徐鳳麟

（安徽財經大學,安徽 蚌埠 233000）

自黨的十八屆三中全會召開，首次提出了全面推進國家治理制度建設以及政府治理能力現代化這一理念。這體現了黨在政治體制方面改革的決心，由原先的國家統(tǒng)治到國家管理和現在的國家治理，治理主體由單一化變成多元化，強調了民眾的主人翁地位。治理能力的提升離不開執(zhí)行力的發(fā)展，執(zhí)行力作為治理能力中的核心力，受到越來越多的重視。

縣級政府在我國的行政體系中屬于最基礎的行政區(qū)域，直接面向廣大的城鎮(zhèn)、農村居民工作。它是基層建設的主要領導者與實施者，其執(zhí)行力的高低直接決定了政府建設的實施成效。在縣級政府公共管理中引入公民參與，對于政府治理能力的提升具有重要意義，同時也為政府執(zhí)行力的研究提供了新的視角與路徑。

一、公民參與視角下縣級政府執(zhí)行力概述

1.執(zhí)行力涵義

執(zhí)行力最初屬于行政法學領域中的概念，如今被廣泛運用于企業(yè)管理中。而究竟什么是“執(zhí)行力”，該對它如何定義。拉姆·查蘭的專著《執(zhí)行——如何完成任務的學問》一書中，提出執(zhí)行力是一種復雜而又自成系統(tǒng)的流程，是公司戰(zhàn)略發(fā)展中不可缺失的一環(huán)。美國學者保羅·托馬斯提出：“執(zhí)行力是一整套行為與技術體系，它能夠使公司形成獨特的競爭優(yōu)勢?！蔽覈钤缪芯繄?zhí)行力的周永亮學者認為：“在形成了決策，制定了具體的計劃之后，達成目標的具體行為就是執(zhí)行?！备鶕陨侠碚摻缍?，我們可以得出執(zhí)行力就是組織把目標、戰(zhàn)略予以實現的各種能力與手段。

2.公眾參與視角下的基層政府執(zhí)行力

在行政管理中，政府主要職能就是實現制定的政府戰(zhàn)略目標，而目標的制定又離不開公共決策的過程，公共決策過程中公眾參與屬于重要環(huán)節(jié)，公民可以自由表達對于利益分配和公共產品的選擇，使政策的制定不至于和民眾的意愿造成沖突。因此，我們可以認為縣級政府執(zhí)行力是指：“縣級政府以實現社會公共利益為根本目標，運用行政資源，為完成一定行政任務所表現出來的能力?！眻?zhí)行力是縣級政府發(fā)揮職能的核心力。它對基層政府與公務人員提出了更高的要求，必須實時領會國家法規(guī)政策精神，保證國家政策決定能夠在基層得到貫徹落實。

二、公眾參與視角下縣級政府執(zhí)行力存在的問題

1.公眾參與渠道匱乏

隨著民主化進程的推進，公眾在政治領域中的地位逐步提高。與此相對應的是公眾日益增長的政治參與需求以及不斷提升的參與能力。在我國，公民參與渠道主要有兩種方式。首先就是直接參與渠道，如信訪制度、公示制度等。公眾參與是站在民眾的立場上公開表達自身的利益訴求，希望得到政府的重視，從而影響政策的制定與實施。但目前的許多參與卻存在著內容與實質脫節(jié)的現象，使得公眾參與蛻變?yōu)橐环N貼著法治、公正、民主權力標簽的形象工程。公民雖表面上參與到了基層政府的政治社會事務中來，但公民的意見與建議并不受到重視。第二種參與途徑就是間接參與渠道，如人民代表大會制度。民眾通過選舉出人民代表來參與到國家政府的決策中來，通過這種方式實現民主參與。但在長期的政治發(fā)展中，人民代表大會制度更多地代表了精英階層的政治意愿，基層民眾仍舊缺乏有力的途徑去表達自己的觀點與意見。

2.執(zhí)行觀念滯后

執(zhí)行主體是執(zhí)行力提升的關鍵因素。一些縣級政府的公務人員對自身定位不清，在政府執(zhí)行力改革過程中把自己視為管理者，認為公眾參與與行政執(zhí)行無關。一些領導干部在政策實施上只從自身角度考慮，即便意識到了公眾參與的要求，也對公眾的參與能力與水平持懷疑態(tài)度，認為公民發(fā)揮的作用遠比不上專業(yè)人士。執(zhí)行主體的這種錯誤觀念直接導致公民參與度偏低。而對于公民自身而言，有相當一部分比例的基層公民文化素質偏低，參與意識匱乏，缺乏主動參與性。在參與過程中，對政策規(guī)定不夠了解，往往采取隨大流的形式。對于縣級政府而言，摒棄公眾參與的執(zhí)行力改革，違背了政策制定者的初衷，也無法取得理想中的收效。

