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圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的監(jiān)督保障

丁永健
（中共河南省直機(jī)關(guān)黨校圖書館，河南鄭州450002）

[摘要]監(jiān)督保障體系是圖書館法人治理結(jié)構(gòu)不可或缺的部分，其內(nèi)容涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督組織、層級(jí)權(quán)力制衡組織、內(nèi)設(shè)專門委員會(huì)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的建立，以及審計(jì)制度、報(bào)告制度、民主管理等監(jiān)督制度，還包括績效評(píng)估、信息公開、責(zé)任追究、議事決策等監(jiān)督機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]圖書館法人治理結(jié)構(gòu)監(jiān)督體系

[分類號(hào)]G251

圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的核心就是要建立以“分權(quán)”與“制衡”為特征的新型運(yùn)行機(jī)制。“分權(quán)”，就是把決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)賦予不同的組織分化行使；“制衡”，是指合理界定不同組織機(jī)構(gòu)的職責(zé)邊界，將任何權(quán)力納入統(tǒng)一的關(guān)聯(lián)體系，當(dāng)行使一種權(quán)力時(shí)必定受到其他權(quán)力的牽制與約束，達(dá)到利益關(guān)系的平衡?！爸坪狻钡谋举|(zhì)是監(jiān)督，目的是通過對(duì)圖書館理事會(huì)和圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的狀態(tài)與績效的有效管控，保障圖書館事業(yè)的健康發(fā)展。因?yàn)?，在法人治理結(jié)構(gòu)模式下，圖書館理事會(huì)享有較大的自主權(quán)，如果失去監(jiān)督，就可能會(huì)導(dǎo)致失于自我約束、片面追求經(jīng)濟(jì)效益，弱化甚至排斥公共利益等問題的發(fā)生，這與公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的宗旨是完全相悖的。建立全面有效的監(jiān)督體系，關(guān)乎圖書館的發(fā)展方向和法人治理結(jié)構(gòu)改革的成敗。

1圖書館法人治理結(jié)構(gòu)監(jiān)督的組織架構(gòu)

1.1黨組織的監(jiān)督保障

在法人治理結(jié)構(gòu)中，盡管黨委對(duì)理事會(huì)的決策不干涉，但是必須對(duì)圖書館建設(shè)、改革、發(fā)展和涉及職工、讀者重大利益的事項(xiàng)起監(jiān)督作用，保證圖書館發(fā)展不偏離方向。為了確保黨委與理事會(huì)不形成“兩張皮”的尷尬局面，黨委主要成員應(yīng)進(jìn)入理事會(huì)。另外，政府官員應(yīng)在理事會(huì)中占有一定的比例。比如，按照溫州圖書館理事會(huì)章程的規(guī)定，政府機(jī)關(guān)可以派一名人員作為特別理事，其除了擁有普通理事的權(quán)力外，還享有“特別否定權(quán)”，對(duì)特定事項(xiàng)行使“一票否決”。這樣的制度設(shè)計(jì)，既確保了圖書館的高效率，又使理事會(huì)和圖書館始終處于黨與政府的監(jiān)督之下。

1.2層級(jí)權(quán)力制衡體系

主管部門、理事會(huì)、執(zhí)行層、監(jiān)督層是法人治理結(jié)構(gòu)的典型架構(gòu)。除非對(duì)于大型的圖書館，理事會(huì)中通常不設(shè)監(jiān)事會(huì)，而是把監(jiān)督職能交給內(nèi)設(shè)委員會(huì)、職工大會(huì)、理事，以及外部組織和個(gè)人來完成（政府、社會(huì)組織、讀者個(gè)人等）。政府部門是公共圖書館的主辦單位，將相關(guān)權(quán)力下放或者授權(quán)給理事會(huì)，并同理事會(huì)建立契約關(guān)系。理事會(huì)是決策機(jī)構(gòu)，從宏觀上對(duì)圖書館進(jìn)行戰(zhàn)略管理，同時(shí)向政府部門負(fù)責(zé)。執(zhí)行層由圖書館館長、副館長組成，對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)，承擔(dān)圖書館的日常管理和服務(wù)推進(jìn)工作。圖書館施行館長負(fù)責(zé)制，館長作為圖書館的法定代表人，對(duì)圖書館負(fù)總責(zé)。理事會(huì)與圖書館是“決策+執(zhí)行+監(jiān)督”的關(guān)系，理事會(huì)將決策交給圖書館去完成，圖書館執(zhí)行相關(guān)決策并接受理事會(huì)的監(jiān)督。

