修改權則是全國人大常務委員會的一項重要立法權。而在預算法修法過程中，所以由行政機構如國務院、財政部起草（甚至有時是主導），在法理上或源于“授權立法”，即“依法享有立法權的機關，通過授權法、授權決議或者授權條款，把屬于自己立法范圍內(nèi)的事項，授權其他有立法權的機關加以立法規(guī)范的活動?！盵5]從預算法修法過程看，其中的博弈和爭論還是源于授權立法。

由此，我們明顯能夠感到有關行政部門，如財政部始終是以強勢部門的身份出現(xiàn)，而作為擁有基本法律修改權的全國人大常委會，在修法過程中卻屢現(xiàn)弱勢：

其一，2006年由全國人大預算工作委員會牽頭起草的《預算法（修訂草案）》（征求意見稿），在一些專家看來“比較接近民主政治精神”，卻因分歧太大未能進入人大常委會審議。

其二，2009年再次啟動修訂工作，但法律草案的起草卻由全國人大和財政部分別執(zhí)行。

其三，2010年國務院臨時提議，由全國人大和財政部共同認可的《預算法修正案（草案）》第二稿，要先通過國務院常務會議審議通過，再交全國人大審議。同時，還要求國務院審議前，還須征求國務院系統(tǒng)的意見。此稿國務院審議后，并未向社會公開。

恰如習近平總書記所言：“凡屬重大改革都要與法有據(jù)”，[6]財政是現(xiàn)代國家長治久安的制度保障，更是國家治理的基礎和重要支柱，而預算制度所體現(xiàn)的現(xiàn)代政府的理財觀，是打造陽光財政體系的重中之重。預算法修法所涉及的是基本法律修改權，依《憲法》第67條和《立法法》第7條等條文，基本法律修改權應為全國人大常委會所擁有，全國人大常委會能否順利行使這一重要立法權，所影響的是法律制度的公信力。因此，在預算法修法過程中出現(xiàn)的種種周折，所表現(xiàn)的是立法主體和基本法律修改權的失范，不能以“改革”之名突破法律底線，所謂“于法有據(jù)”對我們的啟示應是在改革與立法的關系上要“先立后破”，即法律先行，不以改革之名突破法律的穩(wěn)定性和公信力[7]。

在不久前剛剛閉幕的十八屆四中全會上，會議高度關注并深入討論了人民代表大會立法權虛置問題。習近平同志在《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》起草說明中明確指出：“立法工作中部門化傾向、爭權推諉現(xiàn)象較為突出，有的立法實際上成了利益博弈，不是久拖不決就是制定的法律法規(guī)不大管用，一些地方利用法規(guī)實行地方保護主義?！币虼?，四中全會提出，健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。

就立法宗旨而言，預算法是財稅體制的基本構成部分，而且是現(xiàn)代財政制度的基石，即實現(xiàn)預算公開和陽光財政的制度安排。這無疑意味，制訂或修改《預算法》的目的，首先是讓所有與預算過程相關的部門，如人大、國務院、財政部門、各級政府和預算單位以及央行國庫等部門擁有一個法制化的正式制度以遵章照行。所以，在預算法中應明確規(guī)定相關部門所應扮演的角色，即誰是管理者（監(jiān)督者）、誰是參與監(jiān)督者、誰是執(zhí)行者。一個國家的預算過程，實際上是如何合理、妥善、安全使用納稅人錢的過程，依現(xiàn)行憲法，是由人大代為人民行使權力，而行政部門處置財政支出款項的行為是由人大授權后才能行使的。因之，人大是財政支出的管理和監(jiān)督部門，審計部門和央行國庫則是監(jiān)督制衡部門，而財政部門應為執(zhí)行部門，即被監(jiān)督者。但原預算法的宗旨卻是錯位的，其第一條的條文規(guī)定“健全國家對預算的管理，加強宏觀調(diào)控”，所強調(diào)的是行政管理功能，其后的修改主要也是對政府預算管理細節(jié)的調(diào)整。多年來，在預算法制訂和修改的思路上，一直是以“管理法”的思路行進著，而忽略了預算法在本質(zhì)上應是“控權法”，也就是說未能在公共財政的功能上明確預算法所應處于的位置，也未能正確處理政府與市場的關系。從現(xiàn)代國家治理角度看，財政的作用既不能“缺位”也不能“越位”。多年來，財政部門在預算過程中，不僅“缺位”而且“越位”。比如在實際運行的預算程序中，各個準預算機構在事實上侵蝕了財政部門的權力，使得財政部門統(tǒng)一調(diào)配資金的能力有所缺失。但與此同時，財政部既編制預算又執(zhí)行預算，也“越位”侵蝕了人大的權力。

