侯文克

（河南大學，河南 開封 475003）

保障農(nóng)民工流動人口的生存空間
——基于城管與攤販的沖突角度分析

侯文克

（河南大學，河南 開封 475003）

隨著城鎮(zhèn)化進程的發(fā)展，大批農(nóng)民工開始進入城市中謀求生活，由此產(chǎn)生了大量的農(nóng)民工流動商販。農(nóng)村人口涌入城市的無序性與城市容納民眾生存空間的有限性產(chǎn)生了矛盾和沖突。近些年屢次發(fā)生城市管理者與底層民眾中為尋求謀生空間的流動攤販的矛盾沖突。如何有效解決這種矛盾沖突，關(guān)鍵在于合理規(guī)劃城市發(fā)展，保障城市底層民眾的生存空間。

流動無證攤販；城市管理；生存空間；沖突與斗爭

自1978年改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟體制的確立和政府政策的調(diào)整，農(nóng)村人口開始大規(guī)模地涌入城市，尋找更好的工作以提高物質(zhì)文化生活水平。但是，城市提供公共服務(wù)能力的有限性無法為進入城市的農(nóng)村人口提供足夠的就業(yè)機會，于是產(chǎn)生了大量的農(nóng)民工流動攤販，他們靠在街邊擺攤來贏取微薄的利潤，艱難地在城市生存下來。

一、城市管理與流動攤販之間的矛盾

流動商販就是底層人民謀求生計的一種手段，由于他們販賣商品活動存在不規(guī)范的流動性、自由性，給市場造成混亂，給城市管理增添不可預(yù)測的諸種可能，因而往往與城市管理者產(chǎn)生各種矛盾沖突。正確地分析和探索城市管理者與流動攤販之間的矛盾，并有效解決這些矛盾，有助于城市經(jīng)濟秩序的良性發(fā)展，更有助于和諧城市的建設(shè)。

（一）流動攤販的生存現(xiàn)狀分析

流動攤販是一個技術(shù)要求很低的職業(yè)，微小的成本，無市場準入限制，并且可以勉強在城市生存下去。在今天的城市中我們不難發(fā)現(xiàn)街頭有很多規(guī)模很小的飯店和小吃攤，雖然看起來不起眼但卻為人們的日常生活提供了很大的便利，更重要的是為很多無業(yè)的人提供了生存下來的機會。流動攤販是以流動的形式進行交易的商人和小販。1978年改革開放至今，市場經(jīng)濟的逐步發(fā)展，勞動力逐步解放，不再被束縛在一片土地上，農(nóng)民開始大規(guī)模流入到城市中謀求生計。由于經(jīng)濟發(fā)展的有限性，城市的規(guī)劃和制度設(shè)計沒有能力滿足大量農(nóng)民進城尋求生活的需要，使得農(nóng)民工的生存空間相對狹小。高昂的城市生活費用和職業(yè)選擇范圍有限、自身技術(shù)水平低讓大量進入城市務(wù)工的農(nóng)民在快節(jié)奏的城市中舉步維艱。市場經(jīng)濟下進入正規(guī)的工商業(yè)需要較高的市場準入手續(xù)，也限制了農(nóng)民通過常規(guī)手段進入市場，因此他們選擇了從事流動街頭自由販賣商品這種非固定性小本經(jīng)營的職業(yè)，以艱難地維持生存。這是一個職業(yè)技術(shù)要求很低的就業(yè)人群，他們從事的行業(yè)成本微小，無市場準入限制，并且可以勉強在城市生活下去。在今天的城市中我們不難發(fā)現(xiàn)很多街頭小販經(jīng)營著規(guī)模很小的飯店和小吃攤，雖然看起來不起眼，但卻為人們的日常生活提供了很大便利，更重要的是為很多無業(yè)的人提供了生存下來的機會。無證經(jīng)營的攤販是一種生存的方式，也是我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展在初級階段必然會存在的現(xiàn)象，他們的身份從屬于農(nóng)村，但是活動范圍在城市卻又無法完全被城市所接納，因此可以說他們是游離于城市和農(nóng)村的邊緣群體。這也是城市流動人口在現(xiàn)代城市生活壓力下的一種常態(tài)，展示了城市下層低收入群體的生活現(xiàn)狀。