1.3內(nèi)設(shè)委員會(huì)的監(jiān)督

圖書館理事會(huì)應(yīng)下設(shè)各專門委員會(huì)，一方面使理事會(huì)分工細(xì)化，各司其職，另一方面通過理事會(huì)內(nèi)部的權(quán)力劃分與制衡，起到監(jiān)督的作用。比如，新加坡NLB內(nèi)設(shè)財(cái)政委員會(huì)，負(fù)責(zé)審查計(jì)劃預(yù)算和財(cái)務(wù)狀況，并向理事會(huì)報(bào)告審查結(jié)果。美國波士頓公共圖書館理事會(huì)設(shè)有館藏委員會(huì)、資金項(xiàng)目委員會(huì)、財(cái)政和審計(jì)委員會(huì)4個(gè)委員會(huì)和兩個(gè)特別小組。而紐約公共圖書館理事會(huì)設(shè)有“常務(wù)委員會(huì)”和“特殊委員會(huì)”，職能是監(jiān)督各部門與各崗位的運(yùn)行情況，考評(píng)績效，將結(jié)果向理事會(huì)報(bào)告，為理事會(huì)決策提供科學(xué)的依據(jù)。在圖書館理事會(huì)各專門委員會(huì)之間通常存在關(guān)聯(lián)機(jī)制，這樣就構(gòu)成了立體化的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)。

1.4執(zhí)行管理機(jī)構(gòu)的建立

執(zhí)行機(jī)構(gòu)就是圖書館理事會(huì)的管理層，以圖書館館長和若干副館長為主體。管理層既是圖書館建設(shè)的具體實(shí)施者，也是在法人治理結(jié)構(gòu)中受到監(jiān)督的主要對(duì)象。因此，圖書館館長、副館長的選擇、任命、考核、退出構(gòu)成了法人治理結(jié)構(gòu)監(jiān)督體系的重要組成部分。在圖書館法人治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生之前，圖書館館長可以繼續(xù)沿用由黨委、行政機(jī)關(guān)任命的做法。在法人治理結(jié)構(gòu)形成之后，圖書館館長應(yīng)由理事會(huì)向社會(huì)公開招募，由理事會(huì)任命，同時(shí)要保證圖書館長聘選過程的公開、透明、合法、獨(dú)立。圖書館副館長通常由館長提名，理事會(huì)任命，并在相關(guān)部門備案。

2圖書館法人治理結(jié)構(gòu)監(jiān)督的制度

2.1審計(jì)監(jiān)督制度

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是對(duì)圖書館執(zhí)行層的重要監(jiān)督手段。比如，大英圖書館理事會(huì)建立了內(nèi)外結(jié)合的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，不僅內(nèi)設(shè)的審計(jì)委員會(huì)負(fù)有審計(jì)職責(zé)，而且文化傳媒體育部作為大英圖書館的主管政府部門，有權(quán)獲取圖書館內(nèi)部審計(jì)制度、策略、項(xiàng)目和報(bào)告的信息。另外，大英圖書館作為執(zhí)行性非部級(jí)公共機(jī)構(gòu)，擁有一定的行政權(quán)和管理權(quán)，納入議會(huì)行政監(jiān)察專員的管轄范圍[1]。對(duì)圖書館施行定期與不定期的審計(jì)監(jiān)督，原則上每年進(jìn)行一次，在圖書館長離任或者屆滿等特殊時(shí)間節(jié)點(diǎn)則必須開展審計(jì)，未經(jīng)審計(jì)的不得離任或者不得解除對(duì)圖書館的經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系。圖書館的財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告應(yīng)經(jīng)理事會(huì)批準(zhǔn)，報(bào)政府事業(yè)單位登記管理局備案。對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題，由理事會(huì)責(zé)成圖書館館長提出整改方案，報(bào)理事會(huì)研究批準(zhǔn)后實(shí)施。

2.2報(bào)告監(jiān)督制度

年度工作報(bào)告要反映的是圖書館的年度業(yè)績，由執(zhí)行層提出，報(bào)理事會(huì)審查。年度工作報(bào)告還是監(jiān)督圖書館運(yùn)行狀態(tài)的工具和手段，因而被普遍采用。圖書館年度工作報(bào)告的內(nèi)容一般包括：圖書館的重大決策事項(xiàng)、重要事件、預(yù)算執(zhí)行情況；圖書館年度計(jì)劃的執(zhí)行情況，設(shè)備、資源、人才建設(shè)；服務(wù)情況；內(nèi)部績效評(píng)價(jià)；讀者對(duì)圖書館的意見與反饋等。年度工作報(bào)告的內(nèi)容要全面、真實(shí)、客觀、準(zhǔn)確，不能弄虛作假，不能無中生有，也不能報(bào)喜不報(bào)憂，尤其是要把存在的問題和讀者的訴求反映上來，對(duì)一些重要問題要進(jìn)行認(rèn)真分析，找出原因，提出對(duì)策。對(duì)部分在年度計(jì)劃中未落實(shí)的工作，要予以解釋。年度工作報(bào)告要經(jīng)圖書館理事會(huì)審查并在事業(yè)單位登記管理局備案，相關(guān)部門可以對(duì)報(bào)告內(nèi)容提出質(zhì)詢。