顯然，立法宗旨明確與否事關重大，原預算法中政府成為預算的管理者，而新預算法則規(guī)定：“為了規(guī)范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度”，如此一改政府部門由管理者變?yōu)楸活A算法管理、規(guī)范的對象。自2004年以來的預算法修法過程，在實際上是一個博弈過程，其中有立法起草權的博弈、立法宗旨的博弈，說到底都是利益博弈，而且是部門利益的博弈，以求取部門利益法制化。一旦出現(xiàn)部門利益法制化的現(xiàn)象，其結果必然是權力與權利之間的關系不平衡，權力與責任之間的關系不一致，使立法的公正性、科學性、可行性大打折扣。[8]當然，對于“部門利益”也不能一概而論，當部門利益合乎民意與其所相對應的公共利益相契合時，即立法所確定的利益邊界代表的是最廣大人民的利益。但部門立法在更多情況下是對部門利益的強調(diào)、對部門職權的強化，個中弊端所帶來的影響往往大于其可能的有益之處。

還有，在預算法修法過程中，有關“央行國庫”和“財政專戶”問題的爭論也極為引人注目，國庫和財政專戶問題的背后其實是事關宏旨的部委權力與利益之爭。在修法時，其中二審稿是由財政部主導起草，原法中48條第二款“中央國庫業(yè)務由人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務依照國務院的有關規(guī)定辦理”一段被刪去，修改為“國庫管理的具體辦法由國務院規(guī)定”?？雌饋恚@一問題好像是國庫管理問題，但實質(zhì)上是一個是否要建立權力制衡機制問題，保留“央行國庫”是保證財政公開透明、預防腐敗的重要法律規(guī)定。

在有些人看來，新預算法的面世似乎是“忽如春風”。2014年4月修訂三審稿時，依然保留二審稿的財政國庫體制的表述。尤為值得注意的是立法宗旨的修訂，從表面上看是文字上的調(diào)整，但在實質(zhì)上看卻是一個根本性的變化，梳理清楚了“控”與“管”的關系，以法律形式確定了人大的權力。其變化不能不說是讓人欣慰的。那么，這一變化由何而來，僅僅4個月的時間就突破了將近十年的桎梏，對此我們不能不進一步追問，新預算法的問世到底原因何在？

國內(nèi)一批學者多年來孜孜不倦地努力推動預算法的修訂工作，學者的見解始終受到執(zhí)政者甚至高層領導的重視，否則我們很難理解，中央對“智庫”問題的高度重視。而在筆者看來，這里尤為重要的是，自上而下的改革推動力，是黨中央對全面深化改革的決心，是中國高層領導人對依法治國的深刻理解，可以說沒有“頂層設計”便沒有新預算法的面世，黨的十八屆三中全會公報指出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，首次提出要“建立現(xiàn)代財政制度”，部署了“改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度”的財稅改革方略。在習近平總書記《關于<中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定>的說明》中，特別指明財稅體制改革與司法改革一樣都是全面深化改革的重點。在黨中央的戰(zhàn)略安排中，財政被視為“國家治理的基礎和重要支柱”，這無疑意味財政是國家長治久安的制度保障。其后2014年6月，中央政治局會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，在樓繼偉看來財稅體制改革“是一場關系國家治理現(xiàn)代化的深刻變革，是一次立足全局、著眼長遠的制度創(chuàng)新和系統(tǒng)性重構。”[9]在方案中，將建立透明預算制度放在預算改革的首位，旨在打造陽光政府、責任政府，從根本上重塑政府治理結構。新預算法的出臺，正是黨中央從國家治理體系這一大局著眼，從全面深化改革這一棋局上所籌劃的制度安排。所以，所有的部門利益與權力之爭，一律要服從大局、服從長遠。

從立法法修訂過程看，第三稿有關稅率法定條款的刪除是相當耐人尋味的，加大有關“稅率”問題的解釋彈性有利于誰？誰需要這樣的運作空間？或許有人認為這只是一個立法技術層面的東西，仔細考量下來還是政府及其相關部門的“不同意見”，其意見的提出隱含著對現(xiàn)實和利益的考量，通過籠統(tǒng)與模糊預留下更為“任性”的解釋空間。在全國的18種稅中，除個人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅是由全國人大立法征收外，其余13種均系國務院制訂的暫行條例征收，而這種全國人大授權由國務院制定條例的做法，已沿襲了30年了，其中增值稅、營業(yè)稅、消費稅已“暫行”了20年了。十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調(diào)“法定職責必須為”[10]，我們或許可以料想這些“暫行”在不久的將來會從共和國的法律文件中消失。尤其是在新立法法為人所稱道的“征稅權上收，立法權下放”的背景下，一個符合社會主義市場經(jīng)濟要求的財稅法治體系的建成當有可期。

