任 民

（貴州大學(xué)法學(xué)院,貴州 貴陽 550025）

當(dāng)代中國蓬勃興起的參與式形式，正在催生一種新型的政府與公眾關(guān)系。社會(huì)公眾通過多種渠道和形式參與到政府行政事務(wù)當(dāng)中，逐漸成為社會(huì)治理中的重要一環(huán)，進(jìn)而對法治政府的建設(shè)提出了更高的要求。為此，法治政府建設(shè)指標(biāo)體系必須尊重和重視公眾參與問題，在確立和闡明公眾參與基本原則的過程中，不斷探索公眾參與原則的具體適用。

一、法治政府指標(biāo)體系公眾參與原則的基本理論

（一）法治政府指標(biāo)體系公眾參與原則的概念

基于行政法學(xué)的視角，公眾參與原則主要指向的是對于行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)具有一定程度的利益關(guān)聯(lián)性和期待可能性或?qū)Ｗ⒂诠怖婢S護(hù)的公民、法人或其他組織，是要求行政機(jī)關(guān)保證社會(huì)公眾能夠通過依法獲得的參與資格，充分表達(dá)自身的利益訴求，及時(shí)獲得行政機(jī)關(guān)合理回應(yīng)，協(xié)商決定行政政策和事務(wù)，協(xié)助執(zhí)行行政決定的一種具有政治民主性的行政法原則。

公眾參與范圍的擴(kuò)大、參與方式和程序的不斷創(chuàng)新，是提高公眾參與有效性的關(guān)鍵所在。法治政府指標(biāo)體系公眾參與原則的理論創(chuàng)新具有重要意義。該原則涉及靜態(tài)指標(biāo)參與和動(dòng)態(tài)運(yùn)行參與兩個(gè)方面，是要求法治政府指標(biāo)體系的構(gòu)架建立和運(yùn)行實(shí)施過程能夠保證社會(huì)公眾通過衡量指標(biāo)、評價(jià)指標(biāo)、動(dòng)態(tài)指標(biāo)、考評主體、考評過程、考評結(jié)果等要素和形式，對整個(gè)體系進(jìn)行有效的參與、協(xié)商、協(xié)助和監(jiān)督，進(jìn)而承載公眾參與理念，體現(xiàn)民主法治價(jià)值，維護(hù)社會(huì)公共利益，推動(dòng)體系公正透明的一種體系原則。目前，該原則尚未得到重視和確立。僅2009年的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的指導(dǎo)意見（討論稿）》曾將“公眾參與”作為基本原則，但該意見并未得到正式出臺(tái)。

（二）法治政府指標(biāo)體系公眾參與原則的特點(diǎn)與價(jià)值

1.法治政府指標(biāo)體系公眾參與原則的特點(diǎn)

（1）體現(xiàn)公眾參與保障。公眾參與原則強(qiáng)調(diào)了公眾參與制度在指標(biāo)具體事項(xiàng)設(shè)計(jì)中的重要地位，將公眾參與程序規(guī)范指標(biāo)、公眾參與數(shù)據(jù)程度指標(biāo)、公眾參與渠道保障指標(biāo)等作為重要指標(biāo)類型。通過公眾參與指標(biāo)重點(diǎn)考量政府法治建設(shè)在制度建設(shè)、行政決策、行政執(zhí)法、政府信息公開、社會(huì)矛盾防范和化解、行政監(jiān)督、依法行政保障等環(huán)節(jié)中對于公民、法人以及其他組織參與權(quán)利的具體維護(hù)和保障情況。

（2）突出公眾評價(jià)作用。公眾參與原則強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾在法治政府指標(biāo)體系分?jǐn)?shù)考評中的參與能力。要求社會(huì)公眾對政府法治狀況評估能夠產(chǎn)生重大影響，社會(huì)評議分?jǐn)?shù)和專業(yè)機(jī)構(gòu)評估分?jǐn)?shù)應(yīng)當(dāng)在體系考評的最終分?jǐn)?shù)中占有重要權(quán)重，并根據(jù)社會(huì)公眾和相關(guān)專家參與能力的不同進(jìn)行具體調(diào)整。

（3）強(qiáng)調(diào)體系考評公開。公眾參與原則強(qiáng)調(diào)參與權(quán)行使的前提即為充分的體系考評信息公開。只有在保證社會(huì)公眾擁有廣泛的知情權(quán)和充分的調(diào)查權(quán)，獲取考評自查自評資料，獲知考評評分方法，了解考評方案步驟的情況下，法治政府指標(biāo)體系的公眾參與才能得到有效開展。