（二）城管的主要職能和權(quán)限

城市管理者是按照國家制定的各項城市管理法規(guī)，貫徹、執(zhí)行城市管理任務(wù)，維護城市良好秩序的工作人員。他們的主要職能是宣傳、貫徹國家有關(guān)城市管理的法規(guī)，結(jié)合城市實際情況，研究執(zhí)行國家法規(guī)的具體方案；按照國家、省、市對城市市容、市貌、環(huán)境衛(wèi)生、市政基礎(chǔ)設(shè)施的管理規(guī)定，依據(jù)行政管理權(quán)限進行管理；依據(jù)國家、省、市的規(guī)定，對戶外廣告、標志物、裝飾物的規(guī)范設(shè)置和市區(qū)機動車輛洗車場點，占用道路停車場點進行審查、審批和管理；承辦上級組織和領(lǐng)導交辦的其他工作等。城市管理執(zhí)法的根本目的是服務(wù)于人民大眾的生活，致力于社會的安定有序，維護城市繁榮和各項現(xiàn)代化建設(shè)的順利進行。城管的職責是管理城市正常的秩序，城市管理者的權(quán)力是政府權(quán)力在社會公共生活的秩序領(lǐng)域的體現(xiàn)，城管的權(quán)力范圍十分廣泛，它的職能范圍與衛(wèi)生、工商、規(guī)劃、交通等部門都有重疊，這種現(xiàn)實使得城管面臨著較大的執(zhí)法挑戰(zhàn)。

（三）城管與攤販矛盾沖突分析

流動攤販在一定程度上為市民生活提供了便利，但是我們更不能忽視其帶來的問題。我們經(jīng)常看到很多流動攤販占據(jù)了人行通道、過街天橋、地下通道，甚至是交通主干道，這樣的現(xiàn)象嚴重阻礙了正常的交通秩序，甚至還會產(chǎn)生交通隱患。流動攤販還經(jīng)常因為爭奪一個攤位而產(chǎn)生爭執(zhí)矛盾，大打出手。很多攤販和購買街頭攤販的消費者不注意保持環(huán)境衛(wèi)生，隨意丟棄垃圾，給城市的環(huán)境衛(wèi)生帶來了額外的壓力，嚴重破壞了城市的整潔形象和安定的秩序，近年來屢次發(fā)生的城管與攤販之間的沖突引起了人們對城市管理的關(guān)注，究其原因，主要是因為流動攤販的經(jīng)營活動與城市管理者的職責產(chǎn)生了矛盾和沖突。城管與流動攤販的斗爭，從本質(zhì)上看就是城市管理者與流動攤販謀求生活空間的沖突。這一種斗爭涉及到社會底層人民的生活權(quán)力，因此放到社會學的角度來看更顯示出沖突的激烈性。改革開放后，我國政府對商販治理措施不斷調(diào)整，但主體上仍然采取的是“控制”“取消”的原則，一直將流動攤販和城市管理放在對立的位置，并且不斷加大對城市管理的整治力度，但是一直沒有達到城市管理預(yù)期的效果，城市管理者與商販之間的矛盾愈演愈烈。生硬的城市管理執(zhí)法與極力想要在城市生存下去的商販之間進行了激烈的斗爭，這種斗爭既無法維護城市的和諧與穩(wěn)定的秩序，也無法保障處于社會底層的流動商販最基本的生存權(quán)。這要求政府必須對城市進行合理的規(guī)劃和管理，保證市民正常的生活環(huán)境。城管的行政權(quán)力屬于社會公共政治領(lǐng)域，面對的是公共群體，如何才能較好解決流動商販的問題，促進城市的文明，考驗著現(xiàn)有的城市管理水平。

二、保護城市流動商販生存空間的必要性

在城市生活的狹小空間中，如何保護下層民眾中流動商販的生存空間是值得我們重視的問題。要實現(xiàn)對流動人口的有限治理，政府必須充分注意到在對城市進行合理的管理和規(guī)劃的同時要保障流動人口的生活空間。