2.3民主監(jiān)督制度

圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督除了通過設(shè)置內(nèi)部專門委員會(huì)之外，還必須依賴于職工對(duì)圖書館管理活動(dòng)的參與和監(jiān)督。為此，圖書館應(yīng)建立和完善民主管理制度，保持與職工之間聯(lián)系溝通渠道的暢通，同時(shí)采取激勵(lì)政策激發(fā)職工參與圖書館民主管理的積極性。對(duì)與圖書館發(fā)展，以及職工自身利益相關(guān)的重要事項(xiàng)，圖書館必須征求職工的意見。在民主管理中，要注重發(fā)揮工會(huì)組織、女工組織的橋梁作用，要防止借法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)而使工會(huì)組織、女工組織被邊緣化的傾向。對(duì)于職工提出的建議和批評(píng)，圖書館要認(rèn)真對(duì)待和研究，及時(shí)解決糾正。

3圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制

3.1績效評(píng)估機(jī)制

在圖書館法人治理結(jié)構(gòu)中，科學(xué)完善的績效評(píng)估機(jī)制不僅可以判斷圖書館改革的成果和圖書館法人的履職情況，而且能夠促使圖書館法人將對(duì)個(gè)人價(jià)值的追求轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)圖書館和廣大讀者利益追求的動(dòng)力。目前，我國對(duì)圖書館績效的評(píng)價(jià)存在不少需要改進(jìn)的問題：評(píng)估指標(biāo)的設(shè)置不科學(xué)、不適用，測(cè)評(píng)觀察點(diǎn)不利于對(duì)圖書館績效的全面評(píng)估；評(píng)估主體以政府為主，行政色彩較濃，第三方評(píng)估體系沒有建立；評(píng)估過程缺乏監(jiān)督和透明度，程序設(shè)計(jì)有缺陷；評(píng)估后的跟蹤監(jiān)督?jīng)]有跟上，圖書館法人缺乏改進(jìn)工作的壓力。建議由事業(yè)單位登記管理部門牽頭制定《事業(yè)單位績效評(píng)價(jià)辦法》，探索建立一套綜合公益性宗旨實(shí)現(xiàn)程度、財(cái)務(wù)情況、服務(wù)質(zhì)量、效率效能等多項(xiàng)指標(biāo)，定性與定量分析相結(jié)合的評(píng)價(jià)體系[2]。在此基礎(chǔ)上，建立符合公共圖書館特點(diǎn)的適用性強(qiáng)的績效評(píng)估機(jī)制?？梢越梃b美國的做法，把績效評(píng)估的結(jié)果向社會(huì)發(fā)布，并作為政府向圖書館拔款，以及圖書館執(zhí)行層人員聘用、獎(jiǎng)懲、報(bào)酬計(jì)量的重要依據(jù)。另外，要重視“讀者評(píng)價(jià)機(jī)制”與“民間評(píng)價(jià)機(jī)制”的建立，前者是讓圖書館的服務(wù)對(duì)象有話語權(quán)，后者則是使得評(píng)估結(jié)果更加公正與可信。

3.2信息公開機(jī)制

信息公開制度及其機(jī)制是人類文明進(jìn)步和民主政治建設(shè)的重要成果。在圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)中，注重信息公開的目的是要解決“信息不對(duì)稱”問題，使政府、社會(huì)投資者、公民個(gè)人，以及理事會(huì)等能夠及時(shí)全面了解圖書館的情況，加強(qiáng)對(duì)圖書館的監(jiān)督，而圖書館也可以借此樹立形象，爭取更多的運(yùn)營資金，建立和鞏固生存與發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)。國外圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，普遍把信息公開當(dāng)成最重要的內(nèi)容之一。比如，大英圖書館理事會(huì)的服務(wù)政策與文件、理事會(huì)會(huì)議備忘錄、高層管理者的會(huì)議記錄、年度工作報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)表、理事個(gè)人利益登記、圖書館長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃乃至協(xié)議合同等重要文件或文檔，均可自由獲取，實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)運(yùn)作的高度透明化[2]。圖書館信息公開涉及“公開內(nèi)容”與“公開方式”兩個(gè)方面：其一，信息公開的內(nèi)容。包括：績效評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告、年度工作報(bào)告；重大事項(xiàng)、重大決策及其進(jìn)展和落實(shí)情況；圖書館理事會(huì)的構(gòu)成、人員背景，以及人員選舉、任免等；服務(wù)政策、內(nèi)容、項(xiàng)目、收費(fèi)等。其二，信息公開的方式。除涉及國家機(jī)密、商業(yè)秘密、讀者隱私等問題的信息外，圖書館都應(yīng)采取主動(dòng)公開方式讓社會(huì)知悉，信息公開的途徑包括：紙質(zhì)材料、宣傳冊(cè)、報(bào)刊等傳統(tǒng)媒體，以及網(wǎng)站、手機(jī)、微博、微信等新媒體。圖書館公開信息應(yīng)做到內(nèi)容完整，發(fā)布及時(shí)，表達(dá)準(zhǔn)確，易于理解，便于獲取。