三、從“稅收法定”走向“預算法定”

一般而言，人們在判定國家現(xiàn)代化問題上，往往以這個國家是否擁有一個現(xiàn)代國家預算制度為依據(jù)，近年來圍繞著預算法修改，預算民主的理念在我國愈來愈為人們所接受，也為不少官員和人大代表所接受，尤其是黨的十八大以來更是如此。在黨的十八大報告中就把人大對政府全口徑預算的監(jiān)督列入下一步政治體制改革的設想，這無疑意味對預算民主的強調(diào)。也就是說，實現(xiàn)預算民主是政治體制改革的目標之一，在這一問題上，國內(nèi)有些學者往往將中國未來的政治體制改革全系于預算法修法之上，這種想法應為皮相之見，預算民主只是政治民主的一個組成部分。況且，政治體制改革的啟動與推行必須以當下的基本政治制度為出發(fā)點。新預算法使立法權和行政權實現(xiàn)平衡，確定了人大對政府預算的監(jiān)督主體地位，保留了國庫經(jīng)理制條款使央行通過國庫經(jīng)理權監(jiān)督監(jiān)督財政部門，無論從那一角度看新預算法的問世都是一個很大的進步。當然，新出臺的預算法尚有不少地方值得進一步斟酌，比如：

新法中雖已明確政府是規(guī)范對象，但是誰來規(guī)范卻語焉不詳，由憲法所規(guī)定的公民權利如何體現(xiàn)，人大的法定權力是否應該具體化、明確化；

新法規(guī)定政府應將全部收入納入預算監(jiān)督的目標和要求，但是政府的全部收入到底包括哪些項目并不明確；

新法在預算透明方面大有進步，但是新法所規(guī)定的是結果公開，即人大審議完之后的預算要公開，其實相對結果公開過程公開更為重要；

新法對人大代表審批預算權力方面的規(guī)定，使人大財經(jīng)委的初審權力有了實實在在的法律保障，但是對民眾的參與卻沒有安排，使納稅人作為預算主體的法律身份無以體現(xiàn)；

在新法中規(guī)定政府的全部收入納入預算管理，但文本中有政府收入、預算收入、國庫收入等概念，這些概念是同義的還是各有其義的，這給釋法帶來了很大困難。

顯然，希望這次修法一步到位是十分不現(xiàn)實的，它只是國家治理體系現(xiàn)代化起步之舉，但已足以證明預算民主的理念已開始成為共識。走向國家治理體系現(xiàn)代化的中國，僅從財稅體制改革的總體目標看，還應從“稅收法定”走向“預算法定”。在黨的十八屆三中全會的第二十七條中，明確指出未來的中國要“落實稅收法定原則”，對中國共產(chǎn)黨人而言這無疑是一個重大的理論突破。所謂稅收法定原則是指稅收立法應體現(xiàn)憲法精神，即稅法主體的權利義務必須由法律加以規(guī)定，稅法的各類構成要素必須且只能由法律明確規(guī)定；征納主體的權利義務只以法律規(guī)定為依據(jù)。[11]人們往往將之視為稅收立法的首要原則，而且認為因稅收事關國家和納稅人雙方的利益得失，所以稅收法定原則應在憲法中得以體現(xiàn)，而現(xiàn)有憲法中，僅只規(guī)定了公民有依法納稅義務，對納稅人權利卻未涉及，使得納稅主體在權利義務上不相統(tǒng)一。當然，修改憲法事關重大，但黨的十八屆三中全會明確指出要“落實稅收法定原則”，因此最為可能的做法是，在相關條款中增加稅收法定原則的內(nèi)容，使稅收立法工作擁有憲法依據(jù)。