（一）提高城市管理水平的需要

從政府層面來分析，對城市流動商販進行治理是基于市容市貌和交通秩序的需求，一個社會的正常運行需要井然有序的社會環(huán)境。城管對城市街頭無證商販進行管理是職責所在，無可厚非的。流動攤販問題治理得好可以提高城市管理水平，增強政府為公眾提供的社會公共服務(wù)效率，緩解流動攤販大量出現(xiàn)帶來的社會問題，推進和諧城市的構(gòu)建。但是現(xiàn)有的城市管理水平有限，城市管理法律制度有待完善，城市管理在經(jīng)濟快速發(fā)展和農(nóng)村人口大量涌入城市的壓力下無法實現(xiàn)城市管理的良好效果。由于很多城市管理人員的自身素質(zhì)有限和缺乏耐心，在執(zhí)法過程中經(jīng)常出現(xiàn)執(zhí)法行為過于強硬和粗暴的現(xiàn)象，偏離了以人為本的主旨，忽視了底層人民的生存渴望。這種非人本主義的執(zhí)法方式難以被民眾接受，也更進一步地激化了城管與攤販原已存在的矛盾。城市中現(xiàn)存的流動攤販大多是進城務(wù)工的流動農(nóng)民工和下崗工人等弱勢群體，為了能在城市中生活下去而選擇從事流動攤販這一行業(yè)，他們的生活待遇遠遠低于城市生活的正常水平，生存壓力也遠遠高于正常的市民。他們依靠自己的微薄收入維持一家人的生計，抗風險能力極度低下，任何威脅生活的事件都可能把一家人逼入絕境，導致家庭破產(chǎn)。城管作為城市管理的權(quán)利主體，流動攤販作為被管理的對象，本身帶有對城管的抗拒心理。在創(chuàng)造衛(wèi)生城市和整治城市市容背景下，流動商販被放在與城市規(guī)劃的對立面，而城管的執(zhí)法對象是來自社會中貧困群體的典型，城管任何帶有暴烈性的執(zhí)法行為都會導致雙方的矛盾一觸即發(fā)且?guī)в猩嫘缘目範帯?/p>

（二）化解流動攤販與民眾對城管的信任危機

長期以來城管在與攤販的斗爭過程中采取的手段都是簡單粗暴的執(zhí)法方式，驅(qū)逐街頭小販的同時強行拉走商販的經(jīng)營工具和財物，這種強硬的非人性化的執(zhí)法方式屬于暴力執(zhí)法，與此相伴隨產(chǎn)生的自然是暴力性的抗拒執(zhí)法的行為。傳統(tǒng)的城市管理隊伍中，城市管理者的素質(zhì)良莠不齊，在執(zhí)法過程中缺乏專業(yè)的執(zhí)法技能和程序的合法性，甚至存在以權(quán)謀私的行為，這種現(xiàn)狀造成長期以來流動攤販和部分市民對城管人員的抵觸和排斥，今天很多人聽到“城管”二字仍然是“談虎色變”?，F(xiàn)有的城市管理法規(guī)缺少對城市管理人員制度上的監(jiān)督和約束機制，侵犯了人民生存的合法權(quán)益，無法得到人民的認同和支持，逐步造成人民群眾開始對城管產(chǎn)生信任危機。流動攤販生活于社會的底層，屬于弱勢群體，他們的生活現(xiàn)狀和境遇更容易博取大眾的關(guān)注和同情。在城管與商販發(fā)生矛盾和沖突時，人民群眾的輿論更容易倒向流動攤販群體并開始譴責和檢舉城管的行為，這種現(xiàn)狀嚴峻地挑戰(zhàn)了政府的公共社會管理能力?！傲鲃由特湹漠a(chǎn)生和增加，是中國經(jīng)濟發(fā)展階段使然，也是城市化進程中社會大分工的必然現(xiàn)象。”[1]不容懷疑的是城市中存在的流動攤販給城市的管理帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)和沉重的環(huán)境壓力，影響城市容貌和秩序的提高，但是城管在執(zhí)法過程中如何避免激化城管和小販長期積累下來的矛盾，人性化的執(zhí)法，提高城管自身的執(zhí)法素質(zhì)和覺悟，贏得公眾對城市管理人員的信任，從而達到合理、合法管理城市，維護攤販的合法權(quán)益是我們亟待解決的問題。