2.法治政府指標(biāo)體系公眾參與原則的理論價(jià)值

（1）保障人民主權(quán)下的有序的政治參與。根據(jù)人民主權(quán)原則，國家的一切權(quán)力屬于人民，我國憲法保障人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)的重要權(quán)利。公眾參與是人民主權(quán)重要的實(shí)現(xiàn)形式和民主政治的重要標(biāo)志，法治政府指標(biāo)體系公眾參與原則為人民依法參與涵蓋在國家事務(wù)之下的行政管理事務(wù)提供了具體的規(guī)范指導(dǎo)。

（2）推進(jìn)合作治理下的參與式行政。隨著現(xiàn)代參與式行政的迅速發(fā)展，行政機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾之間不再只有簡單的單方強(qiáng)制指令。在行政合同、行政協(xié)商、行政指導(dǎo)逐漸興起的過程中，通過合作治理的形式，社會(huì)公眾能夠通過法定渠道參與行政活動(dòng)。其中，社會(huì)公眾對于政府法治狀況評估的參與更是豐富了參與式行政的具體內(nèi)涵。

3.法治政府指標(biāo)體系公眾參與原則的實(shí)踐價(jià)值

（1）提高法治政府指標(biāo)質(zhì)量。法治政府建設(shè)要求公眾能夠平等參與到行政程序當(dāng)中，法治政府考核指標(biāo)對于公眾參與的體現(xiàn)是法治政府建設(shè)評估中重要的一環(huán)。公眾參與的獨(dú)特價(jià)值能夠有效提高法治政府指標(biāo)質(zhì)量。

（2）增強(qiáng)法治政府考評效果。社會(huì)公眾有機(jī)會(huì)參與到透明開放的法治政府評估過程當(dāng)中，可以增強(qiáng)公眾對于法治評估結(jié)果公正性的認(rèn)可，提升公眾對于政府法治建設(shè)舉措的支持，在增強(qiáng)法治政府考評效果的同時(shí)，最終拓寬社會(huì)公眾與行政機(jī)關(guān)之間的合作治理領(lǐng)域。

二、法治政府指標(biāo)體系公眾參與原則的基本內(nèi)容

（一）維護(hù)體系構(gòu)建和運(yùn)行過程中的公眾參與權(quán)

1.訴求表達(dá)權(quán)。公眾參與原則對于訴求表達(dá)權(quán)的維護(hù)主要指向，行政機(jī)關(guān)對于平等訴求機(jī)會(huì)、便利訴求渠道、正當(dāng)訴求受理的保障問題。表達(dá)權(quán)具體表現(xiàn)為陳述權(quán)、申辯權(quán)、聽證權(quán)等，這就意味著公眾參與原則適用于體系構(gòu)建和運(yùn)行過程中出現(xiàn)的多種形式的訴求表達(dá)。在體系構(gòu)建過程中，應(yīng)當(dāng)考量行政執(zhí)法程序中行政機(jī)關(guān)對于行政相對人陳述權(quán)利的尊重和申辯內(nèi)容的重視，檢查行政規(guī)劃、行政決策、行政服務(wù)過程中重大公眾意見的收集和采納情況。在體系運(yùn)行過程中，考評方法的設(shè)計(jì)可以聽取社會(huì)公眾的具體建議，社會(huì)評議環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)給予不同居住狀況、不同戶籍類型、不同工作類別的社會(huì)公眾平等表達(dá)個(gè)人對于政府法治訴求和評價(jià)看法的機(jī)會(huì)。

2.合理回應(yīng)權(quán)。公眾參與原則對于合理回應(yīng)權(quán)的維護(hù)主要指向，行政機(jī)關(guān)對于公眾意見的全面征集，重大反饋的集中發(fā)布，相關(guān)問題的權(quán)威答復(fù)的落實(shí)問題。公眾的意見必須得到?jīng)Q策部門的反饋，合理回應(yīng)權(quán)是公眾訴求表達(dá)的附帶權(quán)利，是行政機(jī)關(guān)對于公眾訴求表達(dá)的全面尊重和保障。行政機(jī)關(guān)構(gòu)想正當(dāng)合理問題的回應(yīng)答復(fù)時(shí)，亦是吸收合理意見、適應(yīng)現(xiàn)實(shí)問題、調(diào)整行政決定的過程，進(jìn)而能夠從根本上推動(dòng)公眾訴求對于行政機(jī)關(guān)的具體決策和決定產(chǎn)生實(shí)際影響。

3.協(xié)商制定權(quán)。公眾參與原則對于協(xié)商制定權(quán)的維護(hù)主要指向，保證行政機(jī)關(guān)適當(dāng)采取公眾協(xié)商制定機(jī)制，在重大問題上與公眾進(jìn)行協(xié)商合作。在體系構(gòu)建過程中，應(yīng)當(dāng)設(shè)置具體指標(biāo)集中考核重大行政決策和規(guī)范性文件制定程序中的座談會(huì)、聽證會(huì)制度。在體系運(yùn)行過程中，動(dòng)態(tài)指標(biāo)的設(shè)計(jì)調(diào)整應(yīng)當(dāng)聽取社會(huì)公眾尤其是考評訪問對象的具體意見，考評方案的制定、考評公開的規(guī)劃、考評結(jié)果的效用應(yīng)當(dāng)吸收社會(huì)公眾的具體建議，保證體系考評的最終效果。