所幸的是2015年3月15日，全國人大全體會議通過了《關于修改<立法法>的決定》，其中第六項明確“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等基本稅收制度”只能由法律規(guī)定。由此我們可以預期，一批未經(jīng)人大授權、由政府確定的種種稅率都將依法調(diào)整或重新授權，使各級政府真正做到“依法行政”。尤為重要的是，新修改的《立法法》規(guī)定今后人大“授權決定應當明確授權的目的、事項、范圍、期限以及被授權機關實施授權決定應當遵循的原則等。而且《立法法》還進一步規(guī)定，授權的期限不得超過五年，被授權機關應在授權期滿前六個月，向授權機關報告授權實施情況。新《立法法》的出臺，進一步從法律層面保證了”稅收法定原則“的貫徹實施，從此“稅收法定”將“與法有據(jù)”。“稅收法定”所規(guī)定的國家稅收權力包括稅收立法權和稅收征收權，從而保證了財政收入的合法性，而財政支出的合法性則要由“預算法定”來保證，通過預算法定來保障支出只能在規(guī)定范圍內(nèi)進行，并由預算的控制來限制政府的權力根基。也就是說，預算法定使預算擁有法定效力。

在黨的十八大報告中，其第四部分“加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式”第一條“全面深化經(jīng)濟體制改革”中就明確要求“加快財稅體制改革，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，完善促進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設的公共財政體系，構建地方稅系，形成有利于結構優(yōu)化、社會公平的稅收制度”。同時，在第五部分“堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進政治體制改革”中指出：“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力”，其中特別強調(diào)要“加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督”。在十八大的兩個部分的第一條都將財政體制改革和預算制度改革列為首位。報告認為對“政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督”是“堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進政治體制改革”的重要組成部分。所以如此，是因為在現(xiàn)代國家的公共預算作為一個國家活動在本質(zhì)上是政治性的，如日本學者小林丑三郎所言：“近代國家觀念的確立、市場經(jīng)濟的制度化以及社會階級利益斗爭的政治化，是近代財政預算制度確立的根本背景?！盵12]

所以，預算從根本上看是一種國家現(xiàn)象。與國家權力息息相關，自始至終一直是圍繞著權力、利益與政治問題展開的。但長期以來，我們一直將財政問題宥于經(jīng)濟層面，而且將財稅體制改革置于經(jīng)濟體制改革的框架之中，在很大程度上忽略了“財政作用之權力性與公共性”[13]的性質(zhì)。概而言之，財政活動一是“聚眾人之財”；二是“辦眾人之事”。[14]就稅收法定而言，它是“通過一定稅收立法和一定的法律程序來保護納稅人的權益，也就成了現(xiàn)代憲政民主政治的最基本和最核心的問題。”[15]就預算法定而言，它是預算民主（budgeting democracy）的一種實現(xiàn)形式，“即國家立法機關對政府財政預算進行監(jiān)督、審議、制衡和審計，是現(xiàn)代民主政治的一個重要或核心的組成部分?！盵15]由此可見，所謂“聚眾人之財”的稅收，在實際上就是政府利用公權力，強制且無償?shù)貜钠髽I(yè)和私人手中獲取財政收入的活動和手段，即納稅人對國家政權的一種無對價給付?，F(xiàn)代國家大多奉行“非經(jīng)法律規(guī)定，不得征稅”的律條，更進一步說還應將“無代表不納稅”這一憲政口號成為公民的普遍意識?！读⒎ǚā穼Χ愂辗ǘㄔ瓌t的確認，無疑為政治體制改革奠定了基本的法律基礎。接下來，如何推動預算民主的工作就應該逐步提上議事日程，即如何通過立法建立起一個民主的政治程序，對“財政預算進行監(jiān)督、審議、制衡和審計”。當然，這將是一個十分艱難的過程，盡管“稅收法定”已經(jīng)入法，但真正讓預算民主理念成為全社會的共識，從“稅收法定”走向“預算法定”絕非易事。

“路漫漫其修遠兮”，中國在上下求索。

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2015-01-20

馬 杰（1951-），男，南京航空航天大學人文學院教授，博士生導師。主要從事世界經(jīng)濟與政治方面研究，具體研究方向為中長期世界經(jīng)濟與政治格局發(fā)展趨勢分析。長期與國內(nèi)著名學者張宇燕、王逸舟、鄭秉文合作。承擔中國社會科學院重點課題、中央有關部門所下達的各類課題。自2000年以來，主要研究國際戰(zhàn)略與安全問題，承擔中國人民解放軍總裝備部、空軍裝備部與國防科技工業(yè)委員會等部門課題，其中包括軍事預研課題。主持了國外主要國家軍事工業(yè)管理運行方面的重點課題，參與主持了軍方863課題。出版著（譯）作十余本，發(fā)表論文近百篇，其中發(fā)表在《世界經(jīng)濟》、《世界經(jīng)濟與政治》、《財貿(mào)經(jīng)濟》等重點核心刊物有二十余篇，多篇文章被《新華文摘》全文轉(zhuǎn)載。還曾在《The Journal of Comparative Asian Development》等刊物發(fā)表論文。