（三）踐行創(chuàng)新城市管理職能的需要

城市里的流動攤販大多數(shù)來自下崗職工和失業(yè)農(nóng)民，尤其是農(nóng)民從農(nóng)村背井離鄉(xiāng)來到城市，希望更好的生活。但是現(xiàn)有的城市保障體制無法保障農(nóng)民的基本生存權(quán)力，所以成為流動攤販是他們傾向的選擇。這樣流動攤販既能夠在城市中擁有一席之地，還能為城市居民的生活提供較大的便利。但是流動攤販的出現(xiàn)造成的影響與城市追求的秩序井然、干凈整潔產(chǎn)生的矛盾無法調(diào)和。因此在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對城市進行合法的規(guī)范管理是城管的職責所在。但是近些年不斷出現(xiàn)的城管與攤販之間的斗爭愈演愈烈，要求政府在合理規(guī)劃整治城市的市容市貌時充分考慮保護人民生活的空間，維護商販生存的空間。我國憲法規(guī)定國家應(yīng)該尊重和保護人民的生存權(quán)?！胺珊椭贫鹊拇嬖谝惨员Ｕ先藱?quán)為出發(fā)點和歸宿，而不是其他目的?！盵2]76居民的正常生活和現(xiàn)代化城市的建設(shè)需要一個文明、和諧、安定的城市環(huán)境，城管的執(zhí)法行為本質(zhì)上是為了保護城市的安定秩序和為居民提供良好的生活環(huán)境，踐行城市管理職能。保護人民的生存空間是城市管理的初衷也是城市管理的目的，既要維護城市居民正常的生活現(xiàn)狀又要達到城市治理的預(yù)期，這無疑加大了城市管理者工作的難度。我們必須牢記，“秩序只是法律的原初價值，正義才是法律的終極價值?！盵3]89

三、解決城管與攤販矛盾的對策研究

在政府執(zhí)法過程中，不僅要考慮其下屬各職能部門的權(quán)責，更需要考慮被管理對象的承受能力和利益。政府面對城市管理部門和流動攤販之間不停的斗爭和沖突，必須協(xié)調(diào)好社會利益和經(jīng)濟利益的關(guān)系，運用規(guī)章制度、法律規(guī)定、道德理念、人文關(guān)懷來緩和和解決城市管理與底層流動商販尋求謀生機會的沖突。

（一）培育和踐行“為人民管理城市”的管理理念

城市管理的目的是維護城市的生態(tài)環(huán)境，創(chuàng)建合諧穩(wěn)定的城市文明，讓城市充滿生機與活力。城市管理追求的是為民服務(wù)，有效的規(guī)劃一個城市的發(fā)展前景和服務(wù)人民，主要目的是“為民”而不是治民。城市管理不是為了城市發(fā)展而去治理人民，是為了讓人民在城市的發(fā)展中擁有更好的生活空間和享有更好的生活條件而管理城市。我們應(yīng)該用為人服務(wù)的心態(tài)來看待城市管理與攤販之間的矛盾，寬容和尊重攤販的生活處境，不能只看攤販給城市管理帶來的負面影響，忽視城市小攤販給城市居民帶來的便利及其追求生存的權(quán)利。我們應(yīng)該大力培養(yǎng)和宣傳社會主義法制精神，培育理性的城市管理方式和管理群體，提高街頭流動攤販的道德和法律修養(yǎng)，使其能正確處理城市生存權(quán)和遵守城市法律法規(guī)的關(guān)系，不能為了維護個人的利益而損害社會的利益，用理性平和的態(tài)度緩解城市管理與商販的矛盾，追求城市管理和關(guān)懷民生的平衡點。

（二）確立生存權(quán)至上的城管執(zhí)法理念

“近年來頻繁發(fā)生的城管與攤販的沖突，從某種意義上說，是城市管理與下層謀生機會的沖突?！盵4]122城管與攤販之間的矛盾沒有得到有效緩解，而且還有逐步惡化的趨勢。2006年發(fā)生的小販崔英杰在遇到城管執(zhí)法時與城管發(fā)生沖突，并且釀成了一起城管執(zhí)法的悲劇事件。從古至今，游商都是社會存在的一種現(xiàn)狀，也是一個城市發(fā)展中必不可少的一部分。流動商販的存在展現(xiàn)了人權(quán)和生存權(quán)的雙重角色，如果對流動商販采取“零存在”的政策，雖然可以達到城市治理整潔、美麗的效果，但是這是以犧牲少部分貧困群體的生存機會為代價的?？梢哉f，在當下的社會主義初級階段，流動商販的“零存在”是不現(xiàn)實的。人民對生存權(quán)利的追求是不能被壓制的，否則不僅將會出現(xiàn)更多的執(zhí)法悲劇，更會造成眾多的城市低收入群體無法立足于城市社會的局面。政府在治理城市時應(yīng)該更多地考慮公民的生活空間，堅持人權(quán)至上的原則而不是法律至上，城市應(yīng)該對每一個公民具有包容性，以此推進公民的幸福和社會和諧的實現(xiàn)。