4.協(xié)助考評權(quán)。公眾參與原則對于協(xié)助考評權(quán)的維護(hù)主要指向，行政機(jī)關(guān)對于公眾參與考評過程，社會(huì)公眾按照相應(yīng)資格成為考評主體，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)內(nèi)部考評情況，督促考評結(jié)果落實(shí)方面的具體保障。公眾的協(xié)助考評集中體現(xiàn)在體系運(yùn)行過程中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為社會(huì)公眾提供相應(yīng)的信息公開機(jī)制，保證社會(huì)公眾能夠獲得足夠的體系考評信息，在充分獲知考評方案、考評方法的基礎(chǔ)上，協(xié)助行政機(jī)關(guān)完成法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的具體運(yùn)行。

5.運(yùn)行監(jiān)督權(quán)。公眾參與原則對于運(yùn)行監(jiān)督權(quán)的維護(hù)主要要求，行政機(jī)關(guān)為公眾參與提供監(jiān)督體系運(yùn)行的途徑和方法，建立獨(dú)立的針對體系考評人員徇私舞弊、考評過程弄虛作假、考評結(jié)果消極處理等問題進(jìn)行揭發(fā)檢舉的信息平臺(tái)。通過社會(huì)公眾對于透明開放的體系考評運(yùn)行情況的全面監(jiān)督，保證法治政府指標(biāo)體系功能的有效發(fā)揮。

（二）保證體系指標(biāo)對于公眾參與的有效體現(xiàn)

1.衡量指標(biāo)。公眾參與原則要求衡量指標(biāo)能夠在一定權(quán)重上指向政府對于社會(huì)公眾依法有序參與行政程序，表達(dá)利益訴求，及時(shí)獲得合理反饋，協(xié)商解決行政爭議的保障，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾通過重大決策聽證、行政執(zhí)法評議、行政立法意見征求等形式對于政府依法行政活動(dòng)的依法參與。對于被考評機(jī)關(guān)涉及未達(dá)到行政決策聽證率標(biāo)準(zhǔn)，未對重大反饋意見進(jìn)行及時(shí)反饋，未對公眾正當(dāng)信訪訴求提供便利條件等問題的，相關(guān)衡量指標(biāo)不予得分。

2.評價(jià)指標(biāo)。公眾參與原則要求評價(jià)指標(biāo)能夠切實(shí)體現(xiàn)具有相關(guān)正當(dāng)利益訴求和切實(shí)關(guān)注公共利益的社會(huì)公眾對于政府法治程度的評議意見。針對不同的訪問對象，有針對性地開展問卷調(diào)查、入戶訪談、集中座談活動(dòng)，為社會(huì)公眾提供平等、便利、合理的評議機(jī)會(huì)。社會(huì)評議指標(biāo)的設(shè)計(jì)和社會(huì)評議數(shù)據(jù)的采集應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開招標(biāo)，通過購買第三方服務(wù)的形式完成社會(huì)評議調(diào)查項(xiàng)目，保證公眾參與社會(huì)評議結(jié)果的中立性、專業(yè)性和準(zhǔn)確性。

3.動(dòng)態(tài)指標(biāo)。公眾參與原則要求動(dòng)態(tài)指標(biāo)能夠根據(jù)上一年度的政府法治在公眾參與建設(shè)的相關(guān)情況和具體問題，調(diào)整公眾參與指標(biāo)權(quán)重，重新設(shè)計(jì)公眾參與指標(biāo)考評內(nèi)容和與之相對應(yīng)的考評方法。對于普遍得分異常的公眾參與指標(biāo)進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化和量化，避免公眾參與指標(biāo)考核的片面化、形式化。保證公眾參與動(dòng)態(tài)指標(biāo)能夠不斷符合地方發(fā)展的實(shí)際情況，在不同目標(biāo)階段、不同地域環(huán)境選擇不同公眾參與程度的動(dòng)態(tài)指標(biāo)，推動(dòng)不同層級(jí)行政機(jī)關(guān)和部門在相應(yīng)權(quán)限和職能范圍內(nèi)保證公眾參與的良性發(fā)展。