3.3責(zé)任追究機(jī)制

“問責(zé)制”作為對(duì)責(zé)任事故、事件的追究機(jī)制，對(duì)圖書館理事會(huì)、執(zhí)行層依法、依規(guī)、依章行使職權(quán)等發(fā)揮著威懾作用。責(zé)任追究的范圍通常包括：不執(zhí)行理事會(huì)章程、決議的行為；落實(shí)理事會(huì)決議不力的行為；損害讀者和職工利益的行為；未完成年度任期目標(biāo)的行為；決策失誤行為；圖書館發(fā)生的重大責(zé)任事故；違法亂紀(jì)行為等。目前，我國部分相關(guān)制度規(guī)定適用于圖書館責(zé)任的追究，但是過于原則和抽象，沒有針對(duì)圖書館理事會(huì)、圖書館的具體規(guī)定，這不僅使圖書館決策層、執(zhí)行層不能全面清晰地認(rèn)識(shí)自己的責(zé)任所在，而且由于職權(quán)不明，相關(guān)責(zé)任也難以定性，甚至難以找到承擔(dān)責(zé)任的主體。健全圖書館法人治理結(jié)構(gòu)中的責(zé)任追究機(jī)制，首先要厘清政府部門、圖書館理事會(huì)、圖書館之間的責(zé)任關(guān)系，其次要?jiǎng)澏ǜ髯缘臋?quán)力和責(zé)任范圍。除此之外，要對(duì)可能出現(xiàn)的被追責(zé)行為，設(shè)定明確而詳細(xì)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，以及既嚴(yán)謹(jǐn)又易于操作的追責(zé)程序。為了防止圖書館法人治理?xiàng)l件下重大責(zé)任事件的發(fā)生，相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)圖書館重大決策、重大改革的介入程度，建立預(yù)防機(jī)制。對(duì)于發(fā)生的責(zé)任問題，應(yīng)以實(shí)事求是為原則，在認(rèn)真調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，按照相關(guān)規(guī)定追究部門與責(zé)任人的責(zé)任。對(duì)于圖書館經(jīng)營中存在的違法亂紀(jì)問題，應(yīng)移交紀(jì)檢、司法機(jī)關(guān)處理。

3.4議事決策機(jī)制

圖書館理事會(huì)本身作為民主議事和決策機(jī)構(gòu)，必須遵循民主決策和科學(xué)決策的原則，尤其是在會(huì)議制度上必須遵循平等協(xié)商、自由發(fā)言與程序民主原則。規(guī)范的議事機(jī)制同樣是一項(xiàng)有效的監(jiān)督措施。比如，倫敦公共圖書館理事會(huì)章程規(guī)定：理事會(huì)會(huì)議有效的法定人數(shù)為5名或者1/3以上的理事；決策以多數(shù)投票為原則；當(dāng)投票數(shù)相等時(shí)，會(huì)議主持有最終決定權(quán)；理事會(huì)的會(huì)議應(yīng)由理事長主持，理事長可依理事會(huì)建議委任一名理事?lián)胃崩硎麻L，在其缺席時(shí)代為主持理事會(huì)會(huì)議；如果理事長、副理事長不愿主持，或被指定主持的理事缺席5分鐘以上，在場(chǎng)的理事，可以指定他們中的一位主持會(huì)議；在理事會(huì)休會(huì)期間，理事會(huì)可以通過任何方式，包括電子郵件，進(jìn)行投票決策，只要此決策經(jīng)全體理事一致通過即可[3]。我國已經(jīng)建立起來的公共圖書館章程通常對(duì)議事規(guī)則也有規(guī)定，但是細(xì)化不夠，在實(shí)踐中也存在執(zhí)行較隨意等問題。另外，從目前的實(shí)踐來看，我國公共圖書館議事規(guī)則容易受到人為因素的干擾，致使整個(gè)議事過程不規(guī)范，議事結(jié)果亦可能并不代表多數(shù)理事的意見，而只是某位領(lǐng)導(dǎo)行使自己行政權(quán)力或者向理事會(huì)施壓的結(jié)果。

參考文獻(xiàn)：

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[3]金武剛，錢家駿，肖梅林.倫敦圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)[J].圖書與情報(bào)，2014（2）：10-13.

丁永健女，1970年生。本科學(xué)歷，館員。

收稿日期：（2015-08-20；責(zé)編：徐向東。）