（三）建立保護流動商販的社會生態(tài)體制

我國現(xiàn)有的工商法律規(guī)定，只有經(jīng)過合法登記并取得營業(yè)執(zhí)照或者經(jīng)營許可證書的商販才能正常的經(jīng)營，否則就屬于違法經(jīng)營應(yīng)被取締。但是辦理經(jīng)營執(zhí)照等相關(guān)的手續(xù)無疑會增加商販的經(jīng)營成本和壓力，因此眾多攤販只能在街頭采取“游擊戰(zhàn)”的方式，進行流動經(jīng)營。不可否認的是，目前我國工商業(yè)管理市場門檻較高，種種稅收和管理政策在一定程度上限制了流動商販進入市場，于是流動商販只能采取違法經(jīng)營的方式存在于街頭市井，并且隨時應(yīng)對城管的“圍追堵截”。從法律和城市管理的角度來考慮，流動商販在經(jīng)營中屬于違規(guī)存在，而在社會生活中也無法受到社會的保護。政府應(yīng)該考慮的是如何確定商販的合法性地位，為其提供一個穩(wěn)定的場所供其合法經(jīng)營，同時從管理制度上進行合理的約束和引導。如何使流動攤販成為城市經(jīng)營活動的一種常態(tài)，保障其在社會中的地位和權(quán)益，這需要政府部門的大力支持，法律制度上的保護，社會群體的接納，這樣才可能解決城管和商販之間的尷尬現(xiàn)狀。

（四）構(gòu)建流動攤販參與的和諧城市管理機制

人性化的城市管理追求的是在保障流動攤販的生存權(quán)前提下，對城市管理行政權(quán)的清晰界定和分配，對城市的有效管理和合理規(guī)劃。流動商販謀求的是生活的權(quán)力，法律和制度追求的是對人民生存權(quán)的保證，應(yīng)該從流動商販的成因、就業(yè)、生存保障、生活空間等方面進行全面的研究和完善，將管理流動攤販和促進商販完全融入城市社會，納入城市建設(shè)的重要議程里?，F(xiàn)行的城管執(zhí)法隊伍里確實存在良莠不齊的管理者，自身素質(zhì)和法律意識較低，在執(zhí)法過程中存在濫用權(quán)力和粗暴執(zhí)法的現(xiàn)象，需要加強城管執(zhí)法隊伍的建設(shè)。從另一方面來看，流動商販生存空間的保護不僅是外部社會和政府需要做的事情，更需要流動商販群體自身積極地介入和努力，規(guī)范自己經(jīng)營行為和法律覺悟，遵守市場經(jīng)濟的法制法規(guī)，接受政府的引導和規(guī)制，構(gòu)建和諧的城管與商販關(guān)系。

在我們今天的城市管理和城市建設(shè)中，流動攤販的生存空間很容易被忽視，他們也很難發(fā)出聲音來表達利益需求，因此就更需要我們從市場、政府和社會等角度出發(fā)尋求保護流動商販生存的權(quán)利，使其更好地被城市接納，實現(xiàn)和諧城管，和諧民生。

[1]吳文良,淺析我國流動商販管理面臨的困境及對策[J],城市管理與科技，2011（1）:10-14.

[2]葉必豐.行政法學[M].武漢：武漢大學出版社，2003.

[3]葛洪義.法理學[M].北京：中國人民大學出版社，2003.

[4]孫立平.重建社會——轉(zhuǎn)型社會的秩序再造[M].北京：社會科學文獻出版社，2009.

（責任編輯：呂增艷）

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1008—7974(2015)03—0071—04

2014-08-29

河南大學研究生教育綜合改革項目：隨“玉”而安：城鄉(xiāng)流動人口問題研究——以S鎮(zhèn)為例（Y1427095）

侯文克，女，河南鎮(zhèn)平人，碩士研究生。

10.13877/j.cnki.cn22-1284.2015.05.016