（三）實(shí)現(xiàn)公眾參與對體系考評過程的有效約束

1.考評主體。公眾參與原則強(qiáng)調(diào)考評主體結(jié)構(gòu)的多元化和考評人員的多樣化。在考評主體結(jié)構(gòu)的問題上，考評主體應(yīng)當(dāng)包括內(nèi)部考核主體、專業(yè)機(jī)構(gòu)評估主體以及社會(huì)評議主體。其中，內(nèi)部考核強(qiáng)調(diào)上級(jí)行政機(jī)關(guān)對于下級(jí)具體自查自評情況的實(shí)地調(diào)查和材料抽查，應(yīng)當(dāng)邀請社會(huì)公眾代表作為組成人員進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。專業(yè)機(jī)構(gòu)評估強(qiáng)調(diào)“專家參與是公眾參與的一種重要形式”應(yīng)當(dāng)邀請法治政府建設(shè)相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)調(diào)查和獨(dú)立評估。社會(huì)評議主體應(yīng)當(dāng)通過購買第三方服務(wù)的形式，通過專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)專門組織廣大社會(huì)公眾對于政府法治情況的具體評議。

2.考評方案。公眾參與原則強(qiáng)調(diào)考評方案的參與性?？荚u方案的設(shè)計(jì)涵蓋考評對象、考評方式、考評指標(biāo)、考評組織安排、考評步驟、考評要求等多個(gè)方面。這就要求必須為社會(huì)公眾設(shè)定專門的考評方式，保障公眾平等和便利的參與渠道；必須在不同的考評步驟中，根據(jù)社會(huì)公眾的不同特征和不同參與能力安排具體的參與辦法；必須在考評要求上，強(qiáng)化社會(huì)公眾參與的必要性和重要性，保證整個(gè)考評方案公開渠道的透明和參與機(jī)會(huì)的有序。

3.考評結(jié)果。公眾參與原則強(qiáng)調(diào)考評結(jié)果等級(jí)及其得分材料，計(jì)算方式的全面公開，要求考評結(jié)果等級(jí)的具體應(yīng)用必須向社會(huì)公開，通過透明的形式保障社會(huì)公眾對于考評結(jié)果的全面監(jiān)督。通過社會(huì)監(jiān)督的方式，實(shí)現(xiàn)法治政府指標(biāo)體系運(yùn)行的公正性、準(zhǔn)確性、民主性。

三、法治政府指標(biāo)體系公眾參與原則的具體適用

（一）法治政府指標(biāo)體系項(xiàng)目指標(biāo)中公眾參與原則的適用

1.在定量指標(biāo)上，主要考核行政機(jī)關(guān)對于公眾參與程序保障上的具體數(shù)據(jù)情況。以《浙江省法治政府建設(shè)考核評價(jià)體系（試行）》為例，該指標(biāo)體系在“公眾參與指標(biāo)”方面，構(gòu)建了“規(guī)章和規(guī)范性文件上網(wǎng)、登報(bào)等公開征求社會(huì)公眾意見率”指標(biāo)。該指標(biāo)通過測算規(guī)章和文件通過新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等渠道公開征求所收集到的意見數(shù)量與規(guī)章和文件發(fā)布總量之間的百分比，進(jìn)行公眾參與程度的考核。

2.在定性指標(biāo)上，主要考評公眾對于政府某項(xiàng)法治建設(shè)環(huán)節(jié)的評議情況，以滿意度為具體標(biāo)準(zhǔn)。以《廣東省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》為例，在該指標(biāo)體系的“行政決策”事項(xiàng)上，廣東省要求在社會(huì)評議滿意率與基本滿意率進(jìn)行疊加計(jì)算的基礎(chǔ)上，社會(huì)公眾對行政決策的總體滿意度必須達(dá)到80%以上，進(jìn)而通過公眾參與評議的形式測定了定性滿意度指標(biāo)。

（二）法治政府指標(biāo)體系運(yùn)行實(shí)施中公眾參與原則的適用

1.在過程參與上，主要要求法治政府指標(biāo)考評主體的公眾參與。例如，明確規(guī)定依法行政考評以廣東省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系為依據(jù)的《廣東省依法行政考評辦法》，在其第二十條就提出：“考評工作應(yīng)當(dāng)邀請人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、新聞媒體和其他有關(guān)方面的代表參加?！痹撧k法堅(jiān)持了考評主體多元化，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾對于指標(biāo)體系考核運(yùn)行的有序參與。

2.在結(jié)果監(jiān)督上主要要求社會(huì)公眾對于考評結(jié)果形成有效監(jiān)督，而社會(huì)監(jiān)督的重要前提即為考評結(jié)果的全面公示。以《廣東省2014年度依法行政考評方案》為例，該方案涵蓋了考評結(jié)果通報(bào)制度。具體要求為：“考評結(jié)果上報(bào)省委、省人大常委會(huì)，抄送省紀(jì)委和省委組織部，并在省政府門戶網(wǎng)站、南方日報(bào)公示?！痹撧k法通過結(jié)果通報(bào)公示的形式保證了社會(huì)公眾對于體系考評的知情權(quán)，是體系考評實(shí)施環(huán)節(jié)對于公眾參與原則的具體適用。

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