3.公眾監(jiān)督不力

孟德斯鳩曾經說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人使用權力一直遇到有界限的地方才會休止?！币虼?，對于政府執(zhí)行力監(jiān)管仍需引起重視。在我國，人民代表大會是最高權力機關，對地方政府進行監(jiān)督。但在具體工作中，人大代表面對一些違反法規(guī)政策的領導官員，往往不敢給予糾正，沒有真正起到監(jiān)督的作用。而在外部監(jiān)督方面，又以社會公眾監(jiān)督最為有效。民眾可以最直接、最敏感地感受到政策執(zhí)行過程中出現的各種問題，因此，缺乏廣大人民群眾的監(jiān)督，監(jiān)督效果會大打折扣。監(jiān)督制度相關法律的不健全，導致民眾監(jiān)督沒有法制保障。只有通過相關法律的制定，才能明確民眾的監(jiān)督對象、監(jiān)督范圍以及監(jiān)督方式，對于不符合法律規(guī)定的行為，同樣按照相關規(guī)定進行懲罰，剛柔并濟，才能真正實現有效監(jiān)督。

三、公民參與視角下縣級政府提升的路徑選擇

（一）轉變執(zhí)行觀念

要想提高政府執(zhí)行力，必須提升執(zhí)行主體的整體素質。執(zhí)行主體在執(zhí)行力中發(fā)揮著核心作用，是提升執(zhí)行力的重要因素。首先，要樹立正確的執(zhí)行理念?；鶎庸珓杖藛T要樹立全心全意為人民服務的意識，把引導、促進民眾參與當做是自己的責任、義務。而對于公民自身來說，切實提高自身的文化素質十分重要。積極培育自身的參與意識，樹立參與觀念?；鶎庸珓杖藛T要深入民眾生活，耐心解答群眾疑問，使民眾可以深入了解政府的政策法規(guī)，政府的機關部門以及它們之間是如何相互協(xié)作的。既滿足了民眾對政府辦公的好奇心，也有助于民眾政治素質的提高以及參與責任感的培育，讓民眾實現最大程度的有效參與。

（二）完善相關制度法規(guī)

1.完善社會公眾監(jiān)督體制

對于政府執(zhí)行力的監(jiān)督離不開外部力量的作用。社會公眾在政治領域的地位日益提高，由社會民眾對政府事務進行監(jiān)督，才能有力促進政府執(zhí)行的民主化、規(guī)范化。我國目前的監(jiān)督體系仍不完善，導致監(jiān)督工作的開展不盡如人意。完善相應的法律法規(guī)是監(jiān)督工作開展的前提。通過法律法規(guī)明確監(jiān)督的內容范圍與方式方法，使工作開展有依據可循，同時也可以保障社會民眾的監(jiān)督權力的行使。

2.完善監(jiān)督問責制度

所謂問責制就是指“在某項活動中針對相應的權力，明確相應的責任，并對相應責任履行嚴格科學考核，及時察覺失責，依據相應的失責度量對當事人追究與懲罰的一種機制?！眴栘熤频拈_啟可以有力促進公務人員端正工作態(tài)度，起到震懾作用?？h級政府執(zhí)行力的提高，必須完善問責制度，將它與監(jiān)督制度相結合。同時，明確相對應的執(zhí)行部門以及執(zhí)行人員的責任，一旦執(zhí)行出現問題，直接追究相關負責人的責任并進行處罰，同時將處罰結果進行公示。根據監(jiān)督考核的結果，對工作負責、成績突出的公務人員進行獎勵，并將此作為工作晉升的依據。

3.完善行政公開制度

行政公開是公眾參與的前提。政府要解除壟斷信息的限制，無條件地向民眾公開相關信息政策，使最基層的民眾也有條件實現信息自由。只有通過行政公開，公眾了解執(zhí)行主體執(zhí)行工作的基本情況、實現過程以及最終結果，才能給出合理有效的建議，使工作開展更為順利。完善行政公開制度，保障民眾知情權，是實現公眾參與有效性與真實性的必要條件。

（三）拓寬參與渠道

1.網絡化政府建設

信息技術的不斷發(fā)展對我們生活產生了巨大影響，尤其是網絡化的普及與運用對政府改革的不斷沖擊，迫使政府開始注重通過網絡與公眾實現互動交流。在網絡化的浪潮下，各地縣級政府都通過積極建立政府網站，拉近與民眾之間的距離。民眾可以通過交流平臺直接參與到政府開展的各項活動中去，方便快捷，而政府也可以通過平臺實時公布有關政策信息，及時回應民眾疑問，與民眾實現有效溝通，同時也使民眾進行公開監(jiān)督，提高政府執(zhí)行透明度。

2.新聞傳媒的監(jiān)督

新聞媒體作為溝通政府與民眾之間交流的橋梁，起著重要的作用。新聞傳媒通過對一些社會問題的報道，及社會矛盾的揭露，引導公眾關注并參與其中。新聞傳媒通過收集民眾來信或民眾意見、建議，集中向政府相關部門反映，同時也根據政府部門的回應及時向民眾傳達，增進政府與民眾之間的溝通交流，為民眾參與到政府活動中提供有效的通道。政府必須重視新聞媒體的作用，因為它不僅拓寬了民眾參與的渠道，同時也對政府工作實施了有效監(jiān)督，對于政府執(zhí)行力的提高起著關鍵性的作